Luật Kiểm toán nhà nước được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 14/6/2005, Chủ tịch nước ký lệnh công bố ngày 24/6/2005 và có hiệu lực thi hành từ 01/01/2006. Đây là một đạo luật quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta, là công cụ pháp lý để tăng cường kiểm tra, kiểm soát các nguồn lực tài chính nhà nước,
đồng thời là cơ sở pháp lý cao nhất hiện nay quy định một cách đầy đủ,toàn diện, có hệ
thống về tổ chức và hoạt động của KTNN. Luật Kiểm toán nhà nước được xây dựng trên cơ sở tổng kết thực tiễn 10 năm hoạt động của Kiểm toán Nhà nước, kế thừa những quy định còn phù hợp trong các văn bản pháp luật hiện hành, nhất là Luật ngân sách nhà nước, các luật, pháp lệnh liên quan đến hệ thống tài chính, hoạt động thanh tra, kiểm tra tài chính. Luật Kiểm toán nhà nước đã quán triệt và thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng về phát triển kiểm toán nhà nước; tham khảo có chọn lọc nội dung luật kiểm toán của một số nước trong khu vực, trên thế giới; tuân thủ các nguyên tắc, chuẩn mực của Tuyên bố Lima về kiểm tra tài chính của Tổ chức Quốc tế các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI), phục vụ yêu cầu hội nhập quốc tế và gia nhập Tổ chức Thương mại
thế giới (WTO). Luật kiểm toán nhà nước được xây dựng theo phương án luật chi tiết để khi ban hành có thể thực hiện được ngay, nội dung của Luật phải vừa đáp ứng yêu cầu trước mắt vừa phù hợp với xu hướng phát triển hoạt động kiểm toán trong tương lai.
Quán triệt các quan điểm chỉ đạo trên đây, Luật Kiểm toán nhà nước đã ghi nhận nguyên tắc hoạt động kiểm toán của KTNN là “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; Trung thực, khách quan” [50]. Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật là nguyên tắc cơ bản, quan trọng xuyên suốt đối với hoạt động kiểm toán của KTNN được quy định trên cơ sở bản chất và yêu cầu về hiệu quả của hoạt động KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính từ bên ngoài (ngoại vi) của Nhà nước. Nguyên tắc này đảm bảo cho hoạt động KTNN phù hợp với thông lệ quốc tế. Trung thực, khách quan là nguyên tắc gắn với bản chất, chi phối toàn diện hoạt động kiểm toán và không thể tách dời với nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật của hoạt động kiểm toán.
Để đảm bảo tính độc lập cho KTNN, Luật KTNN đã quy định địa vị pháp lý của KTNN; địa vị của Tổng KTNN, cơ chế bổ nhiệm, miễn nhiệm Tổng KTNN, Phó tổng KTNN cũng như bảo đảm kinh phí hoạt động của KTNN…
- Về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước
Để bảo đảm nguyên tắc Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật’’, KTNN phải có địa vị pháp lý tương xứng: “Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm
tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp
luật’’ (Điều 13). Quy định như trên đã khắc phục được tình trạng địa vị pháp lý của KTNN còn thấp chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao của KTNN và chưa phù hợp thông lệ quốc tế.
- Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán Nhà nước
Kiểm toán Nhà nước có chức năng kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động đối với cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước (Điều 14). Đây là các chức năng kiểm toán hiện đại được các quốc gia có nền KTNN tiên tiến trên thế giới áp dụng. Để thực hiện chức năng trên, KTNN có các nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 15, Điều 16 của Luật KTNN, trong đó có nhiều nhiệm vụ mới rất quan trọng là:
+ Kiểm toán Nhà nước quyết định kế hoạch kiểm toán hàng năm và báo cáo với Quốc hội, Chính phủ trước khi thực hiện (khoản 1 Điều 15);
+ Trình ý kiến của Kiểm toán Nhà nước để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia… (khoản 4 Điều 15). Đây chính là hình thức kiểm toán trước của Kiểm toán Nhà nước, nhằm bảo đảm các nguồn lực được động viên và phân bổ vào những mục tiêu phát triển của đất nước cũng như tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của các khoản chi ngân sách nhà nước; tránh được những sai sót, gian lận ngay từ khi lập và phân bổ dự toán, dự án.
+ Tham gia với các cơ quan của Chính phủ, của Quốc hội khi có yêu cầu trong việc xây dựng và thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Đây chính là hoạt động tư vấn của Kiểm toán Nhà nước. Từ thực tiễn hoạt động kiểm toán và những chuẩn mực nghề nghiệp khách quan, Kiểm toán Nhà nước phát hiện những sơ hở, bất cập trong các văn bản pháp luật hiện hành và yêu cầu điều chỉnh pháp luật các quan hệ kinh tế phát sinh trong kinh tế thị trường, Kiểm toán Nhà nước đề xuất, kiến nghị Chính phủ, Quốc hội sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản pháp luật, góp phần bảo đảm tính đầy đủ, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật.
