2. Những tồn tại và khuyết điểm trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật
2.1. Những tồn tại trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ơng
pháp luật của các cơ quan trung ơng
Mặc dù có đợc những u điểm và thành tựu trên đây nhng hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế và bất cập cả về tổ chức bộ máy, nhân sự, điều kiện và phơng tiện bảo
đảm cho công tác thẩm đinh, thẩm tra. Các văn bản về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định, thẩm tra cũng đang có những điểm cần phải sửa đổi, bổ sung. Thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau nh: chất lợng các báo cáo thẩm định, thẩm tra cha cao; các uỷ viên thẩm định, thẩm tra hoạt động kiêm nghiệm nên cha dành nhiều thời gian cho hoạt động này, làm ảnh hởng đến tiến độ công việc; Việc thẩm định thờng bị kéo dài về mặt thời gian, cha phát huy đợc trí tuệ tập thể, huy động đợc các chuyên gia có trình độ và năng lực vào công tác thẩm định. Do số lợng văn bản thẩm định nhiều, sự phối kết hợp giữa các đơn vị tham gia thẩm định cha tốt, có khi còn hình thức, chiếu lệ, cha có tinh thần, trách nhiệm cao...Nguyên nhân của những tồn tại, khuyết điểm trên nhiều khi không phải do Luật mà do cơ chế và con ngời thực hiện nó.
Nhìn chung, nội dung thẩm định cha sâu, cha toàn diện, cha tạo cơ sở để tham mu, giúp Chính phủ xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng hoặc còn ý kiến khác nhau của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Nguyên nhân của tình trạng này có nhiều, trong đó đáng lu ý nhất là các nguyên nhân chủ yếu sau đây:
Một là, hiện nay phạm vi thẩm định của Bộ T pháp là quá rộng, vợt quá năng lực thực tế của Bộ T pháp. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, Bộ T pháp thẩm định về sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tợng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đờng lối, chủ trơng, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản; việc tuân theo thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Nh vậy, bên cạnh một số vấn đề thẩm định đợc quy định rất cụ thể về quy trình, thủ tục soạn thảo, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo, thì các quy định của Luật về những vấn đề còn lại phải thẩm định là quá trừu tợng, khó đa ra đợc những đánh giá chính xác, khách quan, có cơ sở khoa học và thực tiễn. Chẳng hạn đối với vấn đề tính khả thi của một dự án luật, cần dựa trên những tiêu chí đánh giá gì và sử dụng những công cụ nào để khẳng định chắc chắn dự án đó có hay không có tính khả thi, khả thi cả trong ngắn hạn và dài hạn.
Hai là, do nhiều văn bản yêu cầu thẩm định có tính chất chuyên ngành kinh tế – kỹ thuật chuyên sâu, nhng thực tế cán bộ của Bộ lại không đợc đào tạo một
cách cơ bản về lĩnh vực chuyên môn đó. Một điều cần khẳng định là hầu hết các chuyên viên của Bộ đều là các luật gia chứ không phải là các chuyên gia trong các lĩnh vực khoa học khác, do đó, họ gặp không ít khó khăn khi phải góp ý cho các văn bản pháp luật thuộc các ngành khoa học, những lĩnh vực khoa học mà họ không đợc đào tạo một cách căn bản. Ví dụ, kinh doanh tiền tệ (tín dụng ngân hàng) và quản lý nhà nớc đối với lĩnh vực này là những hoạt động mà không phải ai cũng có thể nắm bắt đợc bản chất của nó, do đó, không phải ai cũng có thể cho ý kiến xác đáng về các vấn đề phát sinh trong quá trình xây dựng Luật Các tổ chức tín dụng và Luật Ngân hàng Nhà nớc Việt Nam. Các vấn đề liên quan đến thị tr- ờng chứng khoán cũng vậy. Đây là những vấn đề cực kỳ phức tạp, và do đó nếu không đợc đào tạo chuyên ngành về vấn đề này thì không thể đa ra các ý kiến xác đáng cho các văn bản pháp luật liên quan đến việc tổ chức và vận hành thị trờng chứng khoán ở nớc ta.
