- Vị trí pháp lý độc lập105: Thực tiễn tại Việt Nam đã cho thấy, khi NHNN là cơ quan của Chính phủ thì hoạt động của NHNN phụ thuộc rất nhiều vào Chính phủ và vị trí pháp lý là NHTW của một quốc gia bị lu mờ. Gần như mọi hoạt động của NHTW đều phải được sự cho phép của Chính phủ (hoạt động phát hành tiền, thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia, hoạt động cho vay ngân sách trung ương, bảo lãnh cho các doanh nghiệp vay vốn nước ngoài, cho vay các tổ chức tín dụng trong trường hợp đặc biệt). Ở đây, NHNN Việt Nam chỉ được coi như là cơ quan quản lý hành chính nhà nước, giống như các bộ khác, chứ không phải là một thiết chế đặc biệt dù tổ chức, hoạt động của NHNN Việt Nam ảnh hưởng rất lớn đến tính an toàn của hệ thống ngân hàng, sự ổn định của giá trị đồng tiền, an ninh tiền tệ của một quốc gia. Luật NHNN Việt Nam chưa thể hiện được quyền tự chủ, tính độc lập của ngân hàng này trong việc hoạch định và thực thi các vấn đề về chính sách tiền tệ quốc gia. Trong khi đó, cần phải khẳng định rằng, một NHTW hiện đại phải có tính độc lập về vị trí pháp lý, nhân sự, cơ cấu tổ chức, quản lý, điều hành, mục tiêu và về hoạt động của mình, trong đó sự độc lập về vị trí pháp lý được đặt lên hàng đầu.
Khi nói đến vị trí pháp lý của bất kỳ một chủ thể nào trong xã hội là đề cập đến chỗ đứng, vị thế, vai trò của chủ thể đó trong xã hội được thể chế hoá bằng pháp luật. Đối với NHTW, vị trí pháp lý được xác định trong mối quan hệ với các thiết chế khác như Chính phủ, Quốc hội. Vì vậy, việc phân quyền giữa Quốc hội – Chính phủ - NHTW nên rõ ràng; đồng thời giao cho NHTW có mộ mức độ độc lập tương đối trong mối quan hệ với Chính phủ. Có như vậy mới bảo đảm được sự linh hoạt, mềm dẻo, minh bạch trong điều hành thị trường tiền tệ của NHTW, bảo đảm được sự ổn định giá trị đồng tiền trong nền kinh tế.
104 Xem thêm bài học của Ba Lan, phụ lục 1.8
105 Xem thêm TS.Lê Thị Thu Thủy, “Tính độc lập của Ngân hàng Trung ương Việt Nam”, tạp chí nghiên cứu pháp luật, 2010
- Độc lập về mục tiêu hoạt động: Mục tiêu hoạt động của NHTW phải được xác định rõ ràng, thể hiện tính độc lập về mục tiêu của NHTW. Trong Luật NHNN Việt Nam, các mục tiêu được quy định quá nhiều: ổn định giá trị đồng tiền, góp phần đảm bảo an toàn hoạt động ngân hàng và hệ thống tổ chức tín dụng, thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Trong khi đó, mục tiêu tối cao của NHTW là bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng và ổn định giá trị đồng tiền. Mục tiêu còn lại là hệ quả của việc đạt được các mục tiêu nêu trên. Trong hai mục tiêu: ổn định giá trị đồng tiền, bảo đảm an toàn hoạt động của hệ thống ngân hàng thì mục tiêu thứ hai là tiền đề cho mục tiêu thứ nhất. NHTW là ngân hàng quản lý hoạt động ngân hàng, nên việc đảm bảo an toàn cho hoạt động của các tổ chức tín dụng là vấn đề được đặt lên hàng đầu. Mục tiêu có rõ ràng thì NHTW mới có thể kiểm soát được rủi ro trong lĩnh vực quản lý của mình.
