III. Đánh giá quá trình thực hiện chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam giai đoạn 2001 –
2. Nguyên nhân của những hạn chế trong quá trình thực hiện chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp nhà nước
sở hữu doanh nghiệp nhà nước
2.1. Cơ chế chính sách liên quan đến chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp nhà nước chưa thực sự phù hợp
Điểm lại các văn bản pháp quy đã ban hành, chúng ta nhận thấy không có văn bản nào gặp thuận lợi trong quá trình áp dụng thực tế, , một số văn bản soạn thảo và thông qua chưa kịp có hiệu lực thì đã lạc hậu. Nguyên nhân của hiện tượng này là do quan điểm, nhận thức và tư tưởng của các cấp, các ngành về chuyển đổi sở hữu DNNN chưa thông suốt và thiếu thực tiễn.
Hạn chế của cơ chế chính sách làm cho quá trình chuyển đổi chỉ nửa vời. Cụ thể với chính sách về CPH, năm 2003 khi Chỉ thị 01/2003 quy định việc giữ lại 51% sở hữu nhà nước tại các doanh nghiệp CPH có vốn từ 5 tỷ đồng trở lên thì tiến trình trở lên chậm hẳn. Cho dù mới đây tháng 8 năm 2004 theo Quyết định 155 của Thủ tướng Chính phủ, mức vốn tối đa được nâng lên là 20 tỷ đồng nhưng vấn đề vẫn còn đó và cần nhìn lại căn cơ. Vấn đề là tại sao Nhà nước lại phải giữ chặt những doanh nghiệp có vốn từ 5 tỷ đồng. Thúc giục là tiến lên nhưng Nhà nước chỉ buông những doanh nghiệp có quy mô nhỏ còn những doanh nghiệp có quy mô vốn lớn thì lại “giữ chặt”. Liệu với 51% vốn sở hữu thì có thu hút được thêm nhân tố mới, có tìm được động lực mới để cải thiện và phát triển doanh nghiệp như mục tiêu đã đặt ra, hay ta chỉ muốn chuyển mà không đổi?
Một trong những chính sách có ảnh hưởng mạnh đến quá trình chuyển đổi sở hữu DNNN là chính sách ưu đãi đối với người lao động. Nhưng chính sách ưu đãi này lại vượt quá khả năng đáp ứng của doanh nghiệp và của Nhà nước. Người lao động trong DNNN là một trong những nhân tố quan trọng của chuyển đổi sở hữu. Sự ủng hộ của người lao động, sự tham gia tích cực của người lao động sẽ là thúc đẩy quá trình chuyển đổi sở hữu. Thời gian thực hiện chuyển đổi sở hữu chưa lâu nhưng đã bộc lộ nhiều vướng mắc trong chính sách đối với người lao động cần tháo gỡ. Đó là:
có hai đối tượng là tập thể người lao động và người lao động nhưng chính sách không quy định rõ ràng chính sách nào thì người lao động được hưởng, chính sách nào thì người lao động cụ thể được hưởng...
Đối với CPH, theo các văn bản pháp luật hiện hành, người lao động được mua cổ phần ưu đãi căn cứ vào thời gian làm việc trong doanh nghiệp theo mức mỗi năm 10 cổ phần và giá ưu đãi giảm 40% so với mệnh giá. Nếu trừ mức ưu đãi này thì giá cổ phần vẫn quá cao so với thu nhập trung bình. Nếu người lao động vay ngân hàng để mua cổ phần thì hiệu quả kinh tế không lớn. Hơn nữa, không ai dám chắc mức hưởng cổ tức sẽ cao hơn mức lãi suất vay ngân hàng. Vì vậy, người lao động thường phải bán số cổ phần được hưởng vì lợi ích trước mắt thay vì lợi ích lâu dài. Tình trạng đầu cơ cổ phần diễn ra ở nhiều doanh nghiệp đặc biệt là những doanh nghiệp có giá trị quyền sử dụng đất và lợi thế doanh nghiệp không được tính vào giá trị doanh nghiệp. Điều này dẫn đến thực tế CPH không đạt được mục tiêu tăng cường vai trò làm chủ thực sự của người lao động.
Vấn đề trợ cấp cho người lao động nghỉ việc khi doanh nghiệp thực hiện chuyển đổi sở hữu cũng cần làm rõ các thủ tục, nguồn chi trả. Đây cũng là một khía cạnh quan trọng khi tiến hành chuyển đổi sở hữu DNNN. Không phải người lao động nào cũng muốn ở lại doanh nghiệp sau khi doanh nghiệp tiến hành chuyển đổi. Vì vậy tạo ra cơ chế bảo đảm lợi ích cho những người lao động như vậy cũng góp phần thúc đẩy nhanh tiến trình chuyển đổi sở hữu.
