III. NHỮNG KHÓ KHĂN THUẬN LỢI KHI THỰC HIỆN HOẠT ĐỘNG KIỂM SOÁT
1. Về phía nhà nước
• Thưc trạng
Tài chính - tiền tệ là lĩnh vực trọng yếu và rất nhạy cảm trong xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta. Do đó, bước sang thời kỳ đổi mới toàn diện nền kinh tế đất nước nhằm đẩy nhanh tiến trình cải biến và phát triển nền kinh tế nước ta thành nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, Đảng và Nhà nước đã quyết tâm lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện đổi mới căn bản quản lý nhà nước về tài chính - tiền tệ. Nhờ đó đã thúc đẩy nền kinh tế nước ta tăng trưởng và phát triển theo những mục tiêu hoạch định.
+ Tiến hành sự nghiệp đổi mới toàn diện do Đảng ta khởi xướng và lãnh đạo thực hiện, nền kinh tế nước ta đã từng bước chuyển biến từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung quan liêu, bao cấp sang "phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng XHCN. Cơ cấu kinh tế nhiều thành phần với các hình thức sản xuất, kinh doanh đa dạng dựa trên chế độ sở hữu toàn dân, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân trong đó sở hữu toàn dân và sở hữu tập thể là nền tảng" (Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992).
+ Trong tiến trình đổi mới này, mặc dù kinh tế nhà nước vẫn giữ vị trí chủ đạo, nhưng Nhà nước đã cho phép và khuyến khích sự phát triển của các thành phần kinh tế khác. Nhà nước sử dụng cơ chế thị trường để điều chỉnh giá cả, đảm bảo cân đối các quan hệ cung - cầu trong quá trình vận hành nền kinh tế. Ngược lại, tác động của thị trường cũng làm cho vai trò của Nhà nước phải có những thay đổi cần thiết cho phù hợp với điều kiện mới. Nhà nước chủ trương giảm dần, tiến tới xóa bỏ việc điều hành trực tiếp và can thiệp quá mức vào quá trình tổ chức sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. Thay vào
các chương trình mục tiêu, xây dựng các hành lang pháp lý và thực thi các hoạt động quản lý vĩ mô. Nhất là việc nhà nước sử dụng các công cụ của chính sách tài chính - tiền tệ tác động và can thiệp vào hoạt động của các doanh nghiệp để điều tiết nền kinh tế hoạt động theo mục tiêu và quỹ đạo hợp lý, đảm bảo đạt hiệu quả cao, tối đa hóa phúc lợi kinh tế cho toàn xã hội, phân phối thu nhập công bằng, giữ vững ổn định chính trị - xã hội và phát triển bền vững
Trong 18 năm đổi mới vừa qua, hoạt động quản lý nhà nước về tài chính - tiền tệ đã có nhiều chuyển biến tích cực trên tất cả các mặt. Cụ thể là quan điểm đường lối của Đảng đã được thể chế hóa thành Hiến pháp, pháp luật và đã xây dựng, ban hành một hệ thống luật thuế hiện đại; kiện toàn và đổi mới một cách đồng bộ hệ thống tổ chức bộ máy thu thuế; Xây dựng một hệ thống pháp luật quản lý ngân sách nhà nước rành mạch rõ ràng; bổ sung và hoàn thiện, chuẩn xác hóa hệ thống chính sách chi tiêu ngân sách nhà nước.
Ngay từ năm đầu của thời kỳ đổi mới, cải cách hệ thống thu ngân sách nhà nước, trọng tâm là cải cách hệ thống thuế quốc gia đã được đặt lên vị trí hàng đầu. Quá trình cải cách thuế được thực hiện qua hai giai đoạn: Giai đoạn 1 từ 1986 - 1995 và giai đoạn 2 từ 1996 - 2005. Thông qua quá trình cải cách này, một hệ thống thuế mới, hiện đại, thống nhất, ngày càng hoàn thiện đã được hình thành và phát huy tác dụng to lớn trong thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội. Nhờ đó, từ một hệ thống quản lý thu ngân sách nhà nước dựa trên cơ sở các quyết định rời rạc, thiếu tính hệ thống, đồng bộ và thiếu rành mạch, đã chuyển thành một hệ thống quản lý các nguồn thu ngân sách ngày càng được thể chế hóa, hợp pháp hóa, công khai hóa và sát hợp với thực tiễn. Trong đó, nghĩa vụ và trách nhiệm của các đối tượng nộp thuế được xác định rõ ràng, minh bạch. Nguồn thu ngân sách nhà nước ngày càng gia tăng một cách ổn định, Chính phủ có thể dự đoán trước được những biến động trong thu ngân sách trên cơ sở những căn cứ khoa học xác đáng để chủ động điều hòa thu, chi ngân sách nhà nước.
Năm 1997, Luật ngân sách nhà nước có hiệu lực thi hành và ngày 16-12- 2002 Quốc hội khóa XI đã thông qua việc sửa đổi, bổ sung một số điều Luật ngân sách nhà nước, có hiệu lực thi hành từ ngày 1-1-2004, phù hợp với việc triển khai các luật thuế mới (thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt) nhằm cải thiện tình hình phân cấp ngân sách, tạo thế ổn định và chủ động cho ngân sách địa phương.
