Cú rất ớt tài liệu về kinh nghiệm của cỏc nước trong việc phối hợp giữa cỏc cơ quan trong xõy dựng chiến lược phỏt triển và triển khai và phối hợp thực hiện và đẩy mạnh khung chớnh sỏch và quy định trong nước - mặc dự cả hai vấn đề này trước đõy đều gắn với cỏc cuộc
đàm phỏn về WTO/hiệp ước quốc tế và đều quan trọng như nhau.
Cú thể tiếp thu kinh nghiệm về phối hợp chớnh sỏch núi chung của nhiều nước để hoàn thiện cỏc cơ chế phối hợp giữa cỏc cơ quan chịu trỏch nhiệm quản lý khu vực dịch vụ tại Việt Nam. Thực tế, ở nhiều nước việc phỏt triển khu vực dịch vụ là nhiệm vụ của tất cả cỏc bộ/cơ quan. Chiến lược phỏt triển dịch vụ khụng thể khả thi nếu khụng cú sự tham gia của Bộ Nụng nghiệp (bao gồm cả lõm nghiệp và thuỷ sản). Nhiều chức năng quản lý nhà nước của Bộ Y tế đang được thực thi với sự phối hợp với Bộ Nụng nghiệp, như việc kiểm soỏt dịch cỳm gia cầm, an ninh lương thực… Do đú, khi núi về phối hợp chớnh sỏch, khụng thể núi về phối hợp chớnh sỏch trong một khu vực cụ thể mà là phốI hợp chớnh sỏch trong toàn nền kinh tế như
một “chớnh phủ tổng thể”. Nhiều chớnh phủ đó cú những hành động để cải thiện phối hợp về
hoạch định chớnh sỏch, triển khai chớnh sỏch và thực hiện cỏc chức năng quản lý nhà nước. Thỏi Lan, Mụng Cổ, Trung Quốc…là cỏc vớ dụ về cỏc nước đang phỏt triển đó cú cỏc hoạt
động cải thiện phối hợp chớnh sỏch. Trung Quốc đó đẩy mạnh cỏc cơ chế hoạch định chớnh sỏch như một phần để cải thiện phối hợp giữa cỏc ngành. Để cải thiện sự phối hợp giữa cỏc cơ quan chớnh phủ, trong năm 2004 Trung Quốc đó thực hiện cỏc cải cỏch sau:
- Thỳc đẩy việc thành lập cỏc cơ chế giải đỏp núng và cải thiện khả năng của chớnh phủ
trong việc đối phú với khủng hoảng;
- CảI tiến quy trỡnh hoạch định chớnh sỏch sao cho khoa học và dõn chủ hơn, vớ dụ như
kết hợp sự tham gia của cụng chỳng, đỏnh giỏ của chuyờn gia với hoạch định chớnh sỏch của nhà nước nhằm đảm bảo cỏc chớnh sỏch của chớnh phủ là “khoa học và đỳng
đắn”;
- Cải thiện chất lượng lập phỏp của chớnh phủ, bao gồm huy động sự tham gia nhiều hơn từ tất cả cỏc đốI tượng trong xó hội khi dự thảo cỏc đạo luật quan trọng và cỏc quy định hành chớnh.
Tại Thỏi Lan, nếu cỏc vấn đềđan xen khụng thể chỉ do một Bộ giải quyết, hoặc nếu “chủ sở
hữu” của ý tưởng hoặc đề xuất khụng nằm trong cấu trỳc cuả một Bộ, Ban thư ký của Nội cỏc chớnh phủ sẽ chịu trỏch nhiệm về cỏc vấn đề đú. Trong trường hợp này Nội cỏc lựa chọn một số cỏch để giải quyết cỏc vấn đề, vớ dụ như:
- Yờu cầu Bộ trưởng của Bộ cú liờn quan nhất tham vấn cỏc đồng nghiệp và đưa ra cỏc
đề xuất dưới dạng đệ trỡnh lờn Nội cỏc;
- Thành lập một uỷ ban đặc biệt bao gồm cỏc bộ trưởng hoặc bộ cú liờn quan, do một Phú Thủ tướng, Ban thư ký Nội cỏc hoặc Bộ trưởng hoặc Bộ cú liờn quan nhất đứng
- Huy động sựđúng gúp tư vấn từ một tổ chức bờn ngoài, như từ “ban cố vấn về cỏc vấn
đề quốc gia” hoặc một tổ chức của ngành.
