DI SẢN THẾ GIỚI 1 Công ước Di sản thế giới
35 Điều 27, Công ước Bảo vệ Di sản Văn hóa và Thiên nhiên thế giới 1972 36 Điều 28, Công ước Bảo vệ Di sản Văn hóa và Thiên nhiên thế giới 1972.
2020 được Quốc hội khóa XIV, kỳ họp thứ 10 thông qua ngày 17 tháng 11 năm 2020 và có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 2022, bao gồm “Vườn quốc gia, khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn loài - sinh cảnh, khu bảo vệ cảnh quan được xác lập theo quy định của pháp luật về đa dạng sinh học, lâm nghiệp và thủy sản; danh lam thắng cảnh được công nhận là di sản văn hóa được xác lập theo quy định của pháp luật về di sản văn hóa; Di sản thiên nhiên được tổ chức quốc tế công nhận; Di sản thiên nhiên khác được xác lập, công nhận theo quy định của Luật này”. Vậy, bên cạnh các di sản thiên nhiên thế giới, thì các di sản thiên nhiên
còn lại được bảo vệ trên cơ chế gì? Đó là một câu hỏi cần lời đáp.
Trong tình hình đất nước đang mở cửa hội nhập từng ngày, Việt Nam gia nhập nhiều tổ chức, thực hiện chính sách đối ngoại với nhiều quốc gia đồng nghĩa với việc đất nước chúng ta phải không ngừng thay đổi phù hợp với quá trình hội nhập đó. Một trong những lĩnh vực mà chúng ta có nguồn nhưng chưa phát triển triệt để chính là ngành du lịch. Từ Bắc vào Nam, đất nước ta không thiếu những danh lam thắng cảnh hùng vĩ, nhưng công tác quy hoạch và đảm bảo quy chuẩn bảo vệ, bảo tồn vẫn còn kém, do đó vẫn chưa tận dụng có hiệu quả lợi thế về thiên nhiên này. Đặc biệt, công tác bảo vệ, duy trì bảo tồn càng khó khăn hơn khi ý thức của mỗi cá nhân đối với vấn đề này chưa thực sự toàn vẹn, thêm vào đó là hệ thống pháp luật điều chỉnh còn khá rời rạc càng là nguyên nhân khiến người dân thiếu ý thức trong công tác giữ gìn các di sản thiên nhiên.
Để được công nhận là di sản thiên nhiên, thì những đối tượng phải đáp ứng các tiêu chuẩn được quy định trong Điều 20 Luật Bảo vệ môi trường 2020. Điều đó có nghĩa là các di sản thiên nhiên này có những đặc thù riêng biệt, khác với các đối tượng khác trong hệ sinh thái. Đồng thời, Điều 20 Luật Bảo vệ môi trường 2020 cũng nêu rõ tiêu chí nhận dạng, xác định một di sản thiên nhiên, do đó, rõ ràng các nhà làm luật cũng đã nhận định đây là những đối tượng xác định, có tiêu chuẩn khác biệt, không thể nhầm lẫn với các đối tượng khác trong Luật Bảo vệ môi trường dưới góc nhìn pháp luật, và cũng không thể nhầm lẫn với các đối tượng khác trong hệ sinh thái chung. Chính vì thế, việc quy định chung các di sản thiên nhiên này giống với các đối tượng khác trong môi trường là không hợp lý, làm giảm đi mức độ quan trọng của đối tượng này, mà đáng lẽ ra nên được chú trọng và quan tâm hơn.
