2.3.1. Thời gian trước cuộc khủng hoảng:
Vào thập niên 1920, Luật Ngân hàng ở Mỹ còn lỏng lẻo nên các ngân hàng thương mại dùng tiền ký gửi đầu tư mạo hiểm vào những lĩnh vực kinh doanh có mức lợi nhuận cao nhưng đầy rủi ro. Đầu tư bừa bãi để lấy phần trăm hoa hồng, cộng với chính sách tiền tệ phóng túng đã sinh ra tình trạng siêu lạm phát, dẫn đến sự sụp đổ của thị trường chứng khoán Mỹ năm 1929, tiếp theo là một thời kỳ khủng hoảng vĩ đại nhất trong lịch sử nước Mỹ.
Năm 1932, Tổng thống Franklin Roosevelt nhậm chức và cùng Quốc hội Mỹ cho ra đời đạo luật ngân hàng (Glass-Steagal Act) năm 1933, chủ yếu để cứu nền kinh tế Mỹ nằm trong chương trình 100 ngày đầu của chính phủ Roosevelt. Đạo luật này phân biệt khắt khe giữa hoạt động của ngân hàng thương mại và hoạt động của ngân hàng đầu tư.
Ngân hàng thương mại chỉ được hoạt động trong lĩnh vực cho vay những hoạt động kinh doanh truyền thống, ít rủi ro nhất và có đầy đủ chế chấp cụ thể một cách tương xứng. Ngân hàng thương mại trả lãi suất ký gửi là X% thì cho vay lại chỉ ở mức X + 2 (hoặc 3%) mà thôi để đảm bảo tính an toàn và giữ vững niềm tin của người dân đã gửi tiền tiết kiệm.
Hoạt động của ngân hàng đầu tư là những hoạt động kinh doanh với độ rủi ro cao nên các nhà đầu tư vào các loại quỹ hoặc ngân hàng đầu tư phải được biết như vậy và chấp nhận rủi ro. Sự tách biệt giữa hoạt động ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư là để làm rạch ròi mức độ rủi ro, tránh sự mập mờ dễ gây ra sự ngộ nhận cho người dân khi gửi tiền tiết kiệm vào ngân hàng.
Sự tách biệt này cũng là để minh bạch hóa các hoạt động ngân hàng vì đó là nền tảng của cả một hệ thống ngân hàng ổn định, tạo nên sức mạnh cho hệ thống tài chính và kinh tế phát triển bền vững. Đạo luật Glass-Steagal đã giúp cho kinh tế xã hội Mỹ phát triển mạnh trong suốt 50 năm và trở thành một mô hình tài chính ngân hàng mẫu mực cho cả thế giới.
Từ những năm 70 của thế kỷ 20, cùng với sự ra đời và phát triển của Kinh tế học tiền tệ và Kinh tế học cổ điển mới với quan điểm phản đối sự can thiệp của chính phủ vào
nền kinh tế và ủng hộ thị trường tự do, chính sách giải quy (deregulation) đã trở nên ngày càng phổ biến trên thế giới và được coi là chính sách tâm điểm của chủ nghĩa tân tự do (neoliberalism).
Gỡ bỏ quy định giúp loại bỏ hoặc đơn giản hóa các quy định pháp lý hạn chế gia nhập thị trường, hạn chế cạnh tranh qua đó nâng cao hiệu quả các ngành sản xuất, dịch vụ.
Đạo luật Tái Phát Triển Cộng Đồng (Community Reinvestment Act) - CRA
Đạo luật tái phát triển cộng đồng được Quốc hội Mỹ ban hành vào năm 1977. Đạo luật này yêu cầu các tổ chức tài chính nhận tiền gửi phải đồng thời cung cấp các dịch vụ tài chính tương tự như cho vay, đầu tư đến tất cả những người dân nằm trong khu vực địa lý – cách mỗi chi nhánh ngân hàng ít nhất từ 3 đến 5 dặm. Trong trường hợp các ngân hàng lớn có nhiều chi nhánh, thì khu vực địa lý ở đây có thể trải rộng ra toàn hạt hoặc thậm chí cả một bang.
Trước khi đạo luật này được ban hành, nhiều ngân hàng đã đưa những người dân có thu nhập thấp và những người da màu khỏi danh sách được cung cấp các sản phẩm cho vay, đầu tư và các dịch vụ ngân hàng – thực trạng này còn được gọi là “redlining”. Và vào những năm 70, các nhà chính trị ở Chicago và trên toàn nước Mỹ đã tạo áp lực lên các ngân hàng, yêu cầu thực hiện các giao dịch ngân hàng với cả những bộ phận dân cư này.