Trong trường hợp khụng cú cơ chế nào trong cỏc cơ chế trờn là phự hợp, Ban thư ký của Thỏi Lan quyết định thành lập một đơn vịđặc biệt cú thể làm cụng việc này. Đơn vị này cú thể bao gồm cỏc chuyờn gia nội bộ của Ban Thư ký và từ bờn ngoài. Trong khi nhiều vấn đề
tiếp tục được giải quyết thụng qua cỏc uỷ ban được Ban thư ký hoặc cỏc tổ chức khỏc triệu tập, cú một số vấn đề cần phải được giảI quyết tập trung hơn thụng qua một nhúm chuyờn gia trong một thờI gian ngắn (từ hai tuần đến 6 thỏng). Những vấn đề này thường đũi hỏi những chuyờn mụn mà hiện Ban thư ký khụng cú, nhưng chỉ cần cho một dự ỏn cụ thể. Một vấn đề quan trọng là Ban thư ký Nội cỏc phải cú khả năng tuyển dụng nhõn sự nhanh, và khụng bị sa lầy vào cỏc cuộc đàm phỏn về giỏ cả, hoặc huy động nhõn sự từ cỏc bộ/cơ quan của chớnh phủ khỏc hoặc từ cỏc chớnh phủ nước ngoài.
Để đẩy mạnh phối hợp chớnh sỏch, gần đõy Mụng Cổ đó xem xột lại thẩm quyền của tất cả
cỏc bộ và kiểm tra lại cỏc cấu trỳc từ trờn xuống. Ưu tiờn hàng đầu hiện nay là việc “xõy dựng“ cỏc chức năng, bao gồm chức năng hoạch định chớnh sỏch, đỏnh giỏ/theo dừi và cỏc cụng việc thực tiễn khỏc ở cấp bộ và Ban thư ký Nội cỏc. Cỏc rà soỏt về chức năng chiến lược sẽđược tiến hành theo từng lĩnh vực cụ thểđể rà soỏt cỏc chức năng và cấu trỳc và tư
vấn cho Chớnh phủ về: (i) cơ cấu của cỏc quyết định chiến lược, bao gồm cả cỏc thay đổi về
quản lý hành chớnh của chớnh phủ địa phương; (ii) cỏc chức năng khụng cũn cần thiết nữa; (iii) cỏc chức năng cần được thiết kế lại về cơ bản hoặc phảI cú cỏc cơ chế thay thế do cỏc
ưu tiờn chiến lược của chớnh phủ và do nhu cầu của nền kinh tế thị trường hiện đại; và (iv) xỏc định cỏc cơ chế cung cấp mới cú thểđộng chạm đến nhiều thể chế truyền thống, đặc biệt là ở vựng sõu vựng xa. Phối hợp tốt đũi hỏi cỏc nhà lónh đạo/quản lý/nhõn viờn của Chớnh phủ cú khả năng lónh đạo tốt và cú năng lực lập kế hoạch chiến lược. Tất cả cỏc bộ/cơ quan chớnh phủ đều phải phỏt triển cỏc kế họach chiến lược và chuyển sang sử dụng hệ thống
đỏnh giỏ dựa vào đầu ra. Ngoài việc phỏt triển khả năng lónh đạo và năng lực lập kế hoạch chiến lược, một số nhu cầu về đào tạo ưu tiờn khỏc đó được xỏc định, như đào tạo cỏc kỹ
năng tốt về phõn tớch chớnh sỏch và triển khai phương phỏp quản lý rủi ro. Việc phối hợp trong triển khai chiến lược/kế hoạch chỉ cú thể được đảm bảo nếu cú cỏc chỉ số thực hiện rừ ràng và phự hợp và hệ thống theo dừi và đỏnh giỏ đủ mạnh. Hiện tại khả năng xõy dựng cỏc chỉ số thực hiện một cỏch hiệu quả, cỏc thoả thuận về thực hiện và cỏc kỹ năng quản lý nguồn lực của cỏc cơ quan khỏc nhau rất khỏc nhau. Chớnh phủ Mụng Cổ tin rằng việc khen thưởng cỏc cơ quan đỏp ứng nhanh chúng và hiệu quả cỏc yờu cầu này (với sự linh hoạt hơn trong nhận thức và quản lý) là rất quan trọng để duy trỡ cỏc khuyến khớch trong cải cỏch và đảm bảo cỏc cơ quan của chớnh phủ làm việc vỡ cỏc mục tiờu chung.
