hành trong giai đoạn hiện nay
Hiện nay Đảng, Nhà nớc ta vẫn đang thực hiện chủ trơng lớn là xây dựng nhà Nớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa hớng tới mục tiêu dân giàu, nớc mạnh, xã hội công bằng, dân chủ văn minh. Trong đó, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật để có thể quản lý thống nhất nhà nớc và xã hội nhất là trong giai đoạn hiện nay càng trở nên cần thiết. Đất nớc ta đang phát triển mạnh mẽ về kinh tế - xã hội, hoà nhập với nền kinh tế khu vực và thế giới. Những năm trở lại đây số lợng các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và các văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phơng ban hành ngày càng nhiều nhng trong đó vẫn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội không phù hợp với các quy định của văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn. Tình trạng chính quyền địa phơng các cấp ban hành văn bản quy phạm pháp luật có nội dung trái pháp luật, không đảm bảo tính hợp pháp theo những tiêu chí của nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật vi phạm vào yếu tố thể thức cũng nh thẩm quyền ban hành văn bản vẫn còn tồn tại. Bên cạnh đó tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cha đạt đ- ợc kết quả theo yêu cầu cả về số lợng và chất lợng.
Do đó yêu cầu đặt ra hiện nay là phải có những biện pháp để nâng cao chất lợng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật do ủy ban nhân dân các cấp ban hành mà cụ thể là UBND Huyện Yên Thành. Các giải pháp này phải đợc hiện một cách đồng bộ, và thống nhất.
2.2.4.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật quy định về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật do UBND Huyện Yên Thành ban hành
Hiện nay về cơ bản hệ thống pháp luật quy định về hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn đang trong quá trình hoàn thiện. Chúng ta đã có đợc Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2002), Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân (2004). Những hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật vẫn cha đợc quy định cụ thể dới hình thức luật mà mới chỉ quy định trong Nghị định số 135/2003/ NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Do vậy trong thời gian tới Nhà nuớc cần phải quy định cụ thể hơn về hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phuơng ban hành trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân; và trong các nghị định.
Đồng thời cần phải sửa đổi quy định: Văn bản quy phạm pháp luật chỉ đợc huỷ bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật khác, vì quy định nh vậy là cha hợp lý văn bản có chứa quyết định huỷ bỏ một văn bản quy phạm pháp luật khác phải là văn bản áp dụng luật chứ không thể là văn bản quy phạm pháp luật.
Quy định cụ thể các biện pháp xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật do Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân ban hành:
Chúng ta hiện nay vẫn cha có văn bản hớng dẫn nào quy định về việc áp dụng các biện pháp xử lý: đình chỉ, sửa đổi huỷ bỏ hay bãi bỏ đối với văn bản pháp luật cũng nh hậu quả pháp lý đối với từng hình thức xử lý.
Khi xây dựng văn bản hớng dẫn việc áp dụng các hình thức xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật chúng ta cần căn cứ vào việc xem xét văn bản đó sai phạm nh thế nào, sai phạm có hậu quả nghiêm trọng hay không để ra hình thức xử lý thích hợp. Có thể căn cứ vào các yếu tố nh sau.
Hình thức đình chỉ văn bản. Có thể là đình chỉ khi thi hành một phần
hoặc toàn bộ văn trong trờng hợp nội dung sai trái của văn bản cha đợc sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả nghiêm trọng làm ảnh hởng đến lợi ích của Nhà nớc, quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân. Việc đình chỉ thi hành văn bản sai trái nhằm mục đích ngăn chặn kịp thời hậu quả nghiêm trọng có thể gây ra khi văn bản đó đợc thực hiện trong thực tế. Văn bản quy phạm pháp luật bị đình chỉ thi hành thì ngừng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nớc có thẩm quyền về việc có sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản đó hay không. Thời điểm ngng hiệu lực, tiếp tực có hiệu lực của văn bản hoặc hết hiệu lực của văn bản phải quy định rõ trong quyết định đó phải đợc đăng công báo hoặc đa tin trên các phơng tiện thông tin đại chúng.
Hình thức sửa đổi văn bản: trong trờng hợp văn bản đợc ban hành đúng
thẩm quyền, nhng có một phần nội dung không phù hợp với nội dung văn bản của cơ quan nhà nớc cấp trên mới đợc ban hành hoặc không còn phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội và cần phải có quy định khác thay thế nội dung đó.