2.2. Quá trình tổ chức, chỉ đạo thực hiện còn nhiều bất cập
Hạn chế trong tổ chức chỉ đạo thực hiện không được nhắc đến nhiều trong các báo cáo đánh giá của cơ quan chủ quản DNNN. Tuy nhiên cũng cần nhận thấy rằng dù ít hay nhiều vẫn có trách nhiệm của những cơ quan quản lý và thực hiện quá trình chuyển đổi sở hữu. Phải chăng quy định trách nhiệm đối với những cơ quan này thiếu cụ thể, không cụ thể, thiếu năng lực làm việc? Đó là sự thiếu nhất quán trong chỉ đạo thực hiện, cơ chế phân cấp phân quyền thiếu cụ thể. Theo mô hình hiện tại, tất cả các ngành, các địa phương đều thành lập Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp với tư cách là
cơ quan thường trực, đại diện cho chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Thoạt nhìn chúng ta tưởng rằng có một bộ phận khá thống nhất và chặt chẽ. Tuy nhiên Ban chỉ đại doanh nghiệp ở các bộ, ngành hầu hết là cán bộ kiêm nhiệm, không có nhiều kiến thức và kinh nghiệm về chuyển đổi sở hữu. Còn ở phía doanh nghiệp đội ngũ cán bộ quản lý doanh nghiệp cùng lúc phải cùng lúc phải lo hai việc lớn là vừa duy trì hoạt động sản xuất kinh doanh diễn ra bình thường vừa thực hiện những công việc liên quan đến chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp. Rõ ràng chúng ta chưa xác định được ai là chủ của DNNN. Nếu chủ của DNNN là Nhà nước mà đại diện là Bộ trưởng, UBND tỉnh thì họ phải là người thực hiện các công đoạn của quá trình chuyển đổi sở hữu. Ngược lại, nếu giám đốc doanh nghiệp là đại diện chủ sở hữu, các công việc phải do họ thực hiện. Trong trường hợp người ta xem Bộ trưởng, chủ tịch UBND và giám đốc DNNN đều là người đại diện thì trách nhiệm không thuộc riêng ai. Nghị quyết của Chính phủ đã nêu rõ thủ trưởng cơ quan ngang bộ, UBND tỉnh phải chịu kỷ luật nếu không thực hiện được kế hoạch chuyển đổi sở hữu đã xác định. Nhưng trên thực tế chưa có bất kỳ hình thức kỷ luật nào được xác định. Bản thân những người trong cuộc cũng có nhiều lý do biện minh cho tình trạng này: yếu kém là lỗi chung của tập thể.
Những người có trách nhiệm cũng không thể cứ đổ lỗi cho những khuyết tật của cơ chế chính sách hoặc những khó khăn khách quan, bởi lẽ cùng một điều kiện, cùng một môi trường mà kết quả thực hiện của các ngành, địa phương lại không giống nhau. Trong khi Bộ Giao thông vận tải và Bộ Thương mại chỉ đạt 30% kế hoạch thì Bộ Công nghiệp, Bộ Xây dựng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn lại thực hiện khá tốt nhiệm vụ chuyển đổi sở hữu. Ví dụ như Bộ Công nghiệp được giao chỉ tiêu CPH 52 doanh nghiệp nhưng hết năm 2004 lại CPH được 75 doanh nghiệp, đạt 140% kế hoạch. Trong các địa phương, thành phố Hà Nội có mức hoàn thành cao nhất. Tính đến hết năm 2004, Hà Nội tiến hành chuyển đổi sở hữu được 69 doanh nghiệp trong đó có 42 doanh nghiệp CPH, đạt 89,3% kế hoạch. Trong khi đó thành phố Hồ Chí Minh chỉ đạt 76,5% kế hoạch.
Chính vì phân cấp không rõ ràng nên việc cần thì không ai làm việc chưa cần thì ai cũng muốn làm. Chẳng hạn, công ty giới thiệu và tuyên truyền chủ trương về chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp tới từng người lao động chưa được chu đáo, người lao động chưa hiểu được những khái niệm cơ bản mà hết sức thiết thực như: cổ phần, cổ phiếu, cổ đông... Điều này không chỉ ảnh hưởng trực tiếp tới quá trình chuyển đổi mà còn ảnh hưởng tới quá trình hoạt động của doanh nghiệp sau chuyển đổi.