Thậm chớ nhiều nước phỏt triển cũng đó cố gắng đẩy mạnh phối hợp chớnh sỏch. Chớnh phủ
Anh cho thấy bộ mỏy tổ chức và cơ chế quản lý của họ rất hiệu quả trong việc đưa ra cỏc chớnh sỏch và cỏc ưu tiờn của chớnh phủ, nhưng dường như bị hạn chế trong việc đối phú với cỏc rắc rối và cỏc vấn đề liờn quan đến nhiờu bộ (Hộp 3.5.).
Vỡ vậy, Chớnh phủ Anh đó quyết định tiến hành một số biện phỏp cụ thểđể giải quyết cỏc vấn
đề nờu trờn và tăng cường việc xõy dựng và điều hành cỏc chớnh sỏch và dịch vụ liờn ngành:
Hộp 3.5. Cỏc vấn đề liờn ngành ở Anh
- Việc phỏt triển chớnh sỏch cú xu hướng chỳ trọng vào cỏc nhà cung cấp dịch vụ hơn là vào cỏc đối tượng sử
dụng dịch vụ;
- Rất ớt khi khen thưởng cỏc cơ quan chớnh phủ hoặc cỏc nhà quản lý cú đúng gúp cho cỏc mục tiờu tổng thể
hơn hoặc phối hợp với cỏc bộ hoặc cơ quan khỏc
- Nhiều nhà lónh đạo thiếu cỏc kỹ năng xõy dựng và đưa ra cỏc giải phỏp liờn ngành;
- Ngõn sỏch và bộ mỏy tổ chức được sắp xếp theo chức năng và một cấp (giỏo dục, y tế, quốc phũng, v.v) chứ
khụng phải để giải quyết cỏc vấn đề nhiờu khi đồng thời liờn quan đến nhiều ngành khỏc nhau (như tệ nạn xó hội, phỏt triển bờn vững, v.v)
- Cỏc cụng việc đũi hỏi tớnh trỏch nhiệm cao (như kiểm toỏn) và cỏch giải quyết cỏc nguy cơ thường cú xu hướng cản trở cỏc phương phỏp phối hợp liờn ngành mang tớnh sỏng tạo;
- Sự quản lý quyết liệt hơn từ phớa cỏc bộ trưởng và quan chức cao cấp đối với cỏc chớnh sỏch và dịch vụ liờn ngành; đỏnh giỏ và khen thưởng cỏc nhà quản lý về cỏc thành tớch đạt được khi triển khai cỏc vấn đề liờn ngành; yờu cầu cao về kinh nghiệm
để phục vụ cho sự phỏt triển; và cỏc hành động phỏt triển năng lực quản lý để đạt
được cỏc mục tiờu liờn ngành và tạo nờn một chuẩn mực dựng đểđỏnh giỏ cỏc chớnh sỏch và dịch vụ liờn ngành, với cỏc hệ thống ghi nhận và khen thưởng cho việc hoàn thành cỏc kết quả mong muốn.
- Tăng cường việc hoạch định và triển khai chớnh sỏch để xử lý tốt hơn cỏc vấn đề liờn ngành, thụng qua việc nhấn mạnh hơn nữa vào quyền lợi và quan điểm của những
đối tượng khụng thuộc chớnh phủ, những người sử dụng và cung cấp dịch vụ cụng. cho/thụng qua việc sử dụng một cỏch hữu hiệu cỏc kờnh thu nhận thụng tin phản hồi của người sử dụng dịch vụ và cỏc nhà cung cấp dịch vụ cấp trờn, và tận dụng tối đa cỏc kinh nghiệm và hiểu biết từ bờn ngoài vào quỏ trỡnh xõy dựng chớnh sỏch.
