Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI đã khởi x−ớng quá trình đổi mới đất n−ớc, đ−a n−ớc ta vào thời kỳ mới - thời kỳ CNH, HĐH, hòa nhập chung cùng cộng đồng quốc tế, thời kỳ chuyển nền kinh tế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị tr−ờng, có sự quản lý của Nhà n−ớc, theo định h−ớng XHCN. Cũng từ đó, nền kinh tế Việt Nam có nhiều khởi sắc, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ngày càng đ−ợc nâng cao; các thành phần kinh tế
đ−ợc quan tâm và tạo điều kiện để phát triển, ngày càng tăng tr−ởng nhanh; an ninh chính trị đ−ợc giữ vững; bộ mặt xã hội ngày càng có nhiều đổi thay tích cực. Thực tế, n−ớc ta những năm qua đã chứng minh rằng: Phát triển nền kinh tế thị tr−ờng, có sự quản lý của Nhà n−ớc là một tất yếu khách quan, là đúng đắn, chính vì vậy, tại Điều 15 Hiến pháp n−ớc Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992 (sửa đổi năm 2001) đã quy định:
Nhà n−ớc thực hiện nhất quán chính sách phát triển nền kinh tế thị tr−ờng định h−ớng xã hội chủ nghĩạ Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức tổ chức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu t− nhân, trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng [31, tr. 19]. Những thành tựu do nền kinh tế thị tr−ờng đem lại là không thể phủ nhận, tuy vậy nó cũng có những mặt hạn chế nhất định:
- Kinh tế thị tr−ờng, với cơ chế chạy theo lợi nhuận, dễ làm phát sinh các tiêu cực, các vi phạm pháp luật.
- Kinh tế thị tr−ờng dễ làm phát sinh gian dối, lừa đảo, vì lợi ích cá nhân mà sẵn sàng bất chấp pháp luật, sẵn sàng "đè" lên lợi ích của cộng đồng để đạt đ−ợc mục đích riêng của mình.
- Kinh tế thị tr−ờng tạo ra sự bất bình đẳng trong phân phối và thu nhập, chính vì thế mà sự phân tầng xã hội ngày càng rõ.
ở n−ớc ta, trong cơ chế quan liêu bao cấp thì sự phân tầng ch−a rõ nét, nh−ng "khi chuyển sang nền kinh tế thị tr−ờng thì sự phân tầng xã hội gia tăng bột phát nh− là hệ quả của sự chuyển đổi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang cơ chế thị tr−ờng" [55, tr. 40]. Thực tiễn cho thấy, ở nơi nào nền kinh tế thị tr−ờng phát triển thì sự phân tầng càng cao, sự phân tầng càng cao thì sự gia tăng vi phạm pháp luật, trong đó có vi phạm hành chính về đất đai; "cơ chế thị tr−ờng dù trong tr−ờng hợp nào cũng kéo theo một đồng hành khác đó là tệ
nạn xã hội"; hoặc kéo theo những "sai lệch hành vi xã hội" [55, tr. 236]. Vì lẽ đó, mọi quốc gia khi lựa chọn con đ−ờng phát triển kinh tế thị tr−ờng đều phải đặt vấn đề chủ động trong việc giải quyết các tệ nạn xã hội, giải quyết các vi phạm pháp luật, trong đó có vi phạm hành chính về đất đaị Mức độ nguy hiểm cho xã hội của vi phạm hành chính về đất đai không nghiêm trọng nh− tội phạm hình sự, nh−ng do đất đai là nguồn tài nguyên "hữu hạn", gắn chặt với hoạt động, sinh hoạt hàng ngày của con ng−ời; chính vì vậy, vi phạm hành chính về đất đai diễn ra rất phức tạp ở mọi nơi, mọi lúc, xâm hại đến trật tự quản lý hành chính nhà n−ớc, ảnh h−ởng đến sinh hoạt chung của cộng đồng, đến trật tự an ninh chính trị và an toàn xã hội, cản trở đến quá trình đổi mới đất n−ớc nói chung và quá trình thực hiện CNH, HĐH nông nghiệp, nông thôn ở Thái Bình nói riêng. Tình hình vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình đ−ợc nghiên cứu, phân tích, đánh giá trên cơ sở số liệu thống kê các vi phạm hành chính về đất đai nh− sau:
