Về quy mô và tổ chức
Lúc đầu ngành lập pháp trong chế độ Hợp bang chỉ có một viện, đến chế độ Tổng thống Hợp chúng quốc Hoa Kỳ, ngành lập pháp phát triển thành hai viện: Thượng viện và Hạ viện. Thượng viện đại diện cho các bang, mỗi bang gồm hai đại biểu. Hạ viện đại diện cho dân cư theo đơn vị bầu cử. Căn cứ vào điều tra lần đầu tiên của Hoa Kỳ năm 1790 thì dân số lúc đó chỉ chưa đến bốn triệu người và đa số là người Anh vì vậy số lượng nghị sĩ trong thời kỳ đầu rất khiêm tốn: "Hạ viện, hội đồng hăng hái, bao gồm sáu lăm thành viên khi tất cả có mặt. Thượng viện, với tính chất quý tộc, chỉ có hai sáu thành viên" [46, tr. 41]. Đến này theo điều tra dân số mới nhất có trên hai trăm tám
mốt triệu người, diện tích khoảng 9,3 triệu km vuông rộng thứ tư trên thế giới. Sự thay đổi về diện tích và dân số dẫn đến thay đổi quy mô của Quốc hội. Cứ một bang mới sát nhập lại tăng hai đại biểu trong thượng viện và số lượng đại biểu hạ viện tăng theo số lượng dân số của bang. Bang sát nhập sau cùng vào năm 1959 là bang Ha Oai và số lượng thượng nghị sĩ dừng lại ở con số một trăm. Hiện nay theo một đạo luật năm 1929 Hạ viện có số lượng cố định là ba trăm bốn mươi lăm đại biểu (không kể các đại diện của quận Colômbia). Do số dân của các bang là khác nhau nên số lượng đại biểu là rất khác nhau, nhưng dù số dân số có cách biệt mỗi bang vẫn có ít nhất một đại biểu trong Hạ viện:
Mỗi bang trong năm mươi bang đảm bảo sẽ có ít nhất một ghế trong Hạ viện, với phần còn lại được phân bổ theo dân số của từng bang. Ví dụ bang Alaska có dân số rất nhỏ nên chỉ có một ghế trong Hạ viện. Bang California là bang lớn nhất và hiện chiếm năm ba ghế [13, tr. 40].
Dưới đây là bảng thống kê về sự phát triển quy mô và số lượng của Hạ viện:
Năm điều tra
dân số
Quốc hội
khóa Dân số (.000) Số bang
Số hạ nghị sĩ Số dân trên một khu vực bầu cử 1-2 13 65 30.000 1790 3-7 3.616 15 105 34.438 1800 8-12 4.800 16 141 34.609 1810 13-17 6.584 17 181 36.377 1820 18-22 8.972 24 213 42.124 1830 23-27 11.931 24 240 49.712 1840 28-32 15.908 26 223 71.338 1850 33-37 21.767 31 234 93.020 1860 38- 42 29.550 34 241 122.614
1870 43- 47 38.116 37 292 130.533 1880 48-52 49.371 38 325 151.912 1890 53- 57 61.909 44 356 173.901 1900 58-62 74.563 45 386 193.167 1910 63-66 91.604 46 435 210.583 1920 67 -72 105.711 48 435 243.013 1930 73- 77 122.093 48 435 280.675 1940 78-82 131.006 48 435 301.164 1950 83-87 149.895 48 435 334.587 1960 88-92 178.559 50 435 410.481 1970 93-97 201.721 50 435 463.726 1980 98-102 226.546 50 435 520.795 1990 103.107 248.143 50 435 570.444 Nguồn: [46].
Nhìn vào bảng trên chúng ta có một số nhận xét: Sự phát triển dân số và lãnh thổ luôn được phản ánh qua sự gia tăng số lượng các hạ nghị sĩ. Với người Mỹ hiến pháp có vai trò cực kỳ quan trọng, trong hiến pháp quy định mười năm phải tiến hành điều tra dân số và quy định đó đã được thực hiện nghiêm túc trong hơn hai trăm năm qua. Dù có những cuộc nội chiến hay ngoại chiến, dù có những lúc phát triển hay lâm vào khủng hoảng nhà nước Mỹ vẫn giữ được ổn định, điều đó biểu hiện một phần qua sự ổn định của các nhiệm kỳ của Quốc hội.
