Sự phân quyền

Học thuyết phân quyền của J. Locke (1632 - 1704) và Montesquieu (1689 - 1755) xuất hiện trong thế kỷ ánh sáng chứa đựng nhiều tư tưởng tự do tiến bộ. Cơ sở của học thuyết này là căn cứ bản tính của con người thường đam mê quyền lực: "Khi trình bày học thuyết, ông đã đi từ quan điểm về con người và cho rằng: bất cứ ai có được quyền

lực đều có thể lạm dụng

nó" [20, tr. 99]. Không chỉ cá nhân con người lạm quyền mà các chính phủ cũng luôn có xu hướng lạm quyền: "Theo đó, xu hướng lạm dụng quyền lực đã diễn ra phổ biến. Nhà nước dường như đứng trên pháp luật, còn người dân (nhân dân nói chung) phải phục tùng quyền lực nhà nước và pháp luật do quyền lực đó đặt ra" [49]. Các chính phủ sau khi đã có quyền lực thì thường có xu hướng lạm quyền, sự đam mê quyền lực và lạm quyền sẽ dẫn đến độc tài chuyên chế. Theo Montesquieu (1689 - 1755) muốn bảo vệ tự do thì phải ngăn chặn độc tài chuyên chế, mà muốn ngăn chặn quyền lực độc tài chuyên chế thì biện pháp hữu hiệu là dùng quyền lực để hạn chế quyền lực. Theo ông: "ở mỗi nhà nước đều có ba quyền: lập pháp, hành pháp, tư pháp. Để tránh lạm quyền, ba quyền đó cần nằm trong tay ba cơ quan nhà nước khác nhau. Sự phân chia và kiềm chế lẫn nhau giữa ba quyền là điều kiện chủ yếu để bảo đảm tự do tự do chính trị trong nhà nước" [40, tr. 142].

Học thuyết này được nhiều nhà nước tư sản áp dụng, nhưng áp dụng đầu tiên và điển hình nhất là ở Mỹ. Khi những tư tưởng này còn đang bị cấm đoán ở châu Âu thì nó đã được các nhà lập quốc Mỹ đưa vào trong Tuyên ngôn độc lập và sau này nó chỉ đạo quá trình thiết lập nên các cơ quan quyền lực của chế độ Tổng thống Hoa Kỳ. Theo học thuyết này các ngành quyền lực lập pháp và hành pháp đều tiếp thu quyền lực từ nhân dân. Quyền lập pháp của nước Mỹ được trao cho Quốc hội gồm hai viện. Hạ viện đại diện cho dân chúng theo đơn vị bầu cử, do số dân ngày càng tăng nên số lượng hạ nghị sĩ cũng thay đổi. Hiện này khoảng năm trăm nghìn dân trên một đại biểu hạ viện, tổng số hạ viện là bốn trăm ba lăm đại biểu. Theo quy định của hiến pháp, nhiệm kỳ của hạ nghị sĩ là hai năm. Việc quy định nhiệm kỳ hai năm chứ không phải ngắn hơn hoặc dài hơn đối với hạ

nghị sĩ được xuất phát từ lý do sau: Mộtlà,theo các nhà lập pháp thì luôn luôn tuyển cử để

quyền lực luôn trở về với nhân dân và luôn duy trì được sự phụ thuộc và gần gũi của chính

quyền đối với dân chúng. Hai là, luôn tuyển cử thì sẽ ngăn chặn được chuyên chế, ngăn

chặn được tình trạng ngay sau tuyển cử là bắt đầu tình trạng chuyên chế. Ba là, kinh

nghiệm của các bang cho thấy rằng phải có một nhiệm kỳ vừa đủ để có thể đo lường và