2.2.1. Tình hình vi phạm
Việc đánh giá tình hình vi phạm pháp luật ở Việt Nam cũng nh− ở các n−ớc trên thế giới, chủ yếu dựa vào các số liệu thống kê về vi phạm pháp luật đã đ−ợc phát hiện, xử lý. Trên cơ sở các số liệu đó, các nhà nghiên cứu, nhà chuyên môn sẽ phân tích, tổng hợp, so sánh, khái quát để đ−a ra đánh giá của mình. Trong thực tế số vụ vi phạm pháp luật còn lớn hơn rất nhiều, số vụ vi phạm ch−a đ−ợc phát hiện gọi là vi phạm ẩn, đặc biệt là tội phạm ẩn. "Xu h−ớng ẩn là đặc tính của tình trạng tội phạm nói chung cũng nh− mong muốn che giấu việc thực hiện tội phạm là đặc tr−ng của từng tội phạm riêng biệt" [4, tr. 48]. Vi phạm hành chính về đất đai ở Thái Bình cũng nằm trong tình trạng chung đó.
Thực hiện Công văn số 733/HD-ĐC ngày 30 tháng 5 năm 1996 của Tổng cục Địa chính (nay là Bộ Tài nguyên và Môi tr−ờng), hàng năm Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng Thái Bình đã tiến hành kiểm tra việc chấp hành pháp
luật đất đai của ng−ời sử dụng đất ở các địa ph−ơng và đã phát hiện ra rất nhiều các vi phạm nh− lấn, chiếm đất đai, sử dụng đất sai mục đích đ−ợc giao, đ−ợc thuê, phá vỡ mặt bằng đất canh tác…Từ năm 1993 đến nay, toàn tỉnh có 2.697 hộ gia đình lấn, chiếm đất, sử dụng đất sai mục đích đ−ợc phân với diện tích là 266.788 m2. Trong đó 81.445 m2 diện tích đất canh tác, chủ yếu để mở rộng thổ ở (hiện t−ợng này tập trung nhiều trong các năm từ 1994 đến 1997), 63.578 m2 đất ao v−ợt thổ, chuyển đổi mục đích đ−ợc giao và chủ yếu tập trung vào các năm 2003, 2004, khi tỉnh có chủ tr−ơng chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi và thực hiện dồn điền, đổi thửa [43, tr. 5-6].
Thực hiện Chỉ thị 20/2001/CT-UB ngày 03 tháng 8 năm 2001 của UBND tỉnh Thái Bình về việc tổ chức kiểm tra việc sử dụng đất của các đơn vị sản xuất kinh doanh và các cơ quan trên địa bàn tỉnh; Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng Thái Bình đã tham m−u cho UBND tỉnh thành lập đoàn kiểm tra của tỉnh để đi kiểm tra việc quản lý và sử dụng đất của các cơ quan, đơn vị thuộc tỉnh, các doanh nghiệp nhà n−ớc do Trung −ơng, sở, ngành thuộc tỉnh quản lý, các lực l−ợng vũ trang trên địa bàn tỉnh, các đơn vị ngoài quốc doanh trên địa bàn thành phố Thái Bình. Trong năm 2002, đoàn kiểm tra đã tiến hành kiểm tra 129 cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp (gọi chung là đơn vị) tại 1.118 điểm sử dụng đất trên địa bàn tỉnh, tổng diện tích đất kiểm tra là 5.523.586 m2; qua kiểm tra đã phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật đất đai nói chung và vi phạm hành chính về đất đai nh− sau:
- 59 đơn vị sử dụng đất không đúng mục đích với diện tích 164.302 m2. - 2 đơn vị lấn, chiếm đất đai với diện tích là 4.753 m2.
