PHÁN HÀNH CHÍN HỞ NƯỚC TA
2.1.3 Mơ hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chín hở một số quốc gia
Tuỳ theo hồn cảnh, điều kiện lịch sử, chính trị, kinh tế, văn hố.. cụ thể, các quốc qia trên thề giới cĩ hình thức tổ chức mơ hình giải quyết khiếu kiện hành chính khác nhau, nhưng dưạ vào các đặc điểm, tính chất tương đồng về nguyên tắc tổ chức, thẩm quyền giải quyết, thủ tục tố tụng… thì việc tổ chức và hoạt động giải quyết KKHC ở các quốc gia trên thế giới cĩ thể khái quát theo các mơ hình sau:
- Mơ hình tổ chức giải quyết KKHC thuộc Chính phủ (Cộng hịa Pháp, Italia, Thái Lan…).
- Mơ hình tổ chức giải quyết KKHC thuộc hệ thống Tịa án tư pháp (Mỹ, Trung Quốc, Indonexia…)
- Mơ hình tổ chức Tịa án hành chính độc lập ( Đức, Thuỵ điển, Phần Lan, Áo…). Ngồi ra, cĩ một số quốc gia khơng tổ chức hệ thống cơ quan giải quyết KKHC mà giao việc này cho chính các cơ quan hành chính bị khiếu kiện và cơ quan hành chính cấp trên cuả cơ quan đĩ xem xét, giải quyết.
2.1.3.1 Mơ hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính thuộc Chính phủ
Theo mơ hình này , các cơ quan cĩ thẩm quyền giải quyết KKHC được tổ chức thành một hệ thống trực thuộc Chính phủ, phán quyết cuả cơ quan này là cuối cùng, đương sự khơng cĩ quyền khởi kiện ở bất kỳ một Tịa án nào khác.
+ Ưu điểm cuả mơ hình này là:
- Tổ chức TPHC nằm trong hệ thống các cơ quan hành chính nên cĩ điều kiện bám sát được hoạt động quản lý nhà nước, từ đĩ làm cho các phán quyết cuả tài phán hành chính cĩ điều kiện phù hợp và tạo sự nhịp nhàng, đồng bộ với hoạt động quản lý nhà nước.
- Tổ chức tài phán do Thủ tướng Chính phủ trực tiếp chỉ đạo, cùng với việc này, Thủ tướng Chính phủ cịn điều hành hoạt động quản lý nhà nước nên việc tổ chức chấp hành các phán quyết cuả TPHC cĩ nhiều thuận lợi.
+ Các hạn chế cuả mơ hình:
- Làm tăng thêm số lượng các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước. - Quyền tư pháp và quyền hành pháp dễ bị lẫn lộn.
- Chức năng TPHC và chức năng quản lý nhà nước cuả Thủ tướng Chính phủ khĩ cĩ sự tách bạch.
Để hiểu rõ hơn mơ hình này, chúng ta sẽ xem xét cách tổ chức và hoạt động tài phán hành chính cụ thể ở từng nước.
1) Mơ hình Cộng hịa Pháp [29,Tr3]
Cơ quan TPHC Cộng hịa Pháp đã được thiết lập từ gần 2 thế kỷ nay. Trước kia, cơ quan TPHC ở Pháp chỉ cĩ 2 cấp: ở trung ương là Hội đồng Nhà nước, ở cơ sở là các Tịa án hành chính liên tỉnh. Hiện nay, hệ thống TPHC ở Pháp được tổ chức thành 3 cấp: Hội đồng Nhà nước, Tịa án hành chính phúc thẩm, Tịa án hành chính sơ thẩm liên tỉnh.
