các nƣớc Đông Nam Á:
Có thể nói lịch sử hình thành chính sách tỷ giá hối đoái ở nước ta được bắt đầu từ những năm 1989 – 1990, khi quan hệ ngoại thương được bao cấp với các thị trường truyền thống Đông Âu và Liên Xô (cũ) bị gián đoạn khiến chúng ta phải chuyển sang buôn bán với khu vực thanh toán bằng đô la Mỹ (USD). Kể từ đó cơ chế tỷ giá ổn định đã được thay thế dần bằng cơ chế điều tiết Nhà nước theo quan hệ thị trường. Tuy nhiên, để đi đến một chính sách tỷ giá hối đoái tự chủ, tự tin như hiện nay, cơ chế quản lý ngoại tệ nói chung và quản lý tỷ giá hối đoái nói riêng đã trải qua những điều chỉnh lớn. Có thể nêu lên những mốc chính như sau:
2.1.1.1. Thời kỳ từ 1989 đến 1992:
Trong giai đoạn này, tỷ giá hối đoái USD/VND biến động mạnh theo xu hướng tăng liên tục kèm theo các cơn “sốt”, các đợt đột biến.
Những số liệu ở Bảng 2.1. cho ta thấy sự biến động mạnh mẽ của tỷ giá USD/VND từ cuối năm 1990 trở đi. Đỉnh cao của mức tăng tỷ giá USD/VND là cuối năm 1991. Trong ngày 04/12/1991, giá 1 USD trên thị trường tư nhân tại Hà Nội và
TPHCM là 14.450 VND và 14.580 VND. Mức giá USD trong tháng 12/1991 đã tăng từ 60% đến 80% so với mức giá đầu năm.
Diễn biến tỷ giá hối đoái từ năm 1989 đến năm 1992 (Bảng 2.1) không những nói lên khoảng cách giữa tỷ giá chính thức của Nhà nước với tỷ giá hình thành trên thị trường tự do mà còn phản ánh xu hướng tăng nhanh chóng tỷ giá hối đoái USD/VND của cả nhà nước lẫn thị trường.
Bảng 2.1: Diễn biến tỷ giá hối đoái USD/VND giai đoạn 1989-1992
Đơn vị tính: đồng Năm Tháng 1 Tháng 3 Tháng 6 Tháng 9 Tháng 12 1989 - Ngân hàng 3.500 4.200 4.350 4.100 4.200 - Tư nhân 5.200 5.350 4.400 4.225 4.575 1990 - Ngân hàng 4.300 4.300 4.800 5.750 6.650 - Tư nhân 4.650 4.450 5.600 6.300 7.050 1991 - Ngân hàng 7.000 7.400 8.300 10.700 12.900 - Tư nhân 7.400 7.900 8.830 11.050 12.550 1992 - Ngân hàng 11.880 11.550 11.285 10.950 10.720 - Tư nhân 12.200 11.550 11.290 10.980 10.650
Nguồn: Ngân hàng nhà nước [38]
Năm 1990 mức tỷ giá USD/VND vào thời điểm cuối năm đã tăng tới 50% so với đầu năm. Mức tăng giá USD năm 1991 còn cao hơn. Tình trạng leo thang của giá USD đã kích thích tâm lý dự trữ USD nhằm mục đích đầu cơ ăn chênh lệch giá. Ngoại tệ vốn đã khan hiếm lại không được dùng cho hoạt động xuất khẩu mà bị buôn bán lòng vòng giữa các tổ chức trong nước. Mọi cố gắng quản lý ngoại tệ của chính phủ đều không thành công, có những quyết định của Chính phủ về quản lý ngoại tệ đã bị mất hiệu lực ngay khi vừa mới công bố. Ngân hàng không kiểm soát được lưu thông ngoại tệ. Dự trữ ngoại tệ mà ngân hàng nắm được trong các năm 1991 – 1992 chỉ đủ cho 7 ngày nhập khẩu. Có thể hình dung thực trạng lưu thông ngoại tệ giai đoạn này qua tài liệu kiểm tra 26 cơ sở có sử dụng ngoại tệ tại tỉnh Thừa Thiên –
Huế năm 1991. Cả 26 đơn vị đều có sự sai phạm dưới các hình thức sau: (Theo báo Nhân Dân ngày 17/02/1992)
- Bán USD ra thị trường: 996.682 USD - Cho vay lấy lãi: 102.694 USD
- Chuyển nhượng cho nhau hơn 2 triệu USD lấy chênh lệch 3,5 tỷ VND. - Bán thấp hơn hoặc cao hơn tỷ giá quy định của ngân hàng gây thiệt hại cho ngân sách (trong trường hợp bán thấp) hoặc lấy chênh lệch giá (trong trường hợp bán cao hơn tỷ giá quy định).
