một hoạt động rất quan trọng gắn liền với công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Qua việc kiểm tra, rà soát văn bản pháp luật, HĐND ở cả 3 cấp đã phát hiện, khắc phục và hạn chế những sai sót cũng như xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ các nghị quyết có mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực. Đồng thời việc nghị quyết của HĐND được in và phát hành trong tập hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật (Đà nẵng, Bình dương, Cà mau…) hoặc đăng tải trên trang web của nhiều địa phương đã đáp ứng kịp thời nhu cầu tìm hiểu thông tin của mọi tổ chức, cá nhân, phục vụ cho công tác quản lý, điều hành và đảm bảo được tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND.
Như vậy, trong những năm qua HĐND các cấp đã có những cố gắng to lớn, khắc phục những thiếu thốn về kinh tế, những khiếm khuyết trong văn bản pháp luật, hạn chế về chuyên môn để tạo ra những chuyển biến tốt đẹp trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, đạt được một số thành tựu quan trọng. Tuy nhiên, công tác xây dựng văn bản, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND là công việc khó, phức tạp nên không thể tránh khỏi những hạn chế, sai sót.
2.3. Những hạn chế trong hoạt xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND HĐND
Bên cạnh những kết quả đã đạt được, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND còn bộc lộ một số tồn tại và khuyết điểm; thể hiện chủ yếu ở những điểm sau:
Thứ nhất, các nghị quyết của HĐND các cấp thường chưa được phản ánh
bởi trí tuệ của chính các đại biểu mà chủ yếu là sự hợp thức hoá các quyết định của cấp uỷ và của UBND. Bởi vì số kỳ họp của HĐND rất ít ( mỗi năm thường họp 2 kỳ), thời gían dành cho kỳ họp ngắn ( chỉ khoản 2-4 ngày), trong khi đó việc “ chuẩn bị nội dung để thảo luận và quyết định tại kỳ họp còn nhiều hạn chế, nhất là ở cấp huyện và cấp xã. Tài liệu gửi đến đại biểu còn chậm, thời gian để đại biểu nghiên cứu trước rất ít. Khối lượng báo cáo, thuyết trình còn quá
nhiều so với thời gian tiến hành kỳ họp”14. Cũng vì lý do đó mà nghị quyết của HĐND chỉ đề ra những chủ trương, biện pháp quyết định những vấn đề cơ bản của địa phương có tính chất mục tiêu, phương hướng, nhiệm vụ chung còn những quy định cụ thể để thực hiện lại do UBND ban hành, kể cả những văn bản liên quan đến quyền và nghĩa vụ của các tầng lớp nhân dân ở địa phưong. Trong khi đó, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật do UBND ban hành lại có nhiều văn bản không phù hợp với luật hoặc các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên.
Thứ hai, một tình trạng thường xẩy ra trong nhiều năm qua đó là việc ban
hành văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu tập trung ở HĐND cấp tỉnh, còn ở cấp huyện thì HĐND huyện họp không có nội dung để bàn bạc, các nghị quyết của HĐND chỉ mang tính hình thức, không có khả năng và điều kiện khả thi. HĐND xã cũng rất ít ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nếu có thường là quy ước, giao ước về bảo vệ an ninh trật tự ở làng, xã, cộng đồng dân cư, bảo vệ công trình công cộng, bảo vệ tài sản hoa màu…Điều này đã làm cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp lụât của HĐND không phát huy được sự chủ động, linh hoạt đối với việc khai thác những tiềm năng tại chỗ để phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn quản lý đã được quy định cụ thể, phân cấp rõ ràng trong Luật tổ chức HĐND và UBND. Mặt khác, tính thực quyền của HĐND trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua ít nhiều còn mang tính hình thức, thể hiện ở hiện tượng mất cân đối về tỷ lệ văn bản quy phạm pháp luật hàng năm giữa HĐND và UBND. Ví dụ: tại Nam định, trong đợt rà soát văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND thành phố Nam định ban hành cho thấy:
- Năm 2001, trong tổng số 587 văn bản thì: nghị quyết do HĐND ban hành là 07 văn bản, quyết định do UBND ban hành là 573 văn bản, chỉ thị do UBND ban hành là 07 văn bản.
- Năm 2002, trong tổng số 709 văn bản được ban hành thì nghị quyết của HĐND cũng chỉ có 06 văn bản.15
Thứ ba, nguyên tắc đồng bộ trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
của HĐND các cấp chưa được đảm bảo. Trong hoạt động xây dựng văn bản vẫn còn có quan niệm cho rằng: cơ quan cấp trên có loại văn bản nào, đề cập vấn đề gì thì địa phương cũng phải có hình thức cho mỗi loại văn bản đó. Chẳng hạn, theo quy định tại điều 16, 24, 33 Luật tổ chức HĐND và UBND, HĐND tỉnh, huyện, xã đều có quyền ban hành nghị quyết, quyết định biện pháp bảo hộ tài sản của cơ quan, tổ chức, cá nhân ở địa phương. Về cùng một vấn đề mà HĐND cùng ban hành văn bản để quy định dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp thậm chí văn bản của cơ quan cấp dưới quy định lại nội dung không có gì mới, không cụ thể hoá văn bản của cấp trên cho phù hợp với tình hình thực tế. Ngược lại chỉ đơn thuần là sao chép lại, sao chép thiếu và nghiêm trọng hơn là làm sai lệch tinh thần văn bản của cấp trên. Tình trạng này phổ biến nhiều ở HĐND cấp huyện và HĐND cấp xã cần sớm được khắc phục để nâng cao chất lượng nghị quyết của HĐND.
Bốn là, qua thực tiễn kiểm tra công tác ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND các cấp phát hiện được rất nhiều sai sót. Ví dụ: tại Quãng ngãi sau đợt kiểm tra văn bản của HĐND và UBND tại 06 huyện năm 2006( Tây trà, Sơn trà, Lý sơn, Đức phổ, Tư nghĩa và Sơn tịnh), thì phát hiện có tới 2105 văn bản bị sai sót16; thường gặp ở những dạng sau:
Văn bản sai về căn cứ ban hành, sử dụng căn cứ không chính xác hoặc căn cứ vào văn bản pháp luật đã hết hiệu lực, ví dụ như văn bản được ban hành trong năm 2003, 2004 thì lại căn cứ vào Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994 trong khi lẽ ra phải căn cứ vào Luật tổ chức HĐND và UBND ngày 26/11/2003.
Văn bản sai về nội dung: đây là thực tế tồn tại ở nhiều địa phương, văn bản quy phạm pháp luật của HĐND có sai sót về thẩm quyền nội dung chủ yếu