Việt Nam đã tham gia Công ước di sản thế giới từ năm 1987, thế nhưng, đối với đối tượng là di sản thiên nhiên lại chưa được nội luật hóa đầy đủ trong hệ thống pháp luật Việt Nam và chưa thật sự tương thích với tiêu chí chung của Công ước. Có vẻ như đối tượng di sản thiên nhiên thế giới được chú trọng hơn hẳn khi được điều chỉnh bởi Nghị định 109/2017/NĐ-CP về Bảo vệ và quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam. Trong khi đó, đối tượng di sản thiên nhiên Việt Nam lại chỉ được quy định chung chung, ngắn gọn trong Điều 21 Luật Bảo vệ môi trường 2020, quy định tản mạn trong một số pháp luật chuyên ngành như Luật Đa dạng sinh học (khu bảo tồn đất ngập nước), Luật Lâm nghiệp (khu bảo tồn là rừng đặc dụng), Luật Thủy sản (khu bảo tồn biển), thậm chí còn được quy định trong pháp luật về di sản văn hóa, trong khi “di sản thiên nhiên” và “di sản văn hóa” là hai đối tượng phân biệt với nhau.37 Chính vì thế, hệ thống pháp luật chưa bao quát được toàn bộ các đối tượng là di sản thiên nhiên cần bảo vệ (như vườn quốc gia Bù Gia Mập, công viên địa chất toàn cầu, khu dự trữ sinh quyển, khu Ramsar- khu đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, vườn di sản ASEAN), đồng thời thiếu quy định về việc xác lập cũng như chế độ quản lý các di sản thiên nhiên này. Chính những bất cập này tạo ra rào cản ngăn Việt Nam chậm hội nhập với thế giới, chậm phát triển ngành công nghiệp khu vực III (Dịch vụ) và nhiều khó khăn trong công tác quản lý.
Việc hoàn thiện quy định pháp luật trong bảo vệ bảo tồn di sản thiên nhiên là thực sự cần thiết, bởi nó là một trong những yếu tố quan trọng quyết định ý thức người dân đối với vấn đề này. Ta hoàn toàn không thể phủ nhận rằng, từ trước đến nay, không có bất cứ một trạng thái “hoàn hảo” nào trong xã hội đáp ứng được mong muốn rằng người dân có thể tự điều chỉnh mọi mối quan hệ và mọi vấn đề- đó là lý do mà pháp luật tồn tại. Cùng lẽ đó, việc tồn tại những quy định pháp luật rõ ràng đầy đủ, được áp dụng nghiêm ngặt là một trong những mảnh ghép khiến bức tranh tư duy ý thức của con người trở nên toàn vẹn. Đó cũng là lý do mà đề tài 37 Tổng hợp các điểm mới của Luật Bảo vệ môi trường số 27/2020/QH14 được Quốc hội thông qua ngày 17/11/2020, Cổng thông tin điện tử Sở Tài nguyên và Môi trường Bắc Giang,
[https://stnmt.bacgiang.gov.vn/chi-tiet-tin-tuc/-/asset_publisher/2sUbnxvMwEf6/content/tong-hop-cac-iem- moi-cua-luat-bao-ve-moi-truong-so-27-2020-qh14-uoc-quoc-hoi-thong-qua-ngay-17-11-2020] (Truy cập ngày 16/10/2021).
này được nghiên cứu và ý kiến mong muốn hoàn thiện khung pháp lý cho việc quản lý, bảo tồn di sản thiên nhiên tại Việt Nam được đưa ra. Có lẽ các nhà làm luật lo sợ sẽ tạo ra sự chồng chéo, xáo trộn nếu tạo ra thêm một Luật để điều chỉnh trong khi các đối tượng di sản thiên nhiên đã được quy định rời rạc trong các pháp luật riêng lẻ đã nêu ở trên. Cho dù vậy, việc tổng hợp và hệ thống lại các điều luật ấy, để tạo ra một văn bản pháp luật riêng cho đối tượng di sản thiên nhiên sẽ giúp việc theo dõi, thanh tra quản lý diễn ra thuận lợi hơn, tiện cho việc áp dụng cũng như quá trình tiếp cận của người dân được dễ dàng hơn. Việc quy định rời rạc như hiện nay sẽ khiến người dân khó tiếp cận luật, thử tưởng tượng rằng để xem quy định pháp luật về di sản thiên nhiên và biết được cách thức bảo vệ chúng đúng tiêu chuẩn, người dân phải đọc đến biết bao nhiêu Luật nhỏ lẻ và tìm kiếm vị trí của đối tượng này, thậm chí không thể tìm ra hết những Luật có đề cập, như vậy quá bất tiện và khó khăn.