- 12 đơn vị đã chuyển nh−ợng hoặc giao đất cho đơn vị khác sử dụng mà ch−a đ−ợc cấp có thẩm quyền cho phép với diện tích 40.392 m2.
- 10 đơn vị để đất hoang hóa, không sử dụng với thời hạn quá 12 tháng mà ch−a đ−ợc cấp có thẩm quyền cho phép.
- 32 đơn vị sử dụng đất kém hiệu quả với diện tích 203.276 m2 [37, tr. 6]. Sau khi làm rõ các vi phạm trên, các cơ quan chức năng ở Thái Bình đã tiến hành xử lý các vi phạm. Cụ thể:
- Thu hồi 230.000 m2 đất của 12 đơn vị không còn nhu cầu sử dụng hoặc sử dụng không đúng mục đích; hợp lý hóa 22.268 m2 đất của 12 đơn vị để giao cho cán bộ công nhân viên làm nhà ở;
- 3 đơn vị phải làm thủ tục thuê đất trình cấp có thẩm quyền phê duyệt với diện tích 21.978 m2;
- 3 đơn vị đã cho thuê 1.050 m2 đất phải thanh lý hợp đồng và đ−a số đất đó vào sử dụng đúng mục đích;
- Hợp thức hóa quyền sử dụng đất cho 7.981 hộ gia đình, cá nhân với diện tích 1.297.734 m2 đất ở và 96.720 m2 đất xây dựng cơ bản của các địa ph−ơng trong tỉnh.
- Xử lý vi phạm hành chính: 0 (không) [37, tr. 7].
Nh− vậy, ta thấy sự vi phạm hành chính về đất đai trong tổng số vi phạm pháp luật về đất đai rất lớn, song số vụ bị xử lý vi phạm hành chính theo quy định lại không có vụ nàọ
Sau xử lý các vi phạm trên, t−ởng rằng các vi phạm pháp luật (trong đó có vi phạm hành chính) về đất đai sẽ giảm; nh−ng vi phạm lại tiếp tục tái diễn, thể hiện qua các văn bản chỉ đạo và báo cáo của UBND tỉnh Thái Bình: "Còn tình trạng cấp đất, giao đất sai thẩm quyền, quản lý tiền sử dụng đất ch−a đúng quy định của Luật Ngân sách. Lợi dụng chủ tr−ơng chuyển đổi đất sang nuôi trồng cây, con có hiệu quả một số địa ph−ơng đã chuyển đổi không đúng mục đích theo quy định của tỉnh" [65, tr. 11], ''... một số địa ph−ơng giao đất, cho thuê đất sai thẩm quyền, tình trạng sử dụng đất không đúng nh− dự án đã đăng ký vẫn còn xảy ra, hoặc sử dụng đất không hiệu quả, ảnh h−ởng đến chủ tr−ơng thu hút đầu t− của tỉnh" [70, tr. 1].
Ngày 20/01/2003, ủy ban nhân dân tỉnh đã có chỉ thị số 03/CT-UB về việc dừng giao đất làm nhà ở bám sát các quốc lộ, tỉnh lộ. Tuy nhiên, hiện nay vẫn còn một số địa ph−ơng ch−a thực hiện nghiêm túc chỉ thị trên. Hiện t−ợng giao đất, cho thuê đất ven đ−ờng quốc lộ, tỉnh lộ vẫn còn xảy ra, ảnh h−ởng đến công tác bảo đảm an toàn giao thông và quy hoạch phát triển kinh tế của các địa ph−ơng... những hộ dân lợi dụng chủ tr−ơng chuyển dịch cơ cấu kinh tế của tỉnh, tùy tiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất, đào ao v−ợt thổ làm nhà, phá vỡ mặt bằng canh tác, gây d− luận không tốt trong nhân dân [71, tr. 1].
"Tình trạng tùy tiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất, việc giao đất, cho thuê đất không đúng thẩm quyền, lấn, chiếm đất đai vẫn còn xảy ra ở một số xã, ph−ờng, thị trấn, một số nơi để xảy ra nghiêm trọng" [72, tr. 1].