Kết quả, đạo luật này ra đời đã giúp đỡ những người dân nghèo tiếp cận được với các dịch vụ ngân hàng, cho phép họ kết nối được với các dòng chảy tài chính thông qua việc đăng ký tài khoản, đầu tư trang thiết bị, mua sắm xe hơi nhà cửa....
Khoản tín dụng cung cấp cho bộ phận dân cư này còn được gọi với cái tên là “nợ dưới chuẩn”. CRA là lý giải cho nguyên nhân ra đời của cụm từ trên, một sự hợp pháp hoá.
Khoản tín dụng cam kết theo mục tiêu của CRA ngày càng tăng lên và ngày càng có nhiều ngân hàng tham gia vào. Nguyên nhân tăng trưởng của cam kết CRA có thể được rút ra từ 2 vấn đề thực tế sau:
Các khoản cho vay theo CRA mang lại lợi nhuận nhiều hơn cho các tổ chức tài chính: lý do của việc này đã quá rõ, khoản cho vay nợ dưới chuẩn đầy rủi ro, vì vậy nó đòi hỏi một mức lãi suất cao hơn. Và một sản phầm cấu trúc đã được ra đời nhằm đáp ứng cho nhu cầu tính toán mức lãi suất – option ARM. Nó đã mang lại một nguồn thu nhập đáng kể cho các ngân hàng mà ngay cả chính những người trong cuộc – những người đi vay nợ dưới chuẩn cũng hoàn toàn không biết gì về nó.
Các ngân hàng xem khoản cam kết CRA là một cơ hội để cạnh tranh với đối thủ. Các cam kết CRA là cách để các ngân hàng thể hiện là họ quan tâm và đáp ứng nhu cầu của người dân nghèo – một biện pháp để quảng bá tên tuổi và hình ảnh. Nó tạo ra một hiệu ứng tích cực trong mắt của công chúng và cả trên các phương tiện thông tin đại chúng.
Việc sát nhập giữa các định chế tài chính với nhau mở đường cho các sản phẩm chứng khoán hoá ra đời, đồng thời lôi kéo các ngân hàng vào những lĩnh vực đầu tư đầy rủi ro tạo ra khoản lợi nhuận khổng lồ cho các ngân hàng.
Đến đầu thập niên 1980, khi Reagan nhậm chức tổng thống, Chính phủ Mỹ chủ trương phát triển kinh tế thị trường tối đa, đồng thời cho phép các ngân hàng nhận tiền gửi tiết kiệm mở rộng các hoạt động cho vay để nhiều người đầu tư vào thị trường bất động sản. Chính sách này chỉ vài năm sau đã dẫn đến khủng hoảng ngân hàng đầu tiên, bắt buộc Chính phủ phải can thiệp, tổn hao công quỹ đến hơn 300 tỉ USD mới giải quyết được tạm ổn.
Trong thập niên 1990, chính quyền của Tổng thống Clinton đã thành công trong các chính sách kinh tế, trả được tất cả các công nợ lớn do chính quyền Reagan để lại, bắt đầu một thời kỳ phát triển dài nhất trong lịch sử nước Mỹ. Nhưng chính sự thành công này đã nảy sinh ra mầm mống cho sự khủng hoảng kinh tế của nước Mỹ ngày hôm nay. Say men chiến thắng và cũng đầy lòng tham, các đại gia của Mỹ và cả những nhà hoạch định chính sách đã lãng quên những quy tắc cơ bản của ngành ngân hàng và nhiệm vụ quản lý rủi ro tài chính.
Các đại gia tài chính - ngân hàng đã tiến hành những chiến dịch vận động hành lang để ngân hàng được phép tham gia vào các lĩnh vực đầu tư rủi ro mà trước đây bị cấm bởi đạo luật Glass-Steagal. Số tiền lobby từ các đặc quyền tài chính ngân hàng chi trong
năm 1998 lên đến 200 triệu USD! Năm 1999, Tổng thống Clinton trước khi mãn nhiệm kỳ đã ký đạo luật Gramm-Leach-Bliley chính thức khai tử Glass-Steagal.
Đạo luật Gramm-Leach-Bliley (GLBA)
Đạo luật Gramm-Leach-Bliley có hiệu lực từ ngày 12/11/1999 cho phép các định chế tài chính tiến hành hợp nhất, sát nhập, mà tiêu biểu là sự sát nhập của các ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư.
Ví dụ như sự sát nhập của Citibank và Travelers Group, một công ty bảo hiểm hình thành nên Citigroup, một tập đoàn kết hợp vừa dịch vụ ngân hàng và cả các dịch vụ bảo hiểm.