Đó là những hình thức sai phạm phổ biến trong thời kỳ này.
Như vậy, mặc dù trên danh nghĩa Nhà nước thi hành cơ chế quản lý chặt chẽ đối với lưu thông ngoại tệ nói chung, tỷ giá hối đoái nói riêng, nhưng trên thực tế tỷ giá hối đoái đã bị thả nổi ngoài ý muốn của Chính phủ. Tình trạng tỷ giá hối đoái bị thả nổi thời kỳ này có nguyên nhân do cơ chế quản lý ngoại tệ chậm được sửa đổi, không theo kịp bước chuyển của kinh tế theo hướng thị trường. Nhưng nguyên nhân quan trọng nhất là do những khó khăn trong kinh tế đối ngoại: cán cân ngân sách, cán cân thanh toán quốc tế thâm hụt. Do mất nguồn “nhập siêu” từ Liên Xô (cũ) nên Việt Nam thiếu ngoại tệ nghiêm trọng, cán cân thương mại với Liên Xô (cũ) năm 1991 – 1992 thay đổi so với thời kỳ từ năm 1990 trở về trước như sau:
Bảng 2.2: Cán cân thƣơng mại Việt Nam từ 1986-1992
Đơn vị: triệu USD
Năm Chỉ tiêu 1986 1989 1990 1991 1992 - Xuất khẩu 282,5 548,6 889,7 214,5 119,0 - Nhập khẩu 1.434,2 1.487,0 1.209,5 357,0 91,1 - Cân đối - 1.151,7 - 938,4 - 319,8 - 142,5 29,7
Thời báo kinh tế Việt Nam [43]
Những số liệu trên Bảng 2.2 cho thấy sự giảm sút nghiêm trọng của nhập khẩu trong các năm 1991 – 1992 do ảnh hưởng của sự đổ vỡ các mối quan hệ ngoại thương với Liên Xô (cũ) và Đông Âu. Những năm 1990 trở về trước phần nhập siêu
với Liên Xô thường được chuyển thành nợ với lãi suất thấp (một dạng của ODA) thậm chí xóa được nợ hay chuyển thành viện trợ không hoàn lại. Đó là một nguồn bù đắp quan trọng cho thâm hụt mậu dịch của Việt Nam.
Việc từ năm 1991 trở đi bị giảm mất nguồn “nhập siêu” đó rõ ràng là nguyên nhân quan trọng của tình trạng thiếu ngoại tệ khiến cho nhiều đơn vị xuất khẩu phải áp dụng hình thức “nhập trả chậm”, tức nhập hàng trước, trả tiền sau, tất nhiên điều này chịu lãi suất cao hơn. Tình trạng mua vét USD để trả nợ đến hạn đã dẫn đến các cơn “sốt” USD theo chu kỳ vào cuối quý, cuối năm.