2.2. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện luật để bảo vệ di sản thiên nhiên
Chính vì những lý do đã nêu ở phần trên, pháp luật quy định quản lý, bảo vệ di sản thiên nhiên tại Việt Nam cần có những giải pháp để hoàn thiện.
Thứ nhất, vì hiện tại Luật Bảo vệ môi trường 2020 vẫn chưa có hiệu lực thi
hành, nên nhóm tác giả chưa thể đánh giá được tác động của những quy định mới đối với việc bảo vệ và quản lý di sản thiên nhiên, cũng như hiệu quả áp dụng các quy định trên vào thực tiễn. Tuy nhiên, việc Quốc hội quy định về bảo vệ di sản thiên nhiên thành một phần riêng, bên cạnh việc bảo vệ các thành phần môi trường, trở thành nội dung đầu tiên, thể hiện rõ cách nhìn coi trọng việc bảo vệ di sản thiên nhiên - đó là nội dung trọng tâm, quyết định cho các chính sách bảo vệ môi trường khác. Từ đó, Chính phủ và Bộ Tài nguyên và Môi trường có thể ban hành các nghị định, thông tư nhằm quy định cụ thể hơn những cách thức quản lý và bảo vệ đối với từng loại hình di sản thiên nhiên, đặc biệt khi hiện nay ngoài Nghị định 109/2017/NĐ-CP quy định về Bảo vệ và quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam nhằm điều chỉnh việc quản lý di sản thiên nhiên thế giới, các di sản thiên nhiên quốc gia khác vẫn chưa có cơ chế quản lý cụ thể. Các quy định trên chỉ được nhắc đến trong từng nội dung quản lý thành phần môi trường riêng lẻ hay trong các văn bản pháp luật chuyên ngành khác nhau, nhưng theo quan điểm của nhóm tác giả, di sản thiên nhiên là một bộ phận đặc thù và có
ý nghĩa quan trọng trong các thành phần môi trường, cũng như đóng vai trò không thể phủ nhận trong phát triển nền kinh tế trong bối cảnh hội nhập, do vậy các nhà làm luật nên cân nhắc về việc có quy định riêng giúp cho việc bảo vệ di sản thiên nhiên được hiệu quả hơn.
Thứ hai, nhóm tác giả đề xuất cần tổng hợp các điều luật điều chỉnh đối
tượng di sản thiên nhiên trong các văn bản luật khác như Luật Đa dạng sinh học (khu bảo tồn đất ngập nước), Luật Lâm nghiệp (khu bảo tồn là rừng đặc dụng), Luật Thủy sản (khu bảo tồn biển),... hệ thống lại trong một văn bản nghị định hoặc thông tư, để điều chỉnh cụ thể riêng cho đối tượng di sản thiên nhiên này mà không xáo trộn với các đối tượng khác trong tự nhiên. Việc cho rằng nếu có thêm một văn bản quy định về quản lý di sản nữa sẽ gây nên sự chồng chéo luật đối với các văn bản kể trên là không thuyết phục, bởi lẽ Luật được tạo ra là để thi hành, và tiên quyết là để tiếp cận người dân, mặt khác đối tượng di sản thiên nhiên là đối tượng mà người dân có khả năng trực tiếp tác động tới, nên những điều luật về quản lý, bảo tồn di sản thiên nhiên nên được xây dựng để người dân nắm và hiểu, chứ không phải chỉ ban hành cho đủ điều luật nằm rải rác ở mọi loại văn bản, nhưng người dân lại khó có thể tiếp cận. Đó không phải là mục tiêu của pháp luật. Điển hình là Vịnh Hạ Long – di sản đã 2 lần được UNESCO công nhận, nhưng đã từng nhận được khuyến nghị từ Trung tâm Di sản Thế giới của UNESCO. Trung tâm Di sản Thế giới đã bày tỏ những lo ngại về các cộng đồng ngư dân sinh sống trong vùng lõi di sản, làm ảnh hưởng đến di sản. Dù sau đó Quảng Ninh đã có những chính sách tái định cư cho ngư dân, song UNESCO cũng lưu ý về việc một số hộ gia đình gặp khó khăn trong việc thích nghi với môi trường sống mới, và có khả năng quay lại Vịnh thực hiện “các hoạt động bất hợp pháp”. Hay đối với vườn quốc gia Phong Nha Kẻ Bàng tọa lạc tại Quảng Bình, quyết định 41COM7B.33 gần đây nhất của Trung tâm Di sản Thế giới UNESCO, đã nêu lên mối lo ngại về các vấn đề khai thác trái phép, săn trộm, các loài xâm lấn và đề xuất về dự án cáp treo đến hang Sơn Đoòng.38 Phải chăng đây là kết quả của công tác quản lý chưa được chặt chẽ cùng hệ thống pháp luật lỏng lẻo, chưa thực sự đi ra thực tế, và chưa thực sự tiếp cận ý thức người dân khiến người dân có những hành động trên?