Ba là, cách thức bố trí công việc thẩm định trong các Vụ cha thực sự khoa học, cha phát huy trí tuệ tập thể của các chuyên gia trong toàn vụ liên quan. Trên thực tế, thẩm định chỉ là công việc của một hoặc một nhóm chuyên viên, do đó, cha phát hiện hết đợc các vấn đề cần thẩm định cũng nh quan điểm xử lý các vấn đề đó, vì vậy, chất lợng của văn bản thẩm định cha cao.
Thẩm định, thẩm tra chậm là một trong những nhợc điểm thờng đợc nêu ra. Theo quy định của quy chế thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo quyết định số 05/2007/QĐ - TTg ngày 10 tháng 1 năm 2007 thì thời hạn thẩm định đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định là 30 ngày, đối với quyết định, chỉ thị của Thủ tớng Chính phủ là 20 ngày, nhng hồ sơ thẩm định gửi cho Bộ T pháp thờng chậm, nhiều khi các cơ quan chủ trì soạn thảo không gửi sớm hồ sơ dự thảo theo đúng quy định, thậm chí, có dự thảo chỉ đợc gửi đến Bộ T pháp để thẩm định với khoảng thời gian rất ngắn ( Dự thảo Luật Công vụ gửi tra thứ 6, cuối ngày thứ 2 đã phải hoàn thành), một loạt các văn bản về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ phải thẩm định rất nhanh. Có nhiều trờng hợp, để đảm bảo chơng trình của phiên họp Chính phủ, nhiều dự thảo cũng phải thẩm định gấp. Có dự thảo không kịp thẩm định (nh dự thảo Luật về Hội ). Việc các cơ quan chủ trì soạn thảo yêu cầu thẩm định gấp đã
hạn chế thời gian nghiên cứu, xem xét, đánh giá kỹ lỡng nội dung của dự thảo, do đó vừa khó khăn trong việc bảo đảm thời hạn thẩm định, vừa khó bảo đảm chất l- ợng của văn bản thẩm định. Số lợng công chức đủ khả năng tham gia thẩm định còn ít, dẫn đến tình trạng cha dành nhiều thời gian thích đáng để nghiên cứu tài
liệu liên quan cũng nh đi sâu vào các nội dung lớn của dự thảo3.
Có những dự thảo khi thẩm định đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn của nhiều ngành khoa học khác nhau, đòi hỏi phải huy động trí tuệ của các chuyên gia để đánh giá, thẩm định đối với các dự thảo có phạm vi áp dụng rộng, hoặc có nội dung phức tạp, nhạy cảm, liên quan đến nhiều vấn đề chính trị – kinh tế song trên thực tế, các đơn vị chủ trì thẩm định hầu nh không tổ chức các cuộc họp thẩm định để lấy ý kiến các chuyên gia. Một tồn tại thờng thấy đối với hoạt động thẩm định là sau khi có ý kiến thẩm định, thì việc tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc giải trình ý kiến thẩm định cũng còn trờng hợp chỉ là hình thức, cha đợc đúng mức. Do vậy, một số ít văn bản quy phạm pháp luật chất lợng cha cao.
Sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm định, thẩm tra còn hạn chế, biểu hiện ở các mặt: Cơ quan thẩm định, thẩm tra hầu nh không yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp thông tin cũng nh giải trình về nội dung của dự thảo, trừ việc cử thành viên tham gia vào Ban soạn thảo, Tổ biên tập của dự án khi đợc yêu cầu; Nhiều trờng hợp, Bộ T pháp không đợc mời tham gia soạn thảo hoặc chỉ đợc mời tham gia ở giai đoạn cuối của quá trình soạn thảo văn bản; Một số cơ quan chủ trì soạn thảo không chấp hành đúng quy định về thời hạn gửi dự thảo văn bản sang Bộ T pháp để thẩm định và quy định về thủ tục gửi hồ sơ thẩm định, khiến cơ quan thẩm định rơi vào tình thế bị động, thiếu thời gian vật chất để tổ chức công tác thẩm định. Bên cạnh đó, việc cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp hồ sơ không đầy đủ cho cơ quan thẩm định nh thiếu số lợng bộ hồ sơ,
thiều tờ trình, thiếu bản tổng hợp ý kiến, bản thuyết minh cũng là tình trạng…
không hiếm trong hoạt động thẩm định hiện nay. Vai trò pháp chế của Bộ, ngành cũng không đợc coi trọng trên thực tế. Khi soạn thảo dự thảo quyết định, chỉ thị, thông t của Bộ trởng, các Vụ chuyên môn không gửi dự thảo văn bản đến Vụ hoặc
3 Bộ T pháp - Hội thảo khoa học - thực tiễn. Các giải pháp nâng cao chất lợng lợng thẩm định dự án,
dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hà Nội -Tháng 12 - 2007 (Tham luận của Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính)
Phòng Pháp chế Bộ để thẩm định về tính pháp lý của dự thảo, và các Vụ chuyên môn cho rằng Pháp chế Bộ không biết gì về mặt chuyên môn nên không cần gửi.