Tình trạng leo thang giá USD đã thúc đẩy lạm phát do đồng Việt Nam bị mất giá mạnh và do giá hàng nhập khẩu tăng nhanh. Trước tình hình đó, từ năm 1992 chính phủ đã chọn con đường thay đổi cách quản lý ngoại tệ và đổi mới về chính sách và cơ chế nêu trên là:
- Thay thế bằng biện pháp hành chính: bắt buộc các đơn vị quốc doanh có ngoại tệ phải bán cho ngân hàng theo tỷ giá ấn định; bằng biện pháp kinh tế: mở trung tâm giao dịch ngoại tệ để cho các doanh nghiệp và ngân hàng trao đổi, mua bán ngoại tệ với nhau theo thỏa thuận. Trung tâm giao dịch ngoại tệ tại TPHCM được mở từ tháng 8/1991.
- Bãi bỏ hình thức quy định tỷ giá nhóm hàng trong thanh toán ngoại thương giữa ngân sách với các tổ chức kinh tế tham gia xuất nhập khẩu. Thay vào đó, trên cơ sở tỷ giá hình thành tại các phiên giao dịch ngoại tệ, ngân hàng Nhà nước (NHNN) công bố tỷ giá chính thức.
- Cơ chế hình thành và quản lý tỷ giá hối đoái mềm dẽo như trên cộng với sự can thiệp điều tiết của NHNN đối với lượng ngoại tệ mua bán tại các phiên giao dịch đã xóa được tâm lý đầu cơ ngoại tệ và ngăn được xu hướng tăng giá USD trên thị trường. Từ tháng 3/1992 giá USD bắt đầu giảm. Tỷ giá USD/VND vào thời điểm cuối năm 1991 tại thị trường tư nhân Hà Nội có lúc lên đến 14.500, nhưng đến tháng 3/1992 chỉ còn 11.550 và tiếp tục giảm cho đến cuối năm 1992.
Trong những năm đầu của thập kỷ 1990, nền kinh tế Việt Nam hay xảy ra những cơn sốc định kỳ cuối quý hoặc cuối năm; lạm phát thường tăng vọt bất thình
lình; hiện tượng đôla hoá trong hệ thống lưu thông thanh toán ngày càng tăng nhanh; sự mất cân đối giữa các vùng, các lĩnh vực, sự quản lý lỏng lẻo đã dẫn đến hàng loạt vụ đổ bể tín dụng vào cuối năm 1991 và đầu năm 1992; nguồn thu ngoại tệ không được quản lý chặt chẽ mà còn bị buông lỏng làm cho dự trữ ngoại tệ tăng chậm trong 3 năm 1989,1990 và 1991 mức dự trữ ngoại tệ tương ứng là 24 triệu USD, 24 triệu USD và 25 triệu USD. Trước những hạn chế nêu trên và để bảo vệ nền kinh tế khỏi lạm phát, các nhà hoạch định chính sách Việt Nam chuyển sang lựa chọn chính sách tỷ giá vì mục tiêu chống lạm phát, bằng cách duy trì sự ổn định của tỷ giá hối đoái danh nghĩa (cố định tỷ giá). Mặt khác, Chính phủ đã tăng cường công tác thông tin, cho công khai hoá một cách nhanh chóng và chính xác các chỉ số kinh tế quan trọng như tỷ giá chính thức, tỷ giá thị trường, chỉ số giá.
Việc ổn định tỷ giá hối đoái danh nghĩa trong những năm này đã góp phần tích cực vào việc ổn định giá cả, ổn định lạm phát và đẩy mạnh thu hút đầu tư nước ngoài, thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng với tốc độ tương đối cao. Song việc duy trì tỷ giá hối đoái danh nghĩa gần như là cố định đã làm cho VND có xu hướng ngày càng bị đánh giá cao hơn thực tế và là một trong những nguyên nhân khuyến khích việc đi vay ngoại tệ để đầu tư tràn lan vào những dự án không hiệu quả do giá của ngoại tệ được đánh giá rẻ. Điều này đã tạo ra và tích luỹ những nhân tố gây mất ổn định và phát triển không bền vững của nền kinh tế.