Trong trờng hợp này cần lu ý văn bản bị sửa đổi vẫn tiếp tục có hiệu lực chỉ những điều, khoản bị sửa đổi là hết hiệu lực và đợc thay thế bằng những điều, khoản mới.
Hình thức bãi bỏ văn bản: bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của
văn bản trong trờng hợp nội dung đó trái với nội dung của văn bản mới đợc ban hành là cơ sở pháp lý của văn bản đợc kiểm tra mà không thuộc trờng hợp cần đề xuất sửa đổi. Văn bản quy phạm pháp luật chỉ đợc bãi bỏ bằng một văn bản quy phạm pháp luật do chính cơ quan Nhà nớc đã ban hành văn bản đó. Trong trờng hợp bãi bỏ, tại thời điểm ban hành, văn bản đó vẫn bảo đảm sự phù hợp về thẩm quyền nội dung và hình thức văn bản. Tuy nhiên khi có văn bản là cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản này mới ban hành, thì văn bản đó không phù hợp nữa và cần phải bãi bỏ. Trờng hợp này khác với trờng hợp huỷ bỏ văn bản.
Hình thức huỷ bỏ văn bản: huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của
văn bản trong trơng hợp toàn bộ hoặc một phần văn bản đó đợc ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật ngay từ thời điểm ban hành văn bản đó. Hình thức huỷ bỏ thực chất là việc tuyên bố một văn bản vô hiệu ngay từ thời điểm ban hành. Huỷ
bỏ còn bao gồm cả việc khôi phục lại tình trạng ban đầu khi văn bản đó cha ban hành, ví dụ: bồi thờng thiệt hại.
Việc đề xuất hình thức huỷ bỏ cũng đợc áp dụng đối với các văn bản có chứa quy phạm pháp luật, nhng không đợc ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật ban hành đợc quy định tại Điều 26 của Nghị định số 135/2003/CP các văn bản loại này ngay từ thời điểm ban hành đã có sự vi phạm về thẩm quyền, vì thế cần phải đợc huỷ bỏ.
Hoàn thiện những quy định về xác định trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi có thiệt hại do văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật gây ra:
Căn cứ vào nội dung trái pháp luật và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra, cơ quan ngời có thẩm quyền kiểm tra có thể kiến nghị đến các chủ thể sau đây:
Cơ quan, ngời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật phải kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra.
Trong trờng hợp hủy bỏ văn bản sai trái, cơ quan, ngời có thẩm quyền kiểm tra có thể kiến nghị với cơ quan, ngời có thẩm quyền ban hành văn bản khôi phục lại tình trạng ban hành trớc khi có văn bản đó.
Ví dụ: Buộc tháo dỡ các công trình xây dựng trái phép, bồi thờng thiệt hại vật chất, theo ngày công lao động.
Cơ quan ngời có thẩm quyền kiểm tra xác định hình thức, mức độ xử lý đối với các cơ quan, ngời có thẩm quền ban hành văn bản đã ban hành văn bản trái pháp luật. Tuỳ theo tính chất mức độ của văn bản trái pháp luật, cơ quan, ngời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật, kể các văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhng không đợc ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành, phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật.
Việc xác định trách nhiệm trong trờng hợp này phải căn cứ vào mức độ tham gia của các cá nhân trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, từ khâu lập chơng trình, tổ chức soạn thảo, thẩm định, góp ý kiến, trình và thông qua văn bản.
2.2.4.2. Xây dựng hệ thống tổ chức bộ máy đủ điều kiện và khả năng làm công tác xây dựng, ban hành văn bản có tính ổn định và chất lợng
Trong quá trình thực hiện hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật do ủy ban nhân dân Huyện Yên Thành ban hành thì công tác xây dựng kiện toàn tổ chức với chức năng giúp chính quyền địa phơng thực hiện việc quản lý Nhà nớc về xây dựng, ban hành văn bản là hết sức cần thiết. Hiện nay ở một số địa phơng tổ chức bộ máy xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn khá lỏng lẻo cha thống nhất, cha đảm bảo yêu cầu nhiệm vụ công tác. Cho nên yêu cầu đặt ra cần phải xây dựng kiện toàn tổ chức cho các cơ quan thực hiện công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
ở Trung ơng: các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ: theo Nghị định số 94/1997/NĐ-CP ngày 06/9/1997 của Chính phủ về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thì các cơ quan trên phải thành lập Vụ pháp chế. Đối với các Tổng cục, Cục thuộc Bộ, cơ quan Bộ có thể có tổ chức pháp chế chuyên trách.