Qua kiểm tra, thanh tra đã phát hiện nhiều hộ gia đình lợi dụng chủ tr−ơng chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi của tỉnh để đào ao, v−ợt thổ làm nhà trái phép trên đất nông nghiệp, một số doanh nghiệp trong các khu công nghiệp, cụm công nghiệp sử dụng đất không đúng dự án đã đ−ợc phê duyệt nh−ng ở các địa ph−ơng ch−a có biện pháp ngăn chặn kịp thời, gây d− luận bức xúc trong nhân dân [73, tr. 11].
Một số huyện cho thuê đất tại cụm công nghiệp ch−a đ−ợc cấp có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch tổng thể, chi tiết. Một số doanh nghiệp và hộ gia đình sử dụng đất v−ợt quá diện tích ghi trong quyết định giao đất, vi phạm chỉ giới giao thông, sử dụng đất sai mục đích, xây dựng không theo mặt bằng quy hoạch đã đ−ợc duyệt. Đoàn kiểm tra đã kiến nghị thu hồi 249.255 m2 của 25 tr−ờng hợp vi phạm
chỉ giới, sử dụng lãng phí, không đúng mục đích. Đến nay, ủy ban nhân dân tỉnh đã có quyết định thu hồi 44.631 m2 [74, tr. 2].
"Công tác quản lý nhà n−ớc về đất đai ở cấp xã, cấp huyện trong tỉnh còn bị buông lỏng, còn tình trạng cấp đất, giao đất sai thẩm quyền. Hiện t−ợng lấn, chiếm, sử dụng đất không đúng mục đích…vẫn còn xảy ra ở một số địa ph−ơng" [75, tr. 9].
Qua việc đánh giá tại các báo cáo và các văn bản chỉ đạo của UBND tỉnh Thái Bình hai năm 2003- 2004, chúng ta thấy rằng hình thức và mức độ vi phạm có nhiều diễn biến phức tạp. Những chủ tr−ơng của Tỉnh ủy, UBND tỉnh Thái Bình về chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong nông nghiệp, việc dồn điền, đổi thửa, chuyển đổi diện tích cấy lúa và nuôi trồng thủy sản kém hiệu quả sang nuôi trồng cây, con khác có hiệu quả kinh tế cao hơn, việc xây dựng các khu công nghiệp và cụm công nghiệp trong tỉnh là hoàn toàn đúng đắn. Tuy nhiên nh− đã phân tích ở trên là do mặt trái của nền kinh tế thị tr−ờng, cùng với một số lý do khác đã làm cho vi phạm pháp luật đất đai, vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai ở Thái Bình lại xảy ra ở chính trong quá trình thực thi các chủ tr−ơng trên.
Thực hiện Kế hoạch số 05/KT-TW ngày 10 tháng 9 năm 2003 của Bộ Chính trị về việc kiểm tra đầu t− xây dựng và quản lý, sử dụng đất đai; Sở Tài nguyên và Môi tr−ờng, UBND các huyện và thành phố trong tỉnh đã tiến hành kiểm tra nghiêm túc theo kế hoạch và chỉ thị trên.