- Về địa vị pháp lý của Tổng Kiểm toán Nhà nước
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, Tổng Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với Thủ tướng Chính phủ. nhiệm kỳ của Tổng Kiểm toán Nhà nước là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ; lương và các chế độ khác của Tổng Kiểm toán Nhà nước như lương và các chế độ khác của Chủ nhiệm Uỷ ban của Quốc hội do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định trên cơ sở chính sách, chế độ tiền lương của Nhà nước (Điều 17). Với quy định như trên, Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất đã quy định thẩm quyền và quy trình bổ nhiệm cao nhất ở nước ta hiện nay đối với Tổng Kiểm toán Nhà nước để bảo đảm tính độc lập, khách quan của Tổng Kiểm toán Nhà nước nói riêng và cơ quan Kiểm toán Nhà nước nói chung trong quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm toán.
- Về tổ chức của KTNN
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, Kiểm toán Nhà nước được tổ chức và quản lý tập trung thống nhất gồm bộ máy điều hành, Kiểm toán Nhà nước chuyên ngành, Kiểm toán Nhà nước khu vực và các đơn vị sự nghiệp (Điều 21). Đây là mô hình thích hợp và hiệu quả qua thực tiễn hoạt động hơn 10 năm qua của KTNN, phù hợp với quy định về quản lý, điều hành NSNN theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
- Về Kiểm toán viên nhà nước
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, phải có con người thực hiện nhiệm vụ kiểm toán - đó là kiểm toán viên với các tiêu chuẩn chung quy định tại Điều 29 Luật Kiểm toán nhà nước; khi thực hiện kiểm toán, Kiểm toán viên nhà nước có quyền độc lập và chỉ tuân theo pháp luật trong việc nhận xét, đánh giá, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán (điểm a, khoản 2 Điều 48); quyền bảo lưu bằng văn bản ý kiến về kết quả kiểm toán trong phạm vi được phân công (điểm d, khoản 2 Điều). Quy định các hành vi bị nghiêm cấm đối với Kiểm toán viên nhà nước (khoản 1 Điều 12). Quy định những trường hợp kiểm toán viên nhà nước không được thực hiện kiểm toán ( Điều 31).
- Về hoạt động kiểm toán
Để bảo đảm nguyên tắc “Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật”, hoạt động kiểm toán được xây dựng theo trình tự thủ tục mang tính tố tụng, bảo đảm chặt chẽ. Quy trình tiến hành một cuộc kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước được thực hiện theo 4 bước: chuẩn bị kiểm toán; thực hiện kiểm toán; lập và gửi báo cáo kiểm toán và kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán (Điều 50).
- Về kinh phí hoạt động
Để bảo đảm nguyên tắc Độc lập và chỉ tuân theo pháp luật’’, Kiểm toán Nhà nước có kinh phí hoạt động riêng, là đơn vị dự toán cấp I của ngân sách trung ương. Kinh phí hoạt động của Kiểm toán Nhà nước do Kiểm toán Nhà nước lập dự toán và đề nghị Chính phủ trình Quốc hội quyết định. Nhà nước có chính sách đầu tư phát triển công nghệ thông tin và các phương tiện khác để bảo đảm cho tổ chức và hoạt động của Kiểm
toán Nhà nước, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế. Chế độ tiền lương, phụ cấp, trang phục đối với cán bộ, công chức Kiểm toán Nhà nước và chế độ ưu tiên đối với Kiểm toán viên nhà nước do Uỷ ban thường vụ Quốc hội quy định (Điều 67, Điều 68, Điều 69).
Lần đầu tiên, các vấn đề về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán (Điều 9, trách nhiệm gửi và cung cấp báo cáo kiểm toán (Điều 15), vấn đề công khai kết quả kiểm toán, kết quả thực hiện các kết luận, kiến nghị kiểm toán(Điều 58, Điều 59), được quy định cụ thể, chi tiết trong Luật Kiểm toán nhà nước là cơ sở pháp lý rất quan trọng cho hoạt động KTNN. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về KTNN hiện vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập, cụ thể là:
Một là: do chưa được quy định trong Hiến pháp, nên quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước trong Luật Kiểm toán nhà nước chưa đúng với bản chất là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất.