38 “Thách thức trong bảo tồn di sản thế giới ở Việt Nam”, [https://www.thiennhien.net/2018/08/06/thach-thuc-trong-bao-ton-di-san-the-gioi-o-viet-nam/] (Truy cập ngày 16/10/2021) thuc-trong-bao-ton-di-san-the-gioi-o-viet-nam/] (Truy cập ngày 16/10/2021)
Thứ ba, khi đã có văn bản riêng điều chỉnh đối tượng di sản thiên nhiên, các
điều luật được ban hành cần quy định rõ đối với từng đối tượng. Mỗi loại đối tượng trong tổng thể di sản thiên nhiên lại có từng đặc thù khác nhau, ví dụ vườn quốc gia thì có một số những đặc trưng khác so với khu bảo tồn thiên nhiên,.. thì nên có những điều khoản áp dụng cụ thể. Hệ thống các điều luật nên xây dựng phù hợp với bối cảnh và tình hình hiện tại của Việt Nam cũng như tình trạng chung của điều kiện quản lý trong nước, không xa rời thực tế, tuy nhiên vẫn nên hướng đến tiêu chuẩn chung trên cơ sở tham khảo Công ước Di sản thế giới mà Việt Nam là thành viên.
Thứ tư, cần có quy định cụ thể về việc phân cấp quản lý, cũng như yêu cầu
đối với cơ quan được giao quản lý di sản thiên nhiên, tránh việc có di sản thì quản lý quá sơ sài, có di sản lại chồng chéo trong quản lý. Đặc biệt, cần có quy định cụ thể về chế tài phạt vi phạm trong công tác quản lý để đảm bảo tính nghiêm ngặt, tạo hiệu quả. Mặt khác, hiện nay, tất cả các Ban quản lý Di sản thế giới được phân loại trong danh mục “Chính phủ/Dịch vụ công cộng” chứ không phải là “Chính phủ/Hành chính công”. Do đó, tất cả các Ban quản lý Di sản thế giới không có chức năng của các cơ quan quản lý nhà nước. Chính điều này đã gây hạn chế trong công tác kiểm tra, thi hành luật tại địa điểm bảo vệ di sản, quyết định tái phân bổ thu nhập từ di sản mà chỉ có thể báo cáo và chuyển giao cho các cơ quan Chính phủ khác hoặc cấp cao hơn. Mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định 109/2017/NĐ-CP Quy định về bảo vệ và quản lý di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới ở Việt Nam, nêu rõ mục đích, yêu cầu, thẩm quyền, những nội dung cần thực hiện và nguồn lực, trách nhiệm của cộng đồng đối với công tác bảo tồn và phát huy di sản văn hóa ở Việt Nam; tuy nhiên, trong thực tế, kết nối giữa UBND các tỉnh và Ban quản lý di sản thế giới vẫn còn rất lỏng lẻo.39 Chính vì vậy, bên cạnh hoàn thiện luật thì yêu cầu cấp thiết hiện nay là những cơ chế quản lý nhà nước để tăng cường kết nối và trao truyền cho Ban quản lý di sản thế giới cũng cần được thiết lập và giám sát hoạt động cụ thể.