Thượng viện hiện có một trăm đại biểu đại diện cho năm mươi bang, nếu so với thời kỳ đầu là hai sáu đại biểu thì số thượng nghị sĩ đã tăng gần bốn lần theo sự gia tăng của các bang. Như vậy quốc hội Mỹ so với thời kỳ đầu lập quốc cho đến nay đã có sự
phát triển rất mạnh về mức độ và quy mô. Từ chỗ chỉ là cơ quan lập pháp đại diện cho chưa đến bốn triệu người (bằng xấp xỉ Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào hiện nay) đa số là người Anh sống trên mười ba vùng lãnh thổ, nay Quốc hội là cơ quan lập pháp đại diện cho hơn hai trăm tám mốt triệu người gồm rất nhiều chủng tộc trên vùng lãnh thổ rộng thứ tư thế giới. Sự thay đổi về số lượng và sự đại diện đa dạng về lợi ích dẫn đến nhiều thay đổi trong tổ chức. ở Hạ viện đứng đầu là Chủ tịch Hạ viện hay còn gọi là Người phát ngôn Hạ viện. Chủ tịch Hạ viện là người điều khiển phiên họp, bổ nhiệm một số thành viên của các ủy ban, quyết định giao các dự án luật cho các ủy ban, sắp đặt các chương trình lập pháp. Các ủy ban chuyên trách, ủy ban thường trực, ủy ban chuyên biệt được thành lập nhiều hơn và có số nhân viên tương đối đông. Trong các ủy ban lại có các tiểu ban. Hoạt động của Hạ viên dựa rất nhiều vào các ủy ban và tiểu ban này. ở Thượng viện Phó Tổng thống là Chủ tịch Thượng viện nhưng vai trò chủ yếu là người đứng đầu đảng chiếm đa số ở Thượng viện và ông này kiêm chức Chủ tịch lâm thời Thượng viện. Thượng viện Mỹ cũng thành lập các uỷ ban và các tiểu ban. Với những vấn đề mà hai viện không nhất chí thì thành lập một ủy ban hội thảo mà thành viên là những người có uy tín nhất của cả hai viện. Các ủy ban và tiểu ban trong Thượng viện và Hạ viện là vô cùng quan trọng, hầu hết các công việc của Quốc hội đều được xử lý ở các ủy ban và tiểu ban này: "ứng với mỗi bộ ngành quan trọng trong lĩnh vực lập pháp đều có một ủy ban thường trực có thẩm quyền lập pháp và giám sát hoạt động đó" [23, tr. 72]. Hiện nay Hạ viện có hai hai ủy ban, Thượng viện có mười sáu ủy ban và một số ủy ban chuyên biệt.
Sự phát triển của Quốc hội Mỹ còn thể hiện ở chỗ quyền lực của Quốc hội được hình thành trên nền tảng xã hội rộng lớn hơn qua việc mở rộng quyền bầu cử của người dân thông qua ba tu chính án (Tu chính án mười lăm, mười chín, hai sáu). ở giai đoạn đầu, cử tri được đi bầu cử chỉ là đàn ông da trắng có tài sản cho nên quyền lực của Quốc hội chỉ là đại diện cho một số hạn chế cử tri. Đến năm 1870 Quốc hội thông qua tu chính án thứ mười lăm: "Quyền bầu cử của công dân Hoa Kỳ sẽ không bị phủ nhận hay hạn chế dựa vào lý do chủng tộc, màu da, hay tình trạng nô lệ trước đây". Như vậy cơ sở xã hội để hình thành quyền lực của Quốc hội đã được mở rộng. Tuy nhiên phụ nữ Mỹ vẫn không có quyền đi bầu cử và mãi đến năm 1920, Quốc hội mới thông qua tu chính án thứ mười
chín "Quyền bầu cử của công dân Hoa Kỳ sẽ không bị phủ nhận hay hạn chế bởi liên bang hay bất cứ bang nào với lý do giới tính". Về độ tuổi các Nhà lập quốc cho rằng việc bầu cử là công việc quan trọng nên chỉ có những người có đủ độ tuổi khôn ngoan chín chắn cần thiết mới được đi bầu vì vậy độ tuổi để được phép bầu cử là hai lăm tuổi. Đến cuối thế kỷ XX, Quốc hội Mỹ thông qua tu chính án 26 năm 1971 hạ độ tuổi bầu cử xuống mười tám tuổi với lý do: "Ai đủ độ tuổi cầm vũ khí chiến đấu vì đất nước thì cũng đủ tuổi bầu cử" [45, tr. 146]. Như vậy là cùng với sự phát triển về quy mô và số lượng nghị sĩ, Quốc hội Mỹ còn có sự phát triển về cơ sở xã hội tạo nên quyền lực cho Quốc hội. Sự phát triển này là do sức đấu tranh của đông đảo dân chúng Mỹ muốn có nhiều hơn đại diện của họ trong Quốc hội, cũng như các thành viên của Quốc hội phải là sự ủy nhiệm của đa số dân chúng chứ không phải bó hẹp trong phạm vi cử tri giàu có. Nếu Hạ viện Mỹ có sự phát triển về quy