Hội đồng Nhà nước (Le Conseil d’ E’tat) do Thủ tướng Chính phủ làm Chủ tịch, cĩ chức năng xét xử giám đốc thẩm các loại án cĩ hiệu lực pháp luật cuả cơ quan tàì phán cấp dưới; xét xử sơ thẩm đồng thời là chung thẩm các vụ kiện quan trọng như: kiện văn bản quy phạm pháp luật hành chính, kiện các vụ việc liên quan đến HVHC cuả các chức danh do Tổng thống bổ nhiệm… và tư vấn pháp lý cho Chính phủ. Để đảm đương được chức năng kép (xét xử và tư vấn pháp lý) này, Hội đồng Nhà nước được chia làm 6 ban gồm 5 ban hành chính làm nhiệm vụ tư vấn pháp lý và 1 ban tố tụng làm nhiệm vụ xét xử.
Ban tố tụng của Hội đồng Nhà nước được chia thành 10 tiểu ban. Các tiểu ban là các bộ phận cơ bản cấu thành của Hội đồng Nhà nước, chiụ trách nhiệm thẩm cưú các vụ việc thuộc thẩm quyền xét xử cuả Hội đồng Nhà nước. Tuỳ theo tính chất, mức độ phức tạp cuả vụ kiện mà nĩ cĩ thể do tiểu ban đã thẩm cứu xét xử hoặc tiểu ban đã thẩm cứu phối hợp với tiểu ban khác xét xử. Riêng các vụ việc quan trọng sẽ được đưa lên ban tố tụng xét xử. Các vụ việc đặc biệt quan trọng sẽ được xét xử bằng Hội đồng tố tụng (Hội đồng tố tụng gồm cĩ các thành viên thuộc ban tố tụng và các trưởng ban cuả các ban hành chính).
Các Tịa án hành chính phúc thẩm cĩ nhiệm vụ xét xử phúc thẩm các vụ án do các Tồ hành chính sơ thẩm giải quyết. Tại Cộng hịa Pháp hiện tại cĩ 5 Tịa án hành chính phúc thẩm, mỗi tồ chiụ trách nhiệm xét xử phúc thẩm các loại án, quyết định cuả một số Tịa án hành chính sơ thẩm. Chánh án cuả Tịa án hành chính phúc thẩm là thành viên cuả Hội đồng nhà nước. Trong Tịa án hành chính phúc thẩm thường được chia
làm 2 bộ phận: một bộ phận chuyên xét xử các khiếu kiện về thuế, một bộ phận đảm nhiệm xét xử các khiếu kiện khác.
Các Tịa án hành chính sơ thẩm được tổ chức theo liên tỉnh, cĩ thẩm quyền xét xử sơ thẩm tất cả các khiếu kiện hành chính, trừ các khiếu kiện thuộc thẩm quyền cuả Hội đồng Nhà nước.
Ngịai hệ thống Tịa án hành chính chung, ở Pháp cịn cĩ một số cơ quan TPHC chuyên biệt như:
- Thẩm kế viện;
- Tịa án kỷ luật tài chính và ngân sách;
- Các cơ quan TPHC cĩ tính chất nghề nghiệp: Hội đồng cao cấp các thẩm phán, Hội đồng cao cấp về giáo dục quốc gia, Hội đồng quốc gia các thầy thuốc.
Các cơ quan tài phán chuyên biệt này cũng chiụ sự giám đốc án cuả Hội đồng Nhà nước[22,Tr2-5].
2) Mơ hình Italia
Hệ thống TPHC ở Italia được chia làm 2 cấp:
Hội đồng Nhà nước (thành lập năm 1930) là cơ quan xét xử cao nhất các khiếu kiện hành chính. Ngồi ra, Hội đồng Nhà nước cịn cĩ chức năng tư vấn cho Chính phủ. Các Tịa án hành chính sơ thẩm được tổ chức theo điạ dư tỉnh, cĩ thẩm quyền xét xử sơ thẩm các KKHC.