Các Vụ pháp chế ở Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tiến hành rà soát lại chức năng nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức để kịp thời điều chỉnh phù hợp với quy định tại Nghị định số: 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng và doanh nghiệp Nhà n- ớc.
ở địa phơng, Sở T pháp với vai trò là cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân tỉnh, giúp ủy ban nhân dân tỉnh quản lý Nhà nớc về công tác t pháp ở địa phơng thực hiện chức năng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Yêu cầu đặt ra là phải thành lập Phòng Kiểm tra văn bản chuyên trách về thực hiện hoạt động xây dựng và ban hành kiểm văn bản quy phạm pháp luật. Nhng ở nhiều địa phơng công tác này vẫn do Phòng văn bản - tuyên truyền đảm nhận, do đó hiệu quả chất lợng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với các cơ quan chuyên môn khác thuộc ủy ban nhân dân tỉnh căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và yêu cầu khối lợng công việc để có thể xem xét thành lập Phòng pháp chế hoặc phân công đầu mối đảm nhiệm công tác pháp chế. ít nhất cũng phải bố trí một cán bộ chuyên trách làm công tác pháp chế có trình độ cử nhân Luật, hoặc cử nhân chuyên ngành đợc bồi d- ỡng kiến thức pháp lý.
Đối với các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã: đây chính là cấp hành chính nơi mà hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật còn yếu kém, cha thực sự đạt hiệu quả cao. Tình trạng các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã ban hành trái pháp luật còn chiếm một tỉ lệ khá lớn. Vì vậy cần tăng cờng hơn nữa hoạt động của các Phòng T pháp thuộc ủy ban nhân dân cấp huyện và Ban t pháp xã. Trong hoạt động tham mu cho ủy ban nhân dân cùng cấp ban hành văn bản quy phạm pháp luật cũng nh trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó cần phải bố trí cán bộ có năng lực chuyên môn làm công tác văn bản.
Các cơ quan kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống hành chính địa phơng cần phải tổ chức theo một cơ cấu thống nhất và có mối liên hệ chặt chẽ về chuyên môn nghiệp vụ. Các chuyên viên thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật phải chịu trách nhiệm trớc thủ trởng cơ quan về văn bản đã kiểm tra.
Đối với các chủ thể thực hiện quyền giám sát và xử lý văn bản do Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp ban hành. Theo Luật tổ chức Quốc hội (2001) thì ủy ban Thờng vụ giám sát có quyền bãi bỏ Nghị quyết sai trái
của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng (Điều 7). Vấn đề hiện nay là do ủy ban Thờng vụ Quốc hội không có bộ phận nào mang tính chất chuyên trách mà chỉ có ủy viên của ủy ban Thờng vụ Quốc hội thực hiện giám sát, xử lý đối với các nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng ban hành, trong khi đó số lợng Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ơng ban hành hàng năm là khá lớn. Vì vậy cần phải đặt ra một bộ phận chuyên trách thuộc ủy ban Thờng vụ Quốc hội để thực hiện chức năng giám sát và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ơng ban hành.
Các Ban của Hội đồng nhân dân theo quy định của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân 2003 thì trong phạm vi nhiệm vụ quyền hạn có trách nhiệm giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cùng cấp, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dới trực tiếp. Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật có quyền yêu cầu cơ quan ban hành xem xét xử lý hoặc kiến nghị Hội đồng nhân dân cấp mình bãi bỏ đối với văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật theo thủ tục quy định (Điều 78).
Nhng hiện nay ở các địa phơng vai trò của Ban pháp chế của Hội đồng nhân dân cha thực sự hiệu quả. Trình độ chuyên môn nghiệp vụ của các cán bộ trong Ban còn non yếu, cha đáp ứng đợc yêu cầu của công việc. Do đó trong thời gian tới cần một mặt: kiện toàn, tổ chức lại cơ cấu của các Ban của Hội đồng nhân dân, mặt khác cần phải nâng cao chất lợng đội ngũ cán bộ trong các Ban của Hội đồng nhân dân, nhất là về năng lực chuyên môn trong công tác văn