III. Một số giải pháp.
1. Hoàn thiện môi trờng pháp lý đối với quản lý ODA và phân công phân cấp ra quyết định trong quy trình dự án.
cấp ra quyết định trong quy trình dự án.
Các quy định của Chính phủ dự án đầu t sử dụng vốn ODA nhờ có Chính phủ có những nỗ lực to lớn trong việc xây dựng khung khổ pháp lý đã nêu ở trên cho các dự án ODA ở Việt Nam mà đã có những cải thiện về thể chế trong các lĩnh vực nh tài chính, quản lý ngân sách, đầu t,đấu thầu mua sắm và tái định c. Đồng thời đã có các nỗ lực tinh giản và phân công phân cấp chính quyền, cấp
Trung ơng và cấp tỉnh. Tuy nhiên vẫn còn nhiều lĩnh vực mà Chính phủ phải cải tiến vững chắc công tác quản lý của các dự án đầu t:
1.1 Các khung pháp lý hiện hành.
Trớc đây vào năm 1994 Chính phủ đã đề ra một số nghị định quy định điều chỉnh các dự án đầu t sử dụng vốn ODA nhng những nghị định đó còn nhiều thiếu xót, có nhiều điểm bất hợp lý và có vênh trong nội bộ văn bản và có nhiều điểm không phù hợp với quy ddịnh của bên tài trợ nớc ngoài (nh những nghị định 20/ CP ra ngày 15/3/1994, nghị định 177 CP ra ngày 20/10/19940 tr- ớc những nhợc điểm đó Chính phủ ta đã đa ra các nghị định mới bổ sung sửa đổi để ngày một hoàn thiện hơn về quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Hiện nay khung thể chế các dự án ODA ở Việt Nam nh sau: các nghị định điều chỉnh các dự án đầu t sử dụng vốn ODA nh nghị định 87/ CP về quản lý và sử dụng các nguồn vốn ODA, nghị định 52/CP về quy chế quản lý và xây dựng, nghị định 88/CP về quy chế đấu thầu và nghị định 22/ CP về tái định c. Ngoài những nghị định này còn có một số hớng dẫn đi kèm của Chính phủ và các dạng chế bổ sung khác.
1.2 Phải tinh giảm hoá các quy trình ra quyết định.
Quy trình ra quyết định đối với dự án sử dụng vốn ODA vẫn còn dài dòng chẳng hạn nh phê duyệt phải từ cấp cao nhất. Quá trình ra quyết định vẫn còn tập trung hoá và đã trải qua một quá trình lâu dài để đi đến một nhất trí chung tốn kém thời gian và làm chậm trễ quá trình ra quyết định đòi hỏi phải có nhiều nỗ lực hơn nữa dựa trên sự phân cấp, nâng cao quản lý và tăng cờng năng lực:
- Các ban quản lý dự án không có đủ thẩm quyền và quyền lực để quản lý các dự án một cách có hiệu quả. Họ phải tuân thủ theo các quyết định của cấp trên và tốn nhiều thời gian chờ đợi phê chuẩn từ cấp bộ trong phần lớn các vấn đề.
- Quy trình rờm rà cũng tạo nên quá trình thực hiện vì chúng cản trở các ban quản lý dự án điều chỉnh dự án trong một môi trờng thay đổi. Đơn giản hoá
quy trình là cần thiết nhng có thể làm đợc muốn có sự kết hợp tốt nhất giữa "sự giám sát của cấp trên" và "việc đa ra khuyến khích và quyền tự chủ".
- Các ban quản lý dự án cần yêu cầu cấp trên phê duyệt các vấn đề liên quan đến hoạt động thực hiện dự án. Điều này phản ánh sự kém năng lực của một số các ban quản lý dự án và Chính phủ đảm bảo bừng cách kiểm tra tất cả các bớc trong quy trình mà các ban quản lý dự án phải tuân theo và mọi khía cạnh của việc hoạt động thực hiện dự án phải đáp ứng các yêu cầu. Để giải quyết tình trạng này Chính phủ có thể tiến một thêm một bớc bằng cách thực hiện những biện pháp linh hoạt hơn nh nới lỏng việc kiểm tra thủ tục của cấp trên đối với các ban quản lý dự án có nhiều kinh nghiệm.
1.3 Phải kết hợp hài hoà giữa chu kỳ dự án của nhà tài trợ và của Chính phủ. phủ.
Sự cần thiết phải hài hoà chu kỳ dự án của Chính phủ và nhà tài trợ, độ trễ thời gian giữa chu kỳ dự án của Chính phủ và của nhà tài trợ là thực hiện th- ờng xuyên xảy ra, chẳng nh trong quá trình phê duyệt dự án, đã dẫn đến sự chậm trễ trong quá trình thực hiện dự án, hoặc sự thiếu nguồn vốn đối ứng tại chỗ.