Với quy định địa vị pháp lý của Kiểm toán Nhà nước tại Điều 13 của Luật KTNN: "Kiểm toán Nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà
nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" đã khắc
phục tình trạng địa vị pháp của cơ quan Kiểm toán Nhà nước còn thấp, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ được giao đã làm giảm hiệu lực và hiệu quả của Kiểm toán Nhà nước với vị thế là cơ quan kiểm tra tài chính công cao nhất trong hệ thống kiểm soát của Nhà nước trước khi Luật Kiểm toán nhà nước được ban hành; thể hiện chủ trương hoàn toàn đúng đắn của Đảng và Nhà nước ta về phát huy vị trí, vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở nước ta hiện nay, đồng thời phù hợp yêu cầu hội nhập quốc tế và gia nhập Tổ chức thương mại thế giới của Việt nam. Tuy nhiên, thuật ngữ “chuyên môn’’ trong quy định về địa vị pháp lý của KTNN tại Điều 13 của Luật Kiểm toán nhà nước là không phù hợp, chưa thể hiện được bản chất của cơ quan KTNN với tư cách là cơ quan kiểm tra tài chính nhà nước cao nhất hoặc KTNN là cơ quan kiểm toán tối cao như các nước trên thế giới đã quy định. Chính vì Luật quy định: “...KTNN là cơ quan chuyên môn...” dẫn đến nhận
thức của các cấp, các ngành, công chúng và xã hội nói chung về vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ của KTNN chưa đầy đủ và toàn diện, thậm chí còn có nhận thức sai lệch, không đúng đắn về vị trí pháp lý, tổ chức và hoạt động KTNN.
Hai là: chưa có sự tương thích về một số quy định giữa Luật Kiểm toán nhà nước với các luật có liên quan.
Để đáp ứng yêu cầu của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Nhà nước ta phục vụ công cuộc đổi mới đất nước và thực hiện cam kết của Tổ chức Thương mại Thế giới, đòi hỏi Luật Kiểm toán Nhà nước phải đồng bộ với các luật có liên quan, nhất là các luật được ban hành sau Luật Kiểm toán nhà nước như Luật Tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Chính phủ, Luật phòng, chống tham nhũng, Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, Luật ban hành văn bản QPPL...
- Luật KTNN quy định: "Tổng Kiểm toán Nhà nước do Quốc hội bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sau khi trao đổi thống nhất với thủ tướng Chính phủ (khoản 2 Điều 17). Tuy nhiên, cả Luật Tổ chức Quốc hội
(mặc dù mới được sửa đổi, bổ sung sau khi Luật KTNN được ban hành) và Luật tổ chức Chính phủ đều không có nội dung nào quy định về vấn đề nêu trên.
- Với vị thế là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, theo quy định của Luật phòng, chống tham nhũng KTNN thuộc nhóm các cơ quan trực tiếp có trách nhiệm phát hiện và phối hợp xử lý tham nhũng, bao gồm: cơ quan Thanh tra nhà nước, cơ quan điều tra, KTNN, Viện kiểm sát, Tòa án; đồng thời Luật phòng, chống tham nhũng quy định cụ thể, rõ ràng về trách nhiệm của KTNN trong phòng, chống tham nhũng. Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy định về nhiệm vụ của KTNN trong phòng, chống tham nhũng cho tương thích với Luật phòng, chống tham nhũng.
- Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cũng đề cao vai trò và quy định rõ trách nhiệm của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí thông qua việc thực hiện chức năng kiểm toán. Do vậy, Luật KTNN cần bổ sung quy định về nhiệm vụ của KTNN trong thực hành tiết kiệm, chống lãng phí cho tương thích với Luật thực hành tiết kiệm, chống lãng phí.
- Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 03/6/2008, thay thế Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002 và có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2009. Để khắc phục tình trạng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm nhiều loại văn bản, Luật quy định một số cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản. Theo đó, Tổng Kiểm toán nhà nước chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức quyết định.
- Luật Ngân sách nhà nước và Luật Kiểm toán nhà nước quy định việc kiểm toán
báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp được thực hiện trước khi Quốc hội, Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách. Tuy nhiên theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành thì thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các địa phương, bộ, ngành theo quy định của Luật NSNN quá dài (chậm nhất là ngày 01/10 năm sau), nên việc kiểm toán để phục vụ Hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách gặp nhiều khó khăn do thời gian kiểm toán ngắn; nhiều cuộc kiểm toán không thể thực hiện kiểm toán trước khi Hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Vấn đề này cũng làm ảnh hưởng đến tiến độ phát hành báo cáo kiểm toán theo quy định của Luật Kiểm toán nhà nước.
Ba là: một số nội dung chưa được quy định hoặc quy định không rõ ràng trong
Luật Kiểm toán nhà nước đã gây khó khăn, lúng túng cho việc tổ chức thực hiện
- Khoản 3 Điều 9 Luật Kiểm toán nhà nước quy định: “Cơ quan, người có thẩm
quyền sử dụng kết luận kiểm toán quyết định việc chấp nhận kết luận kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước và chịu trách nhiệm trước pháp luật về quyết định của mình. Kết luận kiểm toán đã được cơ quan, người có thẩm quyền chấp nhận có giá trị bắt buộc thực hiện”. Tuy nhiên, quy định này còn trừu tượng dễ dẫn đến làm cho người nghiên
cứu hiểu không đúng tinh thần và lời văn của quy phạm. Từ thực tế công tác tập huấn Luật KTNN cho các bộ, ngành, địa phương vừa qua đã cho thấy còn có sự hiểu