- Độc lập về việc sử dụng các công cụ: Để đạt được mục tiêu đặt ra, NHTW phải
độc lập trong hoạt động của mình. Hoạt động của NHTW được ví như con dao hai lưỡi. Nếu thực hiện không hợp lý sẽ gây hậu quả khôn lường cho cả nền kinh tế. Ngược lại, nếu biết sử dụng, nó sẽ là công cụ hữu hiệu để đạt được các mục tiêu đặt ra. Điều đó đòi hỏi các công cụ ngân hàng phải do NHTW tự hoạch định, tự quyết định sử dụng theo phương cách linh hoạt, mềm dẻo, tránh sự can thiệp không cần thiết của Chính phủ. Vì vậy cần:
- NHNN phải được quyền quyết định các định hướng, giải pháp trong xây dựng và điều hành chính sách tiền tệ quốc gia cũng như trong việc thực hiện các chức năng khác của ngân hàng trung ương. Tất nhiên, song song với các thẩm quyền được trao, NHNN phải chịu trách nhiệm trước Quốc hội về kết quả điều hành chính sách tiền tệ và thực hiện các chức năng của NHTW.
- Cần tránh khuynh hướng cho rằng, nâng cao vai trò độc lập của NHTW nghĩa là NHTW thoát ly hoàn toàn khỏi Chính phủ. Mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ và cũng là mục tiêu hoạt động của NHTW là ổn định giá cả, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Vì vậy, cần thiết lập các quy định pháp lý về mối quan hệ giữa NHTW với Chính phủ nhằm bảo đảm hoạt động của NHTW hỗ trợ tốt cho các chương trình kinh tế của Chính phủ:
+ NHTW tham gia vào việc soạn thảo các chương trình, chính sách kinh tế của Chính phủ và đề đạt ý kiến của mình về các quyết định của Chính phủ; tư vấn cho Chính phủ về những vấn đề quan trọng liên quan đến nhiệm vụ và thẩm quyền của NHTW.
+ NHTW và các Bộ, Ngành thuộc Chính phủ duy trì cơ chế trao đổi, cung cấp thông tin để theo dõi, nắm bắt kịp thời các diễn biến vĩ mô của nền kinh tế.
- Quốc hội quyết định định hướng chỉ tiêu lạm phát hàng năm, giám sát việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia để đạt định hướng chỉ tiêu lạm phát.
- Để đảm bảo tính độc lập về hoạt động, cần có qui định cụ thể về chức năng “Là ngân hàng của Chính phủ” theo hướng NHNN sẽ không cho ngân sách vay trực tiếp. NHNN chỉ cấp tín dụng gián tiếp cho Chính phủ thông qua việc cho ngân sách vay trên thị trường thứ cấp có hạn mức, và lấy trái phiếu Chính phủ làm tài sản đảm bảo khi cho các ngân hàng thương mại vay.
- Độc lập về việc quản lý nhân sự: Ngoài vị trí pháp lý độc lập, tính độc lập của NHTW còn thể hiện trong việc lựa chọn nhân sự, quyết định cơ cấu tổ chức, quản trị điều hành của ngân hàng. Điều này có nghĩa NHTW phải có quyền tự chủ trong việc lựa chọn bộ máy quản trị, điều hành sao cho hợp lý nhất, nhằm thực hiện hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ theo luật định.
Theo chúng tôi, NHNN cần phải được xây dựng theo hướng có sự tách bạch giữa điều hành và quản trị. Điều hành NHTW được thực hiện bởi Ban điều hành, còn quản trị nên được thực hiện bởi Hội đồng quản trị (hoặc Hội đồng quản lý) NHTW. Hội đồng quản trị là cơ quan hoạch định chính sách trong lĩnh vực tiền tệ, làm việc theo nguyên tắc tập thể, còn Ban điều hành có trách nhiệm đưa các chính sách đó vào cuộc sống. Nếu NHTW được thiết kế theo mô hình quản trị này sẽ tạo ra được phương thức quản trị ngân hàng mang tính tổng thể, định hướng chiến lược lâu dài, tránh được hiện tượng thụ động, mang nặng tính hành chính và mệnh lệnh trong điều hành. Bên cạnh đó, hoạt động của Ban điều hành cũng phải bảo đảm tính minh bạch thông qua các hoạt động kiểm toán, kiểm soát nội bộ của NHTW