* Việc phân công phân cấp trách nhiệm và quyền hạn giữa các cơ quan chức năng của Chính phủ trong quá trình dự án ODA đã và đang hình thành t- ơng đối rõ.
Tuy nhiên cần làm rõ một số vấn đề sau:
- Vai trò của Bộ kế họach và đầu t và Bộ Tài chính đối với các dự án ODA có hoàn lại.
- Trách nhiệm của Bộ kế họach và đầu t với t cách là cơ quan đầu mối ODA đối với quản lý tài chính ODA đến mức độ nào.
- Biện pháp tăng cờng trách nhiệm của cơ quan chủ quản đối với việc sử dụng có hiệu quả ODA.
Chức năng, nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan nói trên trong quản lý, điều phối và sử dụng ODA phải đợc xác định cụ thể, rõ ràng, không chồng chéo dựa
trên chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan đã đợc các cấp có thẩm quyền quy định rõ trách nhiệm quyền hạn của từng cấp, từng cơ quan trong quản lý và điều phối ODA.
Ngoài ra phải quy định các mối quan hệ và cách thức hoạt động giữa các cơ quan sao cho bảo đảm nguyên tắc "một cửa" trong công tác quản lý và điều phối ODA nhng không đợc để xảy ra tình trạng cửa quyền, quan liêu gây ảnh h- ởng đến quá trình thực hiện các chơng trình, dự án ODA.
Mặt khác, nh đã đề cập cách tiếp cận mới là đi từ dự án đến kim ngạch viện trợ. Do đó, kế họach vay nợ nớc ngoài phải tuỳ kế họach đầu t phát triển. Với chức năng chuẩn bị các kế họach quốc gia và danh mục các dự án u tiên, cân đối các nguồn lực theo mục tiêu phát triển... các cơ quan giúp Chính phủ quản lý ODA ở tầm vĩ mô khác cũng nh các cơ quan chủ quản có trách nhiệm phối hợp với Bộ kế họach và đầu t trong việc lựa chọn đúng dự án, đúng nguồn viện trợ và nội dung đàm phán theo hớng đạt đợc các điều kiện nhận viện trợ không hoàn lại hoặc vay nợ có lợi nhất.
Tiếp theo, một khi nguồn viện trợ đã vào đến Việt Nam, trách nhiệm quản lý nguồn vốn đó theo chế độ quản lý ngân sách Nhà nớc trớc hết thuộc về Bộ tài chính. Việc quản lý nợ đối với một khoản ODA cũng thuộc ngân hàng Nhà nớc (những khoản nợ do ngân hàng Nhà nớc thay mặt Chính phủ ký hiệp định).
Cuối cùng, khi dự án đã hoàn thành đa vào sử dụng, khai thác, trách nhiệm quản lý lại thuộc về cơ quan chủ quản. Để tăng cờng sự phối hợp của các cơ quan chủ quản ngay từ khâu xác định dự án u tiên, điều quan trọng là quy đinh rõ trách nhiệm nhất là trách nhiệ tài chính cho các bộ, ngành và các địa ph- ơng. Trong khuôn khổ hạn ngạch quy định cho phạm vi quản lý của mình trong kỳ, các bộ ngành và Uỷ ban nhân dân các tỉnh sẽ nâng cao chất lơng dự án đáng u tiên nhất để trình lên cơ quan đầu mối viện trợ.
Về hoàn thiện phân cấp quản lý vốn ODA, thực chất là xác định cấp ra quyết định trong quy trình của dự án. Theo hớng đơn giản hoá thủ tục mà vẫn
bảo đảm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này, cần tăng cờng quyền hạn của các cơ quan giúp Chính phủ quản lý vĩ mô ODA. Một số hớng chủ yếu có thể là:
- Thủ tớng Chính phủ phê duyệt quy hoạch định hớng ODA, các kế hoạch vận động ODA và nội dung hiệp định, nghị định th sẽ đàm phán và ký kết với các nhà tài trợ cũng ra quyết định đầu t các dự án ODA nhóm A và phê duyệt kết quả đấu thầu các dự án ODA có trị giá trên 10 triệu USD.
- Bộ kế họach và đầu t râ quyết định đầu t các dự án ODA nhóm B bao gồm cả kế họach tài chính để thực thi dự án, phê duyệt kết quả đấu thầu các dự án ODA có trị giá dới 10 triệu USD.
- Bộ tài chính quản lý việc cấp phát tài chính, thu hồi và trả nợ Chính phủ và quyết đinh ngân hàng để thực hiện thanh toán quốc tế hoặc cho vay lại trong nớc, phê duyệt quyết toán các dự án ODA nhóm A, B.