Ngân hàng thương mại chức năng chính của nó là cho vay trong những lĩnh vực truyền thống, ít rủi ro, huy động nguồn vốn có tính chất dài hạn, chi phí thấp và bền vững, như tiền gửi tiết kiệm của người dân. Ngoài ra, các ngân hàng thương mại còn có thể thực hiện đầu tư vào trái phiếu chính phủ, các loại trái phiếu có mức độ rủi ro thấp.
Ngân hàng đầu tư thực chất là một công ty tài chính hoạt động kinh doanh rủi ro trên thị trường vốn. Nguồn vốn của các ngân hàng này có được chủ yếu từ vốn góp cổ đông, phát hành trái phiếu và vốn ngân hàng.
Việc phân biệt ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư là để nhằm tách bạch mức độ rủi ro của các ngân hàng, để phân biệt giữa người gửi tiền tiết kiệm và nhà đầu tư mạo hiểm. Khi nền kinh tế hoạt động tốt thì mọi người ai cũng thích đặt tiền vào ngân hàng đầu tư, còn khi nền kinh tế trở nên xấu thì gửi tiền vào ngân hàng thương mại là an toàn nhất. Vì vậy, khi đạo luật này ra đời, sự sát nhập của các định chế tài chính đã mang lại cơ hội kiếm nhiều tiền hơn cho cả nhà đầu tư và ngân hàng.
Khi mổ xẻ để tìm ra nguyên nhân cuộc khủng hoảng, nhiều nhà kinh tế cho rằng chính sách giải quy trong ngành tài chính mà nước Mỹ đã theo đuổi trong thời gian qua là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến bùng nổ bong bóng nhà đất, rối loạn trên thị trường tài chính và dẫn tới cuộc khủng hoảng kinh tế hiện nay.Bằng chứng được nêu ra nhiều nhất là đạo luật Gramm-Leach-Bliley năm 1999 bãi bỏ luật Glass-Steagall nhằm “cởi trói” (deregulated) cho các ngân hàng thương mại tham gia vào hoạt động đầu tư đầy rủi ro trên thị trường tài chính vốn trước đây chỉ dành cho ngân hàng đầu tư.Tuy
nhiên, những con cờ đôminô đầu tiên bị sụp đổ do cơn bão tài chính như Bear Stearns, Merrill Lynch, Lehman Brothers, Morgan Stanley và Goldman Sachs không hề dính dáng tới các ngân hàng thương mại nên không thể cho rằng đó là hậu quả của việc bãi bỏ luật Glass-Steagall.Thậm chí, nếu không có luật Gramm-Leach-Bliley thì Bank of America đã không thể ra tay cứu Merrill Lynch, J.P. Morgan Chase không thể cứu Bear Stearns hoặc Goldman Sachs và Morgan Stanley không thể chuyển đổi sang mô hình ngân hàng tổng hợp để có thể sống sót. Trên thực tế, không phải do các ngân hàng thương mại được “cởi trói” mà chính hoạt động huy động vốn giống như ngân hàng thương mại của nhiều tổ chức tài chính không được quản lý mới là gốc rễ của cuộc khủng hoảng. Ví dụ điển hình là hoạt động đấu giá lãi suất chứng khoán (auction-rate security) do Lehman Brothers sáng lập năm 1984. Đây cũng là nhận định chung của nguyên thủ các nước G-20 trong cuộc họp thượng đỉnh vừa qua tại London.
2.3.2. Thời gian trong và sau cuộc khủng hoảng:
Ngoài việc đóng vai trò là khách hàng cuối cùng “đấu thấu” mua lại các chứng khoán được đảm bảo bằng tài sản thế chấp hiện đang mất giá, bơm tiền vào hệ thống các ngân hàng và định chế tài chính, công bố những gói hỗ trợ khổng lồ, hạ lãi suất… chính phủ Mỹ còn ban hành một số đạo luật để nhằm đưa nước Mỹ ra khỏi cuộc khúng hoảng.
Economic Stimulus Act of 2008:
Để giảm bớt những khó khăn của người dân mua nhà và khuyến khích doanh nghiệp sản xuất hiệu quả hơn, ngày 7/2/2008 Thượng Viện Mỹ đã thông qua Economic Stimulus Act of 2008. Tổng thống Bush đã ký dự luật này với mục đích làm cho giá nhà ít giảm và thúc đẩy doanh nghiệp sản xuất.
Khoản tiền dùng để phục hồi thị trường trong việc thanh toán tín dụng, đạt tới mức cao có thể bằng 600$ cho cá nhân và 1.200$ cho những cặp vợ chồng mới cuới, sẽ được gửi đến khoảng 130 triệu dân Mỹ. Theo dự luật, số tiền phải tốn khoảng 152 tỷ USD được thiết kế để vực dậy nền kinh tế Mỹ. Ngoài số tiền trên, dự luật mới gồm 44,8 tỷ USD trong việc khuyến khích các doanh nghiệp và giúp cho những chủ sỡ hữu nhà đối phó với sự tịch thu tài sản bởi vì giá trị tài sản thế chấp bị giảm nhiều.