2.1.1.2. Quá trình đi tới một chính sách tỷ giá hối đoái tự chủ theo cơ chế thị trƣờng từ năm 1993 đến 7/1997 khi xảy ra khủng hoảng tài chính các nƣớc Đông Nam Á:
Trong giai đoạn này nhà nước chủ trương đổi mới quan hệ đối ngoại và chính sách tỷ giá, từng bước xóa bỏ cơ chế độc quyền ngoại thương, cho phép các tổ chức kinh tế được phép xuất nhập khẩu trực tiếp với nước ngoài.
NHNN công bố tỷ giá chính thức và biên độ dao động nhưng mang tính cố định và tăng cường các biện pháp quản lý hành chính về tỷ giá như:
- Quy định biên độ dao động của tỷ giá so với tỷ giá chính thức được công bố mỗi ngày.
- Buộc các đơn vị kinh tế có ngoại tệ phải bán ngoại tệ cho Ngân hàng theo tỷ giá ấn định.
- Công khai hóa các chỉ số kinh tế quan trọng như tỷ giá chính thức và biên độ dao động, tỷ giá thị trường, chỉ số giá, giá vàng …
Trong giai đoạn này tốc độ tăng của TGHĐ chậm hơn tốc độ tăng lạm phát. Việc duy trì tỷ giá ổn định trong một thời gian khá dài đã đóng vai trò quan trọng trong việc củng cố sức mua của VND, kiềm chế lạm phát, góp phần đẩy mạnh việc thu hút vốn ngoại tệ vào ngân hàng, khuyến khích đầu tư nước ngoài; tuy nhiên không khuyến khích xuất khẩu, ngoại thương kém phát triển.
Vào thời điểm cuối năm 1992, do kết quả sự can thiệp của NHNN vào thị trường ngoại tệ, tỷ giá USD/VND dần dần ổn định khiến cho lượng ngoại tệ của các doanh nghiệp được giải tỏa khỏi yếu tố đầu cơ, hướng mạnh vào kinh doanh xuất nhập khẩu. Đồng thời ngoại tệ bên ngoài vào nhiều (ước tính từ 1 – 18/01/1993, nhân dịp tết nguyên đán Nhâm Thân có khoảng 60.000 người Việt Nam ở nước ngoài về ăn tết, mang về một lượng ngoại tệ khoảng 300 đến 400 triệu USD) nên tình hình cung cầu ngoại tệ có lúc đảo ngược, cung lớn hơn cầu, khiến cho giá USD giảm nhanh. Mức tỷ giá USD/VND phổ biến trên thị trường tư nhân tại Hà Nội trong tháng 01/1993 là 10.300 – 10.400. Có ngày giá USD tụt xuống chỉ còn 9.950 tại Hà Nội và 9.750 tại TPHCM (13/01/1993).
Tình trạng giá USD giảm nhanh đã ảnh hưởng xấu đến xuất khẩu và kích thích nhập khẩu quá mức nên NHNN lại phải can thiệp nhằm tăng giá USD. Trong hầu hết các phiên giao dịch của quý I/1993, hệ thống ngân hàng đã phải mua USD vào nhằm ngăn chặn xu hướng giảm giá của đồng tiền này. Từ tháng 3/1993 đồng USD đã lên giá dần và duy trì xu hướng lên giá một cách ổn định. Từ cuối năm 1994 đồng USD liên tục mất giá so với các đồng tiền chủ chốt khác, đặc biệt so với đồng Yên Nhật Bản, nhưng trên thị trường Việt Nam, đồng USD vẫn đứng vững, tuy với tốc độ nhỏ (tăng 1,7% trong năm 1994 và tăng 0,4% trong quý I/1995) đã tạo điều kiện cân đối lợi ích của xuất khẩu và nhập khẩu và phù hợp kinh tế hướng ngoại.
Ngày 20/9/1994, Thống đốc NHNNVN đã ban hành quyết định số 203/QĐ– NH về việc thành lập thị trường ngoại tệ liên ngân hàng. Thành lập và tổ chức vận hành tốt hoạt động của thị trường ngoại tệ liên ngân hàng cũng chính là tiền đề, là nền tảng ban đầu vô cùng quan trọng cho việc thiết lập thị trường hối đoái hoàn chỉnh – một nhu cầu khách quan và vô cùng bức xúc của nền kinh tế thị trường ở Việt Nam.