Qua kiểm tra đã phát hiện một số vi phạm hành chính về đất đai nh− sau: + Tự chuyển mục đích sử dụng từ đất nông nghiệp sang đất làm nhà ở: Kiểm tra tại 284 xã, ph−ờng, thị trấn đã phát hiện 101 xã, ph−ờng, thị trấn (35,5%) có 890 tr−ờng hợp tự ý chuyển đất nông nghiệp sang làm nhà ở với diện tích 172.123 m2 (trong đó 62.366 m2 đất canh tác, 102.137 m2 đất ao, 7.619 m2 đất chuyên dùng) chủ yếu đất trong khu dân c−, Cụ thể nh− sau:
- Thành phố Thái Bình: 7 xã, ph−ờng có 98 tr−ờng hợp, diện tích 19.241m2 (trong đó 5.380 m2 đất canh tác);
- Huyện Vũ Th−: 16 xã, thị trấn có 135 tr−ờng hợp; diện tích 17.059 m2 (trong đó 10.282 m2 đất canh tác);
- Huyện Đông H−ng: 20 xã, thị trấn có 189 tr−ờng hợp, diện tích là 29.003 m2 (trong đó 15.360 m2 đất canh tác);
- Huyện H−ng Hà: 12 xã, thị trấn có 202 tr−ờng hợp; diện tích 38.251 m2 (trong đó 7.035 m2 đất canh tác);
- Huyện Kiến X−ơng: 17 xã, thị trấn có 73 tr−ờng hợp; diện tích 11.050 m2 đất canh tác;
- Huyện Quỳnh Phụ: 11 xã, thị trấn có 113 tr−ờng hợp; diện tích 19.142 m2 (trong đó 1.281 m2 đất canh tác);
- Huyện Tiền Hải: 18 xã, thị trấn có 80 tr−ờng hợp; diện tích 38.377 m2 (trong đó 18.512 m2 đất canh tác).
+ Chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp trong chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp:
Kiểm tra tại 284 xã, ph−ờng, thị trấn thì 235 xã, ph−ờng, thị trấn có 13.407 hộ gia đình, cá nhân sử dụng 22.331.477 m2 đất chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp. Trong đó có 619.766 m2 đất do các hộ nông dân tự chuyển đổi ch−a đ−ợc cấp có thẩm quyền cho phép; 191 hộ xây lán, làm nhà trái quy định trên đất nông nghiệp chuyển đổi mục đích.
+ Lấn, chiến đất đai:
Kiểm tra 284 xã, ph−ờng, thị trấn thì 85 xã, ph−ờng, thị trấn (bằng 29%) có 471 hộ gia đình, cá nhân lấn, chiếm 48.069 m2, trong đó 237 hộ đã xây dựng nhà ở trên đất lấn, chiếm. Cụ thể nh− sau:
Huyện, thành phố Số xã, ph−ờng, thị trấn trong huyện, thành phố Số xã, ph−ờng, thị trấn có vi phạm Số hộ vi phạm Diện tích vi phạm (m2) Thành phố Thái Bình 13 10 86 12.512 Vũ Th− 31 7 30 1.838 Đông H−ng 46 11 63 4.383 H−ng Hà 34 9 29 4.070 Kiến X−ơng 39 14 45 3.376 Quỳnh Phụ 38 11 102 6.139 Tiền Hải 35 13 78 12.936 Thái Thụy 48 10 38 2.815 Tổng 284 85 471 48.069 Nguồn: [44, tr. 6-7].
Qua bảng số liệu trên chúng tôi thấy rằng, thành phố Thái Bình tuy có ít đơn vị hành chính cấp xã (bằng 4% số xã, ph−ờng, thị trấn trong toàn tỉnh), nh−ng tỷ lệ số xã, số hộ và số diện tích vi phạm lại rất lớn, có lẽ lý do là đất thuộc thành phố có "giá" hơn ở các huyện, hơn nữa các cấp chính quyền trong thành phố ít hoặc không xử lý vi phạm (sẽ trình bày ở phần sau). Vì vậy các hộ gia đình có vi phạm nhiều hơn so với các huyện.
+ Cho thuê đất nh−ng không thực hiện đúng các thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật đất đai:
Kiểm tra tại 8 huyện, thành phố thì 7 huyện, thành phố với 40 xã, ph−ờng, thị trấn (14%) có 141 hộ gia đình cho thuê đất nông nghiệp làm cơ sở sản xuất kinh doanh nh−ng ch−a thực hiện đúng các thủ tục hành chính do pháp luật đất đai quy định. Cụ thể:
Huyện, thành phố Số xã, ph−ờng, thị trấn trong huyện, thành phố Số xã, ph−ờng, thị trấn có vi phạm Số hộ cho thuê đất Diện tích đất