đánh giá được các cải cách mà hạ viện đem lại sau khi bầu cử. Bốnlà, hạ nghị sĩ phải có một

thời gian thích hợp để thu nhận thông tin cũng như sự hiểu biết để có thể hoàn thành nhiệm vụ. Thượng nghị viện đại diện cho các bang, mỗi bang có hai đại biểu, tổng số có một trăm thượng nghị sĩ. Nhiệm kỳ của thượng nghị sĩ là sáu năm dài hơn so với hạ nghị sĩ. Các nhà lập pháp Mỹ cho rằng hạ nghị sĩ do đại diện cho dân chúng nên thường xuyên chịu áp lực của dân chúng do đó thường ít có cơ hội để suy xét thấu tháo do vậy cần có một thượng viện thận trọng hơn để có thể làm nguội bớt sự hăng hái nhiều khi quá mức của hạ viện. Tổng thống Washington đã từng giải thích vấn đề này bằng một sự việc thực tế. Trong một lần ăn sáng cùng Jefferson, khi được hỏi tại sao ông đồng ý lập hai viện trong quốc hội. Warshington trả lời: "Tại sao ông đổ cà phê vào đĩa ông vậy? Để làm cho nguội bớt đi ông Jefferson trả lời! Đúng vậy cũng như chúng tôi đổ thứ cơ quan lập pháp ấy vào chiếc đĩa thượng nghị viện để làm nguội bớt đi" [5, tr. 45]. Ngoài ra, thượng viện còn có chức năng đối ngoại phê chuẩn hiệp ước quốc tế, phê chuẩn các quan chức cao cấp trong bộ máy nhà nước là những công việc đòi hỏi rất cẩn trọng không thể vội vàng và để làm điều đó thì thượng viện phải có thời gian lâu hơn

chín chắn hơn và ít phải chịu sức ép của dân chúng hơn. Quốc hội ngoài quyền lập pháp sửa đổi hiến pháp còn rất nhiều quyền hạn khác như quyền tuyên bố chiến tranh, toàn quyền về ngân sách là những quyền vẫn được xem là: "Quyền lực về ngân quỹ là chiếc đòn bẩy mà các nghị viện có truyền thống sử dụng để giành lợi thế thương lượng với các ông vua bà hoàng" [46, tr. 27]. Ngoài ra Quốc hội Mỹ còn có các quyền khác về hành pháp và tư pháp, tác giả sẽ phân tích ở phần nguyên tắc kiềm chế đối trọng dưới đây. Chính vì Quốc hội có quyền lực như vậy nên: "Quốc hội Mỹ đã được gọi là cơ quan lập pháp có nhiều quyền lực nhất trên thế giới" [7, tr. 57]. Tính phân quyền còn thể hiện ở nguyên tắc về tổ chức nhân sự. Nghị sĩ thì không bao giờ được tham gia và giữ bất cứ chức vụ nào trong cơ quan hành pháp và ngược lại các quan chức trong ngành hành pháp thì không được tham gia Quốc hội. Đây là nguyên tắc bất khả kiêm nhiệm, rất khác với chế độ đại nghị. Trường hợp hiến pháp quy định tại điều một, phó Tổng thống (tức là viên chức hành pháp) được giữ chức chủ tịch thượng viện là mong muốn có mối liên hệ giữa hành pháp và lập pháp. Hơn nữa, mặc dù là chủ tịch thượng viện nhưng phó Tổng thống không có đầy đủ các quyền của thượng nghị sĩ, ví dụ phó Tổng thống không được tham gia tranh luận, phó Tổng thống không được tham gia bỏ phiếu trừ trường hợp số phiếu thuận và phiếu chống ngang nhau. Việc phân quyền như vậy, một mặt để đảm bảo cho tính độc lập khi họ thực hiện nhiệm vụ, một mặt đây cũng thể hiện tính phân công lao động theo chuyên môn hóa trong bộ máy nhà nước, và nâng cao trách nhiệm của mỗi cơ quan. Chúng ta có thể nhìn thấy sự khác biệt của hai viện trong Quốc hội Mỹ qua biểu đồ sau:

So sánh Hạ viện Thượng viện

Số lượng  435 đại biểu. Từ 25 tuổi

trở lên, là công dân Mỹ từ 7 năm trở lên

 100 đại biểu. Từ 30 tuổi trở lên, là công dân Mỹ từ 9 năm trở lên

Thẩm quyền

 Đối với các dự luật thuế

và tài chính

 Buộc tội Tổng thống và

các quan chức liên bang.

 Phê chuẩn hiệp ước quốc tế và

việc bổ nhiệm nhân sự của Tổng thống

 Đại diện cho toàn liên bang liên bang

 Đại diện cho các bang

Qua bảng trên chúng ta thấy rằng, các chức năng của hai viện tuy cùng lập pháp nhưng có phân rõ vai trò khác nhau, và để thực hiện vai trò khác nhau đó là con người có nhiệm kỳ, độ tuổi, tính cách khác nhau để phù hợp với nhiệm vụ khác nhau. Có thể nói, đây là một cách sử dụng nguồn nhân lực rất khoa học và hợp lý đáng để chúng ta học tập kinh nghiệm.