Còn tồn tại tình hình trên là do Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật cha quy định rõ cơ chế thực hiện cũng nh giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định, thẩm tra nên trên thực tế vai trò của báo cáo cha đợc khẳng định. Việc thẩm định tuy đợc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định nhng mới chỉ dừng lại ở dự thảo nghị quyết, nghị định, pháp lệnh, luật do Chính phủ soạn thảo trình Quốc hội, còn đối với các thông t do các Bộ, ngành ban hành vấn đề thẩm định lại cha đặt ra và rõ ràng đây là một kẽ hở lớn của hệ thống pháp luật. Ngoài ra, quy trình phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan thẩm định và các Bộ, ngành còn cha hiệu quả dẫn đến hoạt động thẩm định cha đợc thực hiện tốt trên thực tế.
Điều 22 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã đợc sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2001 quy định vấn đề dự báo tác động kinh tế – xã hội, nh- ng khi tiến hành soạn thảo dự án luật, pháp lệnh các cơ quan soạn thảo hầu nh cha đa ra đợc các đánh giá tác động trớc khi ban hành luật, pháp lệnh, hay chính sách. Tình trạng chuẩn bị sơ sài, đẩy công việc hoàn thiện, giải quyết chính sách cho cơ quan trình, cơ quan thẩm định, thẩm tra dẫn đến khi dự thảo đợc đa vào chơng trình thông qua thì cơ quan trình, cơ quan thẩm định, thẩm tra và Quốc hội phải mất nhiều thời gian sửa đổi cả về kỹ thuật lập pháp, và chính sách lập pháp. Điều này đã gây nên những hậu quả nh: thứ nhất, vì không tiến hành phân tích chính sách trớc, cho nên có những văn bản thực sự cần thiết phải ban hành thì cha đợc dự kiến, hoặc cha đợc ban hành, trong khi đó có những văn bản không thc sự cần thiết lại đợc đa vào chơng trình. Thứ hai, vì không hình thành các giải pháp chính sách trớc, nên chính sách lập pháp có thể thay đổi, bổ sung một cách cơ bản trong quá trình làm luật. Đây là nguyên nhân dẫn đến các dự thảo phải soạn đi soạn lại nhiều lần, rất tốn công sức, thời gian, tiền bạc...Thứ ba, vì không định ra chính sách lập pháp trớc, cơ quan soạn thảo và thẩm định, thẩm tra nhiều khi đứng trớc tình trạng “đẽo cày giữa đờng” hoặc phải chấp nhận “không cầu toàn” để “đúng tiến độ” của chơng trình, những vấn đề mới phát sinh sẽ đợc “nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung sau”. Điều này lý giải tại sao luật, pháp lệnh đợc ban hành thờng bị sửa đi sửa lại
nhiều lần trong thời gian ngắn. Cuối cùng nh một cuộc khảo sát cho thấy, vì không đợc phân tích chính sách trớc, nhiều khi văn bản luật, pháp lệnh ra đời mang hình hài khó coi nh “khung”, “ống”, chất lợng không tốt, xa dời cuộc sống, dàn trải, ôm đồm, khó đa vào cuộc sống.