Khoản tiền được giảm: luật mới cho phép khoản tiền cho vay có thể hoàn lại dựa vào thuế (the “recovery rebate credit”) đối với cá nhân có thu nhập trung bình và thấp trong năm 2008.
Khuyến khích doanh nghiệp: luật mới cung cấp cho những doanh nghiệp với 2 ưu đãi thuế là tăng thêm hơn 44,8 tỷ USD trong việc giảm thuế nhanh trong vòng một năm, 2008. Những động lực trên rất có ích: đề cao Code Sec 179 nhằm giảm chi tiêu và lợi tức. Mặc dù có sự ủng hộ đáng kể, nhưng Quốc hội không đưa ra sự thua lỗ kinh doanh mang lại được bàn luận trong dự luật cuối cùng.
Housing and Economic Recovery Act of 2008:
Luật này củng cố và đổi mới quy định nhà ở đối với những doanh nghiệp được sự bảo trợ của chính phủ - Fannie Mae và Freddie Mac, Federal Home Loan Banks và mở rộng nhiệm vụ nhà ở của những doanh nghiệp được bảo trợ bởi chính phủ. Ngoài ra, luật cũng tạo ra kế hoạch mới để giúp ít nhất 400.000 gia đình tiết kiệm tiền nhà ở từ việc tịch thu tài sản bằng cách cung cấp những khoản nợ mới sau khi nợ cũ đáo hạn.
Quy định hợp lý và chắc chắn cho những doanh nghiệp được chính phủ bảo trợ nhà ở: Nhà làm luật đã lập “Federal Housing Finance Regulatory Reform Act of 2008” mới, độc lập, tầm cỡ thế giới cho Fannie Mae, Freddie Mac, và Federal Home Loan Banks, những doanh nghiệp được chính phủ bảo trợ về nhà ở. Luật này cấp tiền cho những nhà hoạch định chính sách với những quyền lực mới, cao hơn, cung cấp quyền lực cho những nhà hoạch định chính sách tài chính liên bang đảm bảo cho những doanh nghiệp được nhà nước bảo trợ hoạt động an toàn và vững mạnh, gồm các quyền lực như:
Thành lập chuẩn mực về vốn
Thành lập chuẩn mực về quản lý thận trọng, gồm kiểm soát nội bộ, kiểm toán, quản trị rủi ro và quản trị danh mục đầu tư.
Tuân theo những quy định của luật thông qua quyền tạm dừng và từ bỏ, bất ổn tiền tệ, và quyền cách chức nhân viên và người quản lý.
Hạn chế sự đưa vốn và sự tăng nhanh của tài sản cho những tổ chức sử dụng vốn không hiệu quả.
Xem xét và phê chuẩn những sản phẩm mới đưa ra
Điểm mới: Luật mới này cũng đề cao đáng kể những bộ phận có thể hợp thành nhà ở, và mở rộng số lượng nhà ở Fannie Mae và Freddie Mac có thể phục vụ bằng cách tăng giới hạn khoản vay trong những vùng có chi phí cao (vùng với giá nhà trung bình cao hơn giới hạn theo quy định) đến 150% giới hạn khoản vay theo quy định. Hiện nay, khoản vay tối đa là 625.000 USD.
Đối với nhiều doanh nghiệp, luật này có những yêu cầu khắc khe hơn trong mục đích cho vay nhà ở, và sửa lại mục đích này với dạng khác để đảm bảo rằng những tổ chức tín dụng đưa ra thanh khoản đối với cả chủ nhà và thị trường thuê nhà ở cho những gia đình có thu nhập thấp. Luật này yêu cầu các tổ chức tín dụng đáp ứng nhiều loại thị trường có mức sống thấp như những vùng nông thôn, nhà máy sản xuất,… Luật này cải tiến những điều kiện hợp đồng cho hoạt động vay nhà ở, gồm mở rộng cơ sở dữ liệu sử dụng rộng rãi, và nâng cao khả năng của nhà điều hành mới để đảm bảo làm đúng theo mục đích vay nhà.
Cuối cùng, luật này đưa ra Housing Trust Fund và Capital Magnet Fund mới, được tài trợ bởi sự đóng góp hàng năm từ các doanh nghiệp, 2 tổ chức này sẽ dùng số tiền tài trợ này trong việc tái tạo thị trường nhà cho thuê.
Đối với Federal Home Loan Banks (FHLB), luật này yêu cầu những mục đích cho