mô và số lượng đại biểu nhưng giữ nguyên cách thức hình thành quyền lực qua con đường bầu cử, thì Thượng viện Mỹ còn có sự phát triển về cách thức hình thành Thượng nghị viện. ở thời kỳ đầu trước năm 1913 thượng nghị sĩ được hình thành từ cơ quan lập pháp của các bang chứ không qua con đường bầu cử trực tiếp. Lúc đó các nhà lập quốc Mỹ cho rằng việc để cơ quan lập pháp bang bổ nhiệm thượng nghị sĩ là theo mô hình thượng viện Anh quốc và để cho chính quyền tiểu bang tham gia thành lập chính quyền liên bang vì thế mà quyền lực tiểu bang được tăng lên, cũng vì thế mà sợi dây liên lạc tiểu bang và liên bang cũng được bền chặt. Sau năm 1913 bằng tu chính án mười bảy quy định các thượng nghị sĩ sẽ do dân chúng ở tiểu bang đó bầu cử. Việc sửa đổi này là nhằm trao quyền cho dân chúng các tiểu bang lựa chọn cho mình những đại biểu vào thượng viện, qua đó làm cho quyền lực của thượng viện cân bằng hơn so với Hạ viện (ở Anh quốc Hạ viện thường mạnh hơn Thượng viện, lý do là hạ viện lấy quyền lực từ nhân dân còn thượng viện thì không). Cơ cấu tổ chức của Quốc hội Mỹ mang tính đảng phái rất rõ nét, đảng nào chiếm đa số ghế trong viện nào thì trở thành đảng cầm quyền ở viện đó. Lý do của việc này là Quốc hội làm việc theo chế độ tập thể và các vấn đề đều quyết định theo đa số. Mặc dù không bắt buộc, nhưng nghị sĩ của của đảng nào thường bỏ phiếu theo quyết định của đảng mình, và thông thường khi có được đa số ghế, các đảng thường bố trí người của mình vào các chức vụ trong viện.
Về nguyên tắc chức năng nhiệm vụ của quốc hội Mỹ đã được quy định trong điều một của Hiến pháp Liên bang, nhưng hiện nay chức năng nhiệm vụ của Quốc hội đã mở rộng và phức tạp lên gấp nhiều lần. ở thời kỳ đầu công việc của quốc hội và các nghị sĩ rất nhàn rỗi, lúc đó tính chuyên nghiệp của quốc hội không cao đã có những nghị sĩ viết thư cho các cử tri của mình để mô tả công việc của họ:
Một nghị sĩ bang bắc Carolina đã viết thư cho các cử tri của mình năm 1796: Bạn thân mến, không có thứ gì trong công việc này cả, ngoại trừ lòng tin và sự hàm ơn của các cử tri của tôi,... chắc chắn với điều này, nên tôi có thể thoải mái nhường chỗ của tôi cho bất cứ đồng bào nào của mình, và cả những người khác cũng có thể có được sự an ủi này khi làm việc trung thực [46, tr. 53].
Cùng với sự phát triển của quốc gia, Quốc hội Mỹ đã thay đổi rất lớn về quyền hạn, những quyền được ghi trong hiến pháp nay đã trở thành những mặt hoạt động thực tế của Quốc hội. Về quyền lập pháp của quốc hội, do đời sống của xã hội công nghiệp phát triển cao, xuất hiện nhiều lĩnh vực mới, cũng như nhiều nhóm lợi ích mới cần được luật hóa nên khối lượng công việc làm luật của quốc hội ngày càng lớn: "Người ta tính trung bình hằng năm có tới mười ngàn dự luật được gửi tới quốc hội" [52, tr. 54]. Quyền giám sát việc thi hành pháp luật của Quốc hội đối với ngành hành pháp đã được thực hiện ngay từ đầu những năm thành lập như trường hợp năm 1792 Hạ viện bầu ra ủy ban điều tra sự thất bại của tướng St. Clair và quân đội trong cuộc chiến với người da đỏ ở vùng Tây Bắc. Quyền đó được ngày càng được Quốc hội sử dụng nhiều hơn để điều tra những vấn đề phát sinh trong hệ thống chính trị Mỹ, trong các cơ quan hành pháp và các quan chức trong ngành tư pháp. Trong vụ 11 tháng chín năm 2001 Quốc hội Mỹ đã thành lập ủy ban đặc biệt để điều tra vụ này. Sau đó một loạt các quan chức trong ngành hành pháp bị Quốc hội yêu cầu ra điều trần, trong đó có cả Tổng thống và Phó Tổng thống Mỹ: "Ngày 29 tháng 4 năm 2004 Tổng thống Mỹ G.Bu sơ và Phó Tổng thống Đích Chê ni đã cùng ra điều trần trong hơn gần ba giờ đồng hồ trước ủy ban điều tra vụ 11-9-2001" [57]. Sau vụ 11 tháng 9 do kết luận của ủy ban điều tra mà Giám đốc cơ quan CIA Ten Net đã bị mất chức.