- Tăng cường sự luõn chuyển cỏn bộ trong và ngoài cỏc cơ quan chớnh phủđể khuyến khớch việc rốn luyện cỏc kỹ năng, để từđú đề ra cỏc tiờu chuẩn tuyển dụng và thăng tiến giỳp cho cỏc đối tượng này cú được kỹ năng và năng lực cần thiết để giải quyết cỏc vấn đề liờn ngành.
- Sử dụng nguồn ngõn sỏch linh họat để khuyến khớch việc cỏc hoạt động liờn ngành, bao gồm việc sử dụng nhiều hơn nữa ngõn sỏch và nguồn lực liờn ngành.
- KIểm toỏn và sàng lọc để tăng cường khả năng làm việc liờn ngành và dỏm chịu rủI ro; và
- Sử dụng cỏc cơ quan trung ương (Văn phũng Thủ tướng, Văn phũng Chớnh phủ và Kho bạc nhà nước) đểđi đầu trong cỏc vấn đề liờn ngành khi cần thiết.
New Zealand đó đưa ra một quỏ trỡnh lập kế hoạch chiến lược rất chi tiết nhằm mục đớch
đảm bảo cỏc ưu tiờn hàng đầu của chớnh phủ và cỏc vấn đề liờn ngành sẽđược cỏc bộ và cơ
quan thực thi quan tõm thớch đỏng17. Qui trỡnh này được ỏp dụng trong cỏc Lĩnh vực Kết quả
Chiến llược (SRA- Hộp 3.6.) do Chớnh phủ ban hành, theo đú đõy là “cỏc mục tiờu trung hạn quan trọng đối với khu vực cụng, gúp phần vào cỏc mục đớch và mục tiờu dài hạn của Chớnh phủ”.
Điều này cũng đó bị chỉ trớch khỏ gay gắt, đặc biệt là do ớt thành cụng trong việc phối hợp chớnh sỏch giữa cỏc bộ và việc kết nối tổng thể cỏc mục tiờu của chớnh phủ với quỏ trỡnh hoạch định chớnh sỏch của cỏc cơ quan cấp dưới. Một trong những chỉ trớch liờn quan đến việc cỏc SRA khụng được xem là một chiến lược cú hiệu quả do chớnh bản chất rất chung chung và chỳng cũng khụng cú khả năng phối hợp hoạt động của cỏc cơ quan hữu quan. Việc chỉđạo triển khai hoặc theo dừi kết quả của một số SRAs chủ chốt lại khụng thuộc trỏch nhiệm quản lý của bất kỳ một bộ cụ thể nào. Ngõn sỏch khụng được chuẩn bị cho cỏc SRAs
17 Xem Allen Schick, Tinh thần Cải cỏch: Quản lý khu vực Nhà nước New Zealand vào thời kỳ thay đổi, bỏo cỏo cho Uỷ ban dịch vụ và Kho Bạc, Wellington, 1996, để xem chi tiết về cỏch tiếp cận của New Zealand
Hộp 3.6.: Chớn SRA cho giai đoạn 1997-2000
- Đảm bảo một mụi trường chớnh sỏch kinh tế chung an toàn và ổn định tạo điều kiện cho sự tăng trưởng và phỏt triển mạnh về kinh tế;
- Nõng cao vai trũ và tầm ảnh hưởng quốc tế của New Zealand như là một quốc gia cú nền thương mại mở
cửa thành cụng và an toàn;
- Tiến tới trở thành một quốc gia cú trỡnh độ và kỹ năng ngày càng cao thụng qua cỏc chớnh sỏch và đề ra cỏc chiến lược thỳc đẩy tớnh hiệu quả của hệ thống giỏo dục nhằm đạt được nhiều kết quả tốt;
liờn ngành. Trong nhiều trường hợp, SRA quỏ chung chung để cú thể phự hợp với tất cả, hoặc ớt nhất là nhiều cơ quan khỏc nhau. Cỏc SRA được cho là thuộc trỏch nhiệm của tất cả
mọi người, và vỡ thế chỳng cũng chẳng thuộc trỏch nhiệm riờng của một ai.