Khi khơng đồng ý với một QĐHC, trước hết cơng dân phải khiếu nại đến cơ quan hành chính đã ban hành QĐHC. Nếu khơng đồng ý với việc giải quyết khiếu nại cuả cơ quan này thì được quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện đến Tịa án hành chính sơ thẩm hoặc Hội đồng Nhà nước (tuỳ theo sự phân định là vụ việc đĩ thuộc thẩm quyền xét xử cuả Tịa án hành chính sơ thẩm hay cuả Hội đồng Nhà Nước).
Trong quá trình giải quyết, cơ quan TPHC sẽ yêu cầu các bên đương sự cung cấp tài liệu, chứng cứ cĩ liên quan để xem xét, tuyên án, các đương sự khơng cĩ quyền tranh tụng trước tồ.
Cơ quan tài phán chỉ cĩ quyền định QĐHC bị khiếu kiện là hợp pháp hay bất hợp
pháp, cĩ lạm quyền hay khơng , cịn việc giải quyết bồi thường thiệt hại thuộc thẩm
quyền cuả Tịa án tư pháp[46,Tr34-35].
3) Mơ hình Thái Lan
Quá trình thiết lập cơ quan TPHC ở Thái Lan thể hiện rõ sự tranh luận giữa hai trường phái luật Anglo-Saxon và châu Âu lục điạ.
Hiện nay ở Thái Lan cĩ cơ quan mang tên Hội đồng Nhà nước do Thủ tướng Chính phủ đứng đầu được thành lập từ những năm 1930 với chức năng tham vấn cho Chính phủ và giải quyết các KKHC.
Ở các điạ phương, các Hội đồng tố tụng cấp vùng cũng thực hiện chức năng TPHC nhưng quyền quyết định cuối cùng vẫn thuộc về Thủ tướng Chính phủ.
Do Hội đồng Nhà nước Thái lan chưa được tổ chức như một Tịa án độc lập nên thủ tục giải quyết khiếu kiện cịn đơn giản, cĩ nhiều điểm giống với tố tụng dân sự, cụ thể:
Khi nhận được khiếu kiện, các cố vấn xét xử hành chính trong một ban chức năng cuả Hội đồng Nhà nước nghiên cưú và thảo luận nhân danh Hội đồng Nhà nước và quyết định giải quyết theo đa số. Tại phiên xét xử một Uỷ viên Chính phủ sẽ trình bày tĩm tắt sự việc, phát biểu ý kiến về các căn cứ pháp lý cho việc giải quyết. Sau đĩ, Ban tố tụng hành chính sẽ xem xét và đưa ra kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ sẽ:
- Ra lệnh cho người đứng đầu cơ quan nhà nước phải buộc cấp dưới thi hành ngay chức trách cuả mình trong trường hợp nhân viên nhà nước đĩ sao nhãng hoặc chậm trễ thi hành chức trách cuả mình;
quyền huỷ bỏ trong trường hợp nhân viên nhà nước lạm quyền hoặc vi phạm pháp luật hay phạm lỗi về hình thức, lỗi về thủ tục nếu hình thức, thủ tục này coi là bắt buộc; - Ra một mệnh lệnh mới thay thế văn bản bị khiếu kiện hoặc sưả đổi văn bản trong trường hợp khẩn cấp.
Các KKHC chỉ được xem xét tại cơ quan TPHC với điều kiện là người khiếu kiện rõ ràng chiụ hoặc sẽ chiụ thiệt hại.
Thiệt hại phải do nhân viên nhà nước gây ra vì: - Sao lãng chức trách;
- Chậm trễ thi hành chức trách; - Vượt quyền;
- Phạm một lỗi về hình thức hoặc thủ tục trong trường hợp hình thức hay thủ tục này là một thể thức quan trọng;
- Đã hành động một cách khơng đúng đắn.