Quốc hội Mỹ hiện nay được chuyên môn hóa cao độ, các thủ tục tranh luận các phiên họp được điều chỉnh bởi những quy tắc hết sức chặt chẽ nhất là Hạ viện nơi có số lượng đại biểu rất lớn. Nếu so với thời gian đầu thì phương thức hoạt động của Quốc hội Mỹ đã trở nên là một hoạt động nghị trường điển hình. Trong thời kỳ đầu lập quốc, không khí của những buổi làm việc của Quốc hội khiến người ta không nghĩ đấy là nghị trường của những người ưu tú mà là nơi người ta tranh cãi với tất cả những thái độ khó chấp nhận:
Việc tranh luận thì thô lỗ và hỗn loạn, không thiếu một kiểu giọng nào, sứt sẹo, cay độc, khàn khàn, và đôi khi khùng khục đầy thú tính… trước cuộc nội chiến, việc thượng cẳng chân hạ cẳng tay giữa các nhà lập pháp cãi cọ nhau không phải là hiếm. Một sự kiện nổi tiếng đã diễn ra năm 1856, khi hạ nghị sĩ Breston Brooks,một đảng viên đảng Dân chủ phương nam, lén đi theo thượng nghị sĩ Charles Summer, một đảng viên đảng Cộng hòa đến từ Massachusetts, và dùng gậy đánh ông ta bất tỉnh ngay trên sàn Thượng viện vì những quan điểm của ông này đối với chế độ nô lệ ở các vùng lãnh thổ mới [46, tr. 49].
Như vậy về phương thức hoạt động nghị trường, Quốc hội đã tiến bộ rất nhiều. Ngoài ra Quốc hội Mỹ còn vận dụng những kỹ thuật tiến bộ nhất trong khoa học công nghệ, sử dụng một cách hiệu quả đội ngũ thư ký hùng hậu gồm những chuyên gia về từng lĩnh vực và sử dụng một thư viện vĩ đại nhất thế giới nên hiệu quả công việc của Quốc hội đã tiến bộ rõ rệt: "Ngày nay các dự luật mà ba mươi năm về trước phải đem ra tranh luận triệt để và kỹ càng trong nhiều giờ đồng hồ hoặc trong nhiều ngày, có thể được thông qua trong mười phút" [46, tr. 44]. Nhìn lại qua trình phát triển của Quốc hội Mỹ ta thấy rằng lúc đầu Quốc hội Mỹ là một cơ quan không có cơ cấu với một số lượng khiêm tốn thành viên và một công việc chưa được chuyên môn hoá, ngày nay Quốc hội Mỹ đã trở thành: "Một tổ chức chín muồi với các cơ cấu, thủ tục, lề thói và truyền thống mang độ tinh vi cao. Nói theo cách nào đó nó đã được thể chế hóa" [46, tr. 59]. Ngoài ra sự phát triển của Quốc hộ Hoa Kỳ còn thể hiện ở xu hướng phát triển của Quốc hội Mỹ. Quốc hội Mỹ sẽ là một cơ quan năng động hơn, can dự nhiều hơn vào đời sống chính trị Mỹ. Về quy mô trong vài thập kỷ tới, Quốc hội Mỹ chắc chắn sẽ được mở rộng hơn vì Mỹ vẫn là nước nhập cư lớn nhất thế giới, dân số sẽ còn tăng (dân số Mỹ bước vào năm 2001 với con số khoảng 281
triệu người) [47, tr. 124] hơn nữa do được xây dựng theo nguyên tắc phân quyền và kiềm chế đối trọng, cho nên khi hai ngành quyền lực kia phát triển thì sẽ kéo theo sự phát triển của Quốc hội để cân bằng.