Quyền hành pháp của nhà nước Mỹ trao cho Tổng thống, nếu ở chính phủ một số nước quyền hành pháp thuộc về chính phủ tức là một tập thể thì ở nước Mỹ quyền hành pháp chỉ tập trung trong tay một người, các bộ trưởng chỉ là người giúp việc cho Tổng thống. Đặc điểm và quyền hạn của Tổng thống tác giả đã trình bày ở phần trên.

Quyền tư pháp của nhà nước Mỹ được trao cho tòa án. Tòa án Mỹ bao gồm hệ thống tòa án liên bang và tòa án các bang, đứng đầu là Tối cao Pháp viện. Tòa án Mỹ có quyền phán quyết một đạo luật hay một hành vi là vi hiến kể cả hành vi của Tổng thống người đứng đầu hành pháp, hay của quốc hội. Tòa án Mỹ có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp phát sinh trong nước Mỹ cũng như các tranh chấp giữa Mỹ với các nước khác, ngoài ra tòa án còn được xem là làm ra luật với quyền được áp dụng án lệ khi xét xử. Tòa án Mỹ do có sự phân quyền nên có tư cách độc lập cao, tác giả xin trình bày thành một đặc điểm riêng ở mục bốn dưới đây.

Với cách phân chia quyền lực như trên, rất nhiều nhà nghiên cứu đã dùng nhiều cách gọi khác nhau để chỉ mô hình chế độ cộng hòa Tổng thống như: đây là mô hình áp

dụng học thuyết phân quyền một cách cứng rắn, áp dụng một cách tuyệt đối, hay áp

dụng một cách mạnh mẽ. Các cách gọi như vậy là hoàn toàn đúng vì nhìn vào bộ máy

nhà nước Mỹ thấy rất rõ học thuyết phân quyền. Tuy vậy, tác giả có xu hướng nghiêng về nhận định của một học giả Trung Quốc:

Zheng Zhi Suo, một học giả Trung Quốc đã bàn về thuyết tam quyền phân lập trong tờ Quang Minh nhật báo (17.12.1990). Sau khi điểm lại thực tế việc áp dụng học thuyết này ở các nước trên thế giới, tác giả cho rằng ở

Mỹ thuyết tam quyền phân lập được áp dụng tương đối điển hình, còn ở các

nước khác(như Anh, cộng hòa liên bang Đức…) thực tế là thực hiện chế độ quyền lực hỗn hợp [58, tr. 11].

Tác giả nghiêng về cách gọi này vì thực tế là các nhà lập quốc Mỹ áp dụng học thuyết phân quyền để tránh độc quyền và hạn chế sự lạm quyền của các ngành quyền lực. Việc phân quyền không có nghĩa là quyền lực nhà nước không thống nhất và hoàn toàn tách biệt nhau, mà trái lại các ngành quyền lực này vẫn phải phối hợp liên hệ thường xuyên với nhau:

Thẩm phán Joseph Story từng viết, các tác giả của Hiến pháp muốn

chứng minh rằng việc áp dụng triệt để, cứng nhắc cơ chế tam quyền phân

lập trong mọi trường hợp sẽ phá vỡ tính hiệu quả của chính phủ và dẫn đến sự phá hoại các quyền tự do công cộng. Thẩm phán Robert Jackson đã nhận xét khôn ngoan vào năm 1952: Mặc dù Hiến pháp phân tán quyền lực chủ yếu để đảm bảo tự do, song nó cũng dự liệu rằng việc áp dụng phải được tiến hành sao cho hòa nhập các quyền phân tán thành một chính phủ hoạt động tốt nhất [46, tr. 32].

Nếu gọi theo cách áp dụng học thuyết phân quyền cứng rắn hoặc tuyệt đối có

thể dẫn đến hiểu lầm là các ngành quyền lực trong nhà nước Mỹ độc lập tuyệt đối với nhau không có sự phối hợp bổ sung cho nhau. Chính vì lẽ đó, tác giả chọn cách gọi áp dụng học

thuyết phân quyền một cách điển hình.