Sau khi thành lập, thị trường ngoại tệ liên ngân hàng đã có những đóng góp nhất định trong việc giải quyết mâu thuẩn giữa cung và cầu ngoại tệ của nền kinh tế một cách có tổ chức, thu hút các nguồn ngoại tệ và đưa nó vào luồng chu chuyển trên một thị trường chính thức, thống nhất và có tổ chức, đáp ứng một cách có hiệu quả nhất các nhu cầu ngoại tệ của nền kinh tế. Đồng thời, hạn chế các chu chuyển ngoại tệ tự phát, hình thành giữa các chủ thể, vốn dĩ là nơi tiềm ẩn những hiện tượng tiêu cực và bất lợi trong lĩnh vực quản lý ngoại hối và ổn định tiền tệ.
Việc thành lập thị trường ngoại tệ liên ngân hàng đã tạo điều kiện thuận lợi cho NHNN phát huy vai trò chủ động điều tiết, can thiệp trên thị trường, bình ổn tỷ giá hối đoái.
Sự ổn định của tỷ giá hối đoái trong các năm 1993, 1994, 1995 chứng tỏ sự hợp lý của chính sách tỷ giá hối đoái Việt Nam trong giai đoạn này và tạo điều kiện cho Việt Nam hoàn thành một cách toàn diện các kế hoạch sản xuất trong nước và xuất khẩu. Cơ chế xuất nhập khẩu đã được cải thiện đáng kể. Tỷ lệ xuất nhập khẩu trong thời kỳ 1991 – 1995 là 1/1,2. Đầu năm 1996, mức dao động tỷ giá là + 0,2% sau đó tăng nhanh trong các tháng cuối năm.
Trong khoảng thời gian này, USD sau thời gian sụt giá (đầu năm 1995), cuối năm 1995 và năm 1996 đã lấy lại vẻ hấp dẫn. Việc duy trì tỷ giá USD/VND cố định đã gây nhiều tranh cải về tỷ giá hối đoái và đề nghị phá giá VND. Mặc dù trong thực tế VND không phá giá nhưng do tin đồn phá giá trong tháng 10/1996 đã tạo nên yếu tố tâm lý làm tỷ giá tăng vọt trong tháng 10, ngày 11/10/1996 tỷ giá là 11.180 tăng 15% so với 10 ngày trước đó. Thị trường lại trở nên căng thẳng do cầu về ngoại tệ tăng mạnh để trả nợ nước ngoài đến hạn. Việc mua hàng trả chậm Nhà nước rất quan
tâm nên đã ban hành tỷ lệ ký quỹ 80% mà thực chất là cấm mở LC trả chậm, vì không có công ty nào có đủ vốn để ký quỹ ở mức này.
Bảng 2.3: Tỷ giá bán của ngân hàng thƣơng mại
Đơn vị tính: đồng
09/10/96 19/10/96 12/11/96 02/12/96 13/12/96 23/12/96 03/01/97 11.045 11.070 11.075 11.098 11.125 11.148 11.158
Nguồn Ngân hàng nhà nước [38]
Sau đó vì các công ty cần nhập nguyên liệu trả chậm cho sản xuất nên đã kiến nghị đồng loạt, do vậy mà việc mở LC để nhập nguyên liệu trả chậm đã được nới lỏng. Phân bón là mặt hàng thường được nhập trả chậm về để bán phá giá lấy vốn quay vòng, lại thuộc loại nguyên liệu cho nông nghiệp nên tại các ngân hàng vẫn tiếp tục tăng khối lượng LC trả chậm. Vì thế khối lượng LC đầu năm 1996 chỉ khoảng 1.200 triệu USD, đến tháng 6/1996 đã tăng lên tới 1.400 triệu USD.