Luật ngân sách nhà nước và các văn bản pháp luật khác về huy động và sử dụng nguồn vốn của ngân sách nhà nước đã tạo khuôn khổ pháp luật để đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Việc áp dụng Luật ngân sách nhà nước đã đánh dấu bước tiến mới, nâng cao tính pháp quy trong quản lý, điều hành ngân sách nhà nước, trong quan hệ tài chính giữa các cấp, các ngành.
Ngoài ra, Luật ngân sách nhà nước đã đề ra một số quan điểm cơ bản của Nhà nước Việt Nam trong quản lý chi tiêu ngân sách nhà nước mang tính định hướng XHCN. Những quan điểm này được thể hiện rõ trong mục tiêu và nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước. Mục tiêu của quản lý ngân sách nhà nước là "để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của nhà nước, tăng tích lũy để thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước theo định hướng XHCN, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại". Nguyên tắc quản lý ngân sách nhà nước cũng được nêu cụ thể: "Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung, dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý gắn quyền hạn với trách nhiệm".
Luật ngân sách nhà nước đã thể hiện một sự thay đổi căn bản theo tư duy mới về quan điểm xây dựng, quản lý, điều hành, thực thi ngân sách nhà nước.
Các quy trình ngân sách nhà nước đã được điều chỉnh, hợp lý hóa và minh bạch hóa bằng các điều khoản pháp luật cụ thể:
- Về đối tượng chịu sự điều chỉnh, quản lý của ngân sách nhà nước, luật đã xác định rõ: "Ngân sách nhà nước bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách các đơn vị hành pháp các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân".
- Về quản lý bội chi ngân sách, luật quy định: "Ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển, trường hợp còn bội chi, thì số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách".
- Về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước, Luật ngân sách nhà nước đã xử lý một cách căn bản quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, quan hệ ngân sách giữa Trung ương và địa phương. Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp thực hiện theo nguyên tắc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể. Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm các nhiệm vụ chiến lược, có quy mô toàn quốc. Còn ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện nhiệm vụ được giao, ổn định tỷ lệ điều tiết và số cấp bổ sung từ 3 - 5 năm. Nhờ đó đã tạo thế chủ động và đảm bảo tính độc lập tương đối của ngân sách địa phương. Một mặt, mở rộng quyền tự chủ để địa phương chủ động khai thác các nguồn thu tại chỗ và chủ động bố trí chi tiêu hợp lý. Mặt khác, đảm bảo cho địa phương có đủ năng lực tài chính thực hiện các nhiệm vụ chính trị trên địa bàn.
+ Từ những phân tích và số liệu nêu trên cho thấy một thành công nổi bật nữa của quản lý nhà nước về tài chính - tiền tệ trong những năm đổi mới là đã quản lý được quan hệ thu, chi và thâm hụt ngân sách nhà nước.
Trước thời kỳ đổi mới, nguồn thu của ngân sách nhà nước ta từ thuế, phí, lệ phí và toàn bộ số thu khác trong nước cộng lại, thường không đảm bảo đủ
chi thường xuyên, chứ chưa nói gì tới chi đầu tư phát triển. Do đó, bội chi ngân sách với tỷ lệ cao diễn ra liên tục từ năm này đến năm khác, buộc Nhà nước phải dựa vào việc phát hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách, dẫn tới "lạm phát phi mã" đã xảy ra trong suốt một thời gian dài, gây nên sự mất cân đối nghiêm trọng các chỉ số kinh tế vĩ mô. Vì thế, nền kinh tế nước ta đã lâm vào khủng hoảng trầm trọng, xã hội mất lòng tin, nhiều tiêu cực về kinh tế - xã hội đã phát sinh, tác động xấu đến sản xuất và đời sống. Kể từ khi tiến hành đổi mới nền kinh tế, đặc biệt là từ những năm đầu thập niên 90 đến nay, chính phủ đã kiên quyết giữ nghiêm kỷ luật tài chính, hạn chế tiến tới xóa bỏ phát hành tiền để bù đắp thâm hụt ngân sách. Các nguyên tắc thu, chi ngân sách lành mạnh được thiết lập, "ngân sách nhà nước được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí và lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thương xuyên và góp phần tích lũy ngày càng cao vào chi đầu tư phát triển, trường hợp còn bội chi thì số bộ chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tiến tới cân bằng thu, chi ngân sách".
Theo nguyên tắc này, bội chi ngân sách nhà nước nói chung đã được kiềm chế ở mức cho phép, cao nhất là 5% GDP. Bình quân giai đoạn 1991 - 2000 bội chi ngân sách nhà nước ở vào khoảng 3,7% GDP, do Chính phủ kiên quyết cắt giảm chi tiêu nên mức thâm hụt đã giảm dần. Nếu như trong những năm 1986 - 1990, nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách chủ yếu còn dựa vào phát hành tiền (57,9%), vay nợ nước ngoài (38,5%), vay trong nước (3,7%) thì từ năm 1992 - 2000, nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước đã được xử lý bằng các giải pháp vay trong nước thông qua phát hành trái phiếu chính phủ và vay nước ngoài, chủ yếu là nguồn hỗ trợ phát triển chính thức của chính phủ các nước và các tổ chức quốc tế (ODA). Từ năm 1995 đến nay nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách nhà nước chủ yếu là từ nguồn vay trong nước, trung bình của các giai đoạn này chiếm khoảng 70%, còn nguồn vay nước ngoài trung bình chiếm khoảng 30%. Nhờ đó mà giảm được áp lực tăng chỉ số giá