Bên cạnh đó, vai trò của Ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển DNNN thuộc các bộ, ngành, địa phương chưa được phát huy. Công việc chủ yếu bị đẩy về phía doanh nghiệp. Sau khi phương án được xây dựng xong, Ban Chỉ đạo sẽ trình cho chủ tịch UBND tỉnh hoặc Bộ trưởng ký phê duyệt. Đây là cách làm mất thời gian và không hiệu quả bởi doanh nghiệp khó có đủ thời gian và quan điểm nhìn nhận khách quan để đưa ra phương án phù hợp.
2.3. Giá trị doanh nghiệp, giá trị tài sản và các khoản công nợ chưa được giải quyết triệt để
2.3.1. Vấn đề về tài sản
Về tài sản của doanh nghiệp, các văn bản quy phạm pháp luật chưa nêu rõ ràng về quyền hạn, trách nhiệm và nghĩa vụ của doanh nghiệp, cơ quan tổ chức chuyển đổi, cơ quan chủ quản trong việc chủ động kiểm kê, phân loại và xử lý tài sản không cần dùng hoặc không thể sử dụng dẫn đến tình trạng xử lý tài sản vẫn còn dây dưa đến thời điểm sau chuyển đổi. Tài sản được hình thành từ các quỹ phúc lợi, quỹ khen thưởng đã được quy định không được tính vào giá trị chuyển đổi, có thể được bàn giao cho tập thể người lao động của doanh nghiệp. Tuy nhiên, xử lý chúng như thế nào, tiếp nhận ra sao, và quản lý vận hành chúng sau bàn giao như thế nào là những vấn đề cần phải làm rõ. Trên thực tế, nhiều tài sản thuộc loại này hiện đã xuống cấp, cần được đầu tư đổi mới hoặc để tiếp tục khai thác sử dụng chúng, cần có chi phí vận hành lớn hoặc có nhân viên vận hành kỹ thuật cao mà tập thể người lao động khó có khả năng đảm bảo được. Hơn nữa, về mặt hiện vật không ít tài sản loại này vẫn tiếp tục hiện hữu trong doanh nghiệp sau chuyển đổi nếu không được
nhượng bán, thanh lý thì phải có cơ chế pháp lý rõ ràng. Nếu chúng được bán, thanh lý ngay sau khi chuyển đổi doanh nghiệp thì quyền lợi của các bên liên quan đến tài sản này như thế nào?
2.3.2. Vấn đề về các khoản công nợ
Trong thời gian qua, việc xử lý công nợ còn chậm. Đối với các khoản nợ phải thu nguyên nhân là do hồ sơ tài liệu thất lạc hoặc con nợ đã giải thể, phá sản hoặc mất khả năng thanh toán... Đối với nợ phải trả nguyên nhân chủ yếu do tình trạng tài chính khó khăn của doanh nghiệp. Bên cạnh đó các quy định của Nhà nước về xử lý các khoản công nợ còn nhiều bất cập.
Chưa có quy định về biện pháp xử lý dứt điểm công nợ trước khi chuyển đổi, đặc biệt là nợ phải thu nhưng không có khả năng thu hồi, nợ phải trả do nguyên nhân chủ quan. Liên quan đến vấn đề này là nguồn bù đắp, phương thức hạch toán, mức bồi thường cá nhân, tập thể... Nhiều doanh nghiệp còn vốn Nhà nước trên sổ sách kế toán khá nhiều song khi kiểm kê, xác định lại thì giá trị thị trường của tài sản quá thấp hoặc nợ phải trả lớn hơn nợ phải thu.
Trách nhiệm của doanh nghiệp không được thực hiện một cách triệt để, không có các chế định cần thiết để buộc doanh nghiệp phải thực thi trách nhiệm của mình. Do đó khi tiến hành chuyển đổi sở hữu nhiều doanh nghiệp đã đưa ra hàng loạt hàng hoá, vật tư tồn đọng mất giá để xin giảm giá trị doanh nghiệp. Ngoài ra còn nhiều loại tài sản, thiết bị mua sắm quá mức cần thiết.
Chưa có cơ chế hữu hiệu để xác định trách nhiệm theo dõi và tổ chức thu hồi hoặc trả nợ. Trách nhiệm này hiện nay đang dồn hết về phía doanh nghiệp, trong khi bản thân doanh nghiệp sau khi chuuyển đổi lại trở thành một pháp nhân khác. Do đó phải chuyển trách nhiệm này sang cho Ban Đổi mới và Phát triển doanh nghiệp hoặc bộ phận tài chính của cơ quan chủ quản doanh nghiệp.
Bất cập về nguồn tài chính. Trên thực tế việc xoá nợ, khoanh nợ trong quá trình chuyển đổi sở hữu khá phổ biến trong khi đó không có quy định hay cơ chế rõ ràng về vấn đề này ví dụ như điều kiện, mức nợ được khoanh, được xoá... Bên cạnh đó đối với các địa phương do không đủ kinh phí để lập Quỹ
hỗ trợ nên không đủ khả năng hỗ trợ tài chính cho doanh nghiệp trong việc giải quyết nợ bảo hiểm xã hội của người lao động và thành toán các khoản nợ đối với ngân hàng thương mại...