Cơ quan TPHC khơng được quyền giải quyết các khiếu kiện liên quan đến:
- Một hành vi cĩ tính chất chính trị mà Chính phủ phải chiụ trách nhiệm trước Quốc hội;
- Một vấn đề mà Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ cĩ quyết định dứt khốt; - Một việc đã cĩ bản án hoặc quyết định cuối cùng;
- Một việc mà người khiếu kiện chưa tiến hành các thủ tục mà luật quy định bắt buộc phải tiến hành trước khi kiện đến cơ quan TPHC;
- Một việc mà Hội đồng Nhà nước đã cĩ quyết định cuối cùng, trừ trường hợp phát sinh tình tiết mới;
- Một việc mà người khởi kiện đã rút đơn kiện;
- Một việc đã tuyên bố mất quyền khiếu nại[34,Tr15-16].
2.1.3.2. Tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính thuộc hệ thống Tồ án tư pháp
Theo mơ hình này, chức năng TPHC được giao cho các Tịa án tư pháp đảm nhận. Trong đĩ, cĩ quốc gia tổ chức TPHC thành một hệ thống thuộc bộ máy Tồ án tư pháp
như Trung quốc, cĩ quốc gia giao việc giải quyết khiếu kiện cho chính các Tịa án tư pháp đảm nhận như Anh, Mỹ.
+ Ưu điểm chính cuả mơ hình này là:
- Bảo đảm các tranh chấp quan trọng cuối cùng đều được xét xử bởi Tịa án. - Quyền tư pháp và quyền hành pháp được tách bạch.
+ Các hạn chế cuả mơ hình:
- Do khơng tổ chức thành một hệ thống chuyên trách nên các thẩm phán ít cĩ điều kiện tìm hiểu, tích luỹ kinh nghiệm và nâng cao trình độ chuyên mơn cũng như kiến thức pháp luật trong lĩnh vực TPHC.
- Do giải quyết nhiều loại án khác nhau nên trong quá trình giải quyết vụ án dễ phát sinh sự nhầm lẫn giữa quan hệ pháp luật hành chính với các quan hệ pháp luật khác.
1) Mơ hình Trung Quốc
Trước đây, cũng như nhiều nước XHCN khác, Trung Quốc khơng xây dựng hệ
thống TPHC mà trao quyền tài phán này cho chính các cơ quan hành chính nhà nước.
Từ năm 1982, luật pháp Trung Quốc đã cho phép cơng dân cĩ thể kiện ra tồ án những
khiếu kiện liên quan đến những lĩnh vực mà pháp luật hành chính quy định.
Năm 1990 Trung Quốc ban hành Luật tố tụng hành chính và tổ chức các Tồ hành chính nằm trong Tồ án nhân dân các cấp để giải quyết các KKHC. Tồ án nhân dân Trung Quốc được chia thành 4 cấp:
- Các Tồ án cơ sở, được tổ chức ở cấp huyện;
- Các Tồ án trung cấp (đệ nhị cấp), được tổ chức ở cấp tỉnh; - Các Tồ án cao cấp, được tổ chức ở cấp vùng;
- Cấp cao nhất là Tồ án nhân dân tối cao ở trung ương.
Về thủ tục tiền tố tụng, Luật tố tụng hành chính Trung Quốc khơng quy định điều kiện khiếu nại đến cơ quan, người đã cĩ QĐHC, HVHC là một thủ tục bắt buộc trước
khi khởi kiện (trừ trường hợp luật hoặc văn bản pháp quy cĩ quy định khác) [39,Tr123].
Luật tố tụng hành chính Trung Quốc cũng cho phép Tịa án khi giải quyết các KKHC, trong một số trường hợp , Ví dụ như khiếu kiện đối với quyết định XPVPHC, Tịa án cĩ quyền sửa đổi quyết định xử phạt nếu thấy quyết định này « rõ ràng » là thiếu cơng bằng. Nĩi cách khác bản án của Tịa án sẽ thay thế QĐHC [39,tr127]. Quy định về quyền phán quyết thay thế của Tịa án là sự bảo hộ về pháp lý để bảo đảm phán quyết của Tịa án thực sự là quyết định cuối cùng, trong một chừng mực nhất định nĩ khắc phục được tình trạng phán quyết của Tịa án khơng thể thi hành được vì các cơ quan hành chính nhà nước khơng chịu thực hiện. Tuy nhiên, nếu quy định này khơng được cụ thể, chặt chẽ dễ dẫn tới tình trạng bị lạm dụng, quyền hành pháp và tư pháp bị lẫn lộn làm ảnh hưởng đến quyền hành pháp.