Đến năm 2000, Chớnh phủ New Zealand đó khắc phục cỏc vấn đề này bằng cỏch điều chỉnh mụ hỡnh ban đầu, thụng qua:
- cỏc thay đổi trong việc chuẩn bị ngõn sỏch để gớup cho mỗi vấn đề liờn ngành sẽ
nhận được một nguồn ngõn sỏch riờng biệt, chẳng hạn như SRA của Chớnh phủ về
mụi trường
- chỉđịnh một nhúm cỏc bộ trưởng cựng cú trỏch nhiệm phõn bổ cỏc nguồn ngõn sỏch nờu trờn và triển khai cỏc nhúm hoạt động để hoàn thành SRA.
New Zealand cũng đó trực tiếp xử lý cỏc vấn đề do phõn tỏn, do cú quỏ nhiều bộ, quỏ nhiều cỏc hạng mục ngõn sỏch và việc chỳ trọng quỏ mức trỏch nhiệm giảI trỡnh dọc mà bỏ qua cỏch tiếp cận toàn chớnh phủ. Sự phõn tỏn khiến cho việc phối hợp trong cung cấp cỏc dịch vụ trở nờn phức tạp hơn, tăng chi phớ thực hiện cụng việc và làm giảm trỏch nhiệm trong một số vấn đề cụ thể. Đó cú chỉ trớch về sự “phõn tỏn bộ mỏy” theo đú cú quỏ nhiều cỏc cơ quan cấp dưới khiến cho sự quản lý và cỏc hoạt động khỏc bị dàn trải. Một sốđề xuất cụ thểđể xử
lý vấn đề phõn tỏn núi trờn ở New Zealand bao gồm:
- thiết lập một mạng lưới cỏc cơ quan cú liờn quan để nõng cao năng lực đồng thời hoạch định và kết hợp cỏc chớnh sỏch một cỏch cú hiệu quả hơn;
- một hệ thống bỏo cỏo và trỏch nhiệm giải trỡnh chỳ trọng hơn tới cỏc kết quả và cỏc vấn đềưu tiờn cao cũng như quy định cụ thể vềđầu tư;
- cỏc thay đổi về ngõn sỏch nhằm tạo điều kiện để tập trung tốt hơn cho cỏc kết quả
PHẦN II
QUẢN Lí NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU VỰC DỊCH VỤ VÀ THỰC TRẠNG PHỐI HỢP GIỮA CÁC CƠ QUAN QUẢN Lí NHÀ NƯỚC VỀ DỊCH VỤ
CHƯƠNG IV: QUẢN Lí NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU VỰC DỊCH VỤ 1. Khu vực dịch vụ và phõn ngành kinh tế tại Việt Nam
Khu vực dịch vụ ở Việt Nam bao gồm tất cả cỏc ngành và tiểu ngành được phõn loại là cỏc ngành dịch vụ cấp I, II, III và IV như trong Hệ thống Phõn ngành kinh tế của Việt Nam. Hệ
thống này được ban hành năm 1993 dựa trờn cơ sở tham khảo cỏch phõn ngành quốc tế để đảm bảo đỏp ứng yờu cầu so sỏnh quốc tế. Tuy nhiờn, cỏc ngành được phõn bổ trong hệ
thống phõn ngành kinh tế của Việt Nam chưa hoàn toàn tương ứng với phõn ngành kinh tế
quốc tế. Theo Nghịđịnh 75/CP, ban hành ngày 27 thỏng 10 năm 1993 Hệ thống phõn ngành kinh tế quốc dõn bao gồm 20 ngành cấp I trong đú 14 ngành cấp I thuộc khu vực dịch vụ.
Ứng với 20 ngành cấp I này Tổng cục Thống kờ đó phõn ra 60 ngành cấp II (tiểu ngành), 159 ngành cấp III và 299 ngành cấp IV. Nguyờn tắc phõn loại cỏc ngành kinh tế quốc dõn xuất phỏt từ tớnh chất phõn cụng lao động xó hội, biểu hiện cụ thể qua sự khỏc nhau về quy trỡnh cụng nghệ của cỏc hoạt động kinh tếđể tạo ra sản phẩm và dịch vụ khỏc nhau. Trong điều