2.3.3. Vấn đề về xác định giá trị doanh nghiệp
Hiện nay phương pháp xác định giá trị hiện hành chủ yếu dựa trên giá trị sổ sách còn lại của doanh nghiệp. Do đó không có công cụ kiểm chứng tính xác thực, tính toàn diện của kết quả tính toán. Nói cách khác, phương pháp xác định giá trị doanh nghiệp được áp dụng chung cho mọi doanh nghiệp là thiếu tính hợp lý bởi doanh nghiệp hoạt động ở các ngành nghề khác nhau, lĩnh vực khác nhau, địa phương khác nhau chắc chắn sẽ có những đặc thù về tài sản, tài chính, công nợ và giá trị donh nghiệp cũng khác nhau. Ví dụ như quy trình định giá doanh nghiệp có ít tài sản, hoạt động trong lĩnh vực dịch vụ, thương mại không thể giống doanh nghiệp hoạt động công nghiệp với dây chuyền sản xuất hàng loạt. Do không xét đến yếu tố đặc thù này nên quy trình chuyển đổi sở hữu rất rườm rà, phức tạp đối với doanh nghiệp có quy mô nhỏ trong khi đó lại quá đơn giản đối với doanh nghiệp có quy mô lớn dẫn đến doanh nghiệp lúng túng, không có hướng triển khai.
Về nội dung định giá còn nhiều bất cập, thể hiện:
Giá trị doanh nghiệp được đánh giá theo các quy định hiện tại không phản ánh được giá trị thực của nó bởi nhiều yếu tố hình thành nên giá trị doanh nghiệp bị bỏ sót ví dụ như giá trị quyền sử dụng đất... Hàng loạt các tranh chấp và vướng mắc về đất đai, giá trị lợi thế doanh nghiệp, đặc biệt đối với số dư Quỹ phúc lợi, Quỹ khen thưởng, nợ phải trả không rõ nguồn gốc... Hệ quả của việc không xác định đúng giá trị của doanh nghiệp là chủ sở hữu sau chuyển đổi không biết đúng giá trị thực phần vốn góp của mình trong doanh nghiệp.
Quan niệm về cấu thành giá trị doanh nghiệp chưa hợp lý. Theo phương pháp xác định giá trị hiện hành, giá trị doanh nghiệp bằng tổng giá trị tài sản hữu hình, vô hình và lợi thế doanh nghiệp. Như vậy vô hình chung đã xem lợi thế của doanh nghiệp nằm ngoài giá trị tài sản vô hình của doanh
nghiệp.
Phương pháp định giá doanh nghiệp chủ yếu dựa vào sổ sách kế toán mà không căn cứ vào thị trường. Cách làm này thường dẫn đến sự khác biệt khá lớn giữa giá trị thực và giá thị trường của doanh nghiệp được chuyển đổi hình thức sở hữu. Giá này thường quá cao đối với các tài sản, thiết bị và nhà xưởng, các công trình kiến trúc, nhưng thường lại quá thấp đối với giá trị quyền sử dụng đất. Hậu quả là nhiều doanh nghiệp khi đăng ký mua doanh nghiệp chủ yếu vì muốn có vị trí kinh doanh thuận lợi vì giá trị quyền sử dụng đất nhưng sự e ngại về tính ổn định của việc cho thuê đất lại làm họ dè dặt.
Do thiếu tính cơ sở pháp lý nên việc áp dụng trong thực tế có nơi diễn ra hết sức phức tạp thậm chí dẫn đến trì hoãn, làm chậm tiến trình chuyển đổi sở hữu doanh nghiệp. Có nơi lại diễn ra theo kiểu phong trào làm làm lợi cho nhiều cá nhân làm mất vốn của Nhà nước. Ở nhiều doanh nghiệp do các quy định về xác định phẩm chất tài sản và giá lợi thế doanh nghiệp còn nhiều lỗ hổng nên công tác định giá còn mang nặng tính cảm quan, ước lượng và thoả hiệp giữa cơ quan đánh giá và doanh nghiệp.
2.4. Hạn chế về nhận thức
Hơn 10 năm thực hiện chuyển đổi sở hữu, tiến trình này vẫn tiếp tục chậm chạp, còn nhiều bất cập gây nhiều tranh cãi. Thực tế chuyển đổi sở hữu trong thời gian qua cho thấy, chính nhận thức của các đối tượng có liên quan là một trong những nguyên nhân gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến quá trình