Qua một số năm hoạt động, việc tổ chức cơ quan TPHC nằm trong hệ thống tồ án tư pháp cuả Trung Quốc tỏ ra cĩ nhiều hạn chế, nhất là các thủ tục về xác minh, thu thập chứng cứ và việc thi hành bản án. Vì vậy, hiện nay Trung Quốc đang tiếp tục nghiên cứu nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động cuả TPHC theo hướng thiết lập một hệ thống TPHC độc lập, tách khỏi hệ thống Tồ án tư pháp[39,Tr114-115].
2) Mơ hình cuả Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là một quốc gia cĩ hình thức cấu trúc liên bang, do đĩ hệ thống tồ án cũng được tổ chức theo liên bang và các tiểu bang[19,Tr6].
Hệ thống Tồ án liên bang bao gồm:
- Các Tồ án khu vực liên bang, các Tồ án chuyên biệt (Tồ thương mại quốc tế, Tồ khiếu nại, Tồ phá sản…);
- Các Tồ án phúc thẩm lưu động liên bang; - Tồ án tối cao liên bang.
- CácTồ án sơ thẩm; - Các Tồ án phúc thẩm; - Tồ án tối cao tiểu bang.
Tuỳ theo tính chất, mức độ, quan hệ pháp luật điều chỉnh mà vụ kiện cĩ thể thuộc thẩm quyền giải quyết cuả Tồ án liên bang hoặc tiểu bang.
Tồ án tối cao liên bang là cơ quan xét xử cao nhất cuả Hoa Kỳ. Các phán quyết cuả nĩ là cao nhất và cuối cùng.
Tồ án tối cao tiểu bang là Tồ án cao nhất cuả bang cĩ nhiệm vụ xét xử tất cả các bản án cuả Tồ án cấp dưới cĩ kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên, bản án cuả Tồ án tối cao tiểu bang khơng phải là cuối cùng. Trong trường hợp nội dung vụ án cĩ liên quan đến vấn đề bị pháp luật liên bang điều chỉnh thì bản án đĩ cĩ thể bị Tồ án tối cao liên bang xem xét lại như một vụ án cuả liên bang[9, Tr50-54].
Theo quy định cuả pháp luật Hoa Kỳ, trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tịa án tư pháp, người khởi kiện phải khiếu nại trước đến cơ quan “tài phán hành chính” thuộc cơ quan hành chính nhà nước. Trường hợp khơng đồng ý với phán quyết cuả cơ quan TPHC này, người khởi kiện cĩ quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tịa án tư pháp. Khi thụ lý các khiếu kiện này, Tịa án tư pháp chỉ xem xét lại về tính đúng đắn cuả các phán quyết tài phán. Tương tự như pháp luật Trung Quốc, pháp luật Hoa Kỳ cũng trao cho Tịa án tư pháp cĩ quyền đưa ra các phán quyết của mình thay cho quyết định hành chính của cơ quan hành chính nếu thấy cần thiết[19,Tr3].
Mặc dù tại Hoa Kỳ việc giải quyết các KKHC được giao cho Tịa án tư pháp, nhưng do cĩ cơ chế về TPHC tiền tố tụng tư pháp nên dù phán quyết cuả TPHC thuộc cơ quan hành chính nhà nước cĩ thể bị Tịa án tư pháp xem xét lại, nhưng Tịa án ít khi thay đổi các quyết định này, trừ khi Tịa án thấy luật bị áp dụng sai hoặc phiên xử cuả
