3.1. Thực trạng pháp luật về các biện pháp khuyến khích, hỗ trợ phát triển năng lƣợng tái tạo năng lƣợng tái tạo
Trong thời gian vừa qua, cơ quan nhà nước đã có nhiều văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của
Đảng, Nhà nước về phát triển phát triển kinh tế - xã hội, BVMT... Đáng chú ý là
vấn đề đảm bảo an ninh năng lượng để phát triển kinh tế - xã hội, đi đôi với trách nhiệm BVMT, trong đó cần phải chú trọng tới phát triển NLTT, hạn chế việc khai thác, sử dụng NLSC, đã được thể hiện thông qua hệ thống các văn bản quy pháp luật vềnăng lượng và liên quan đến năng lượng.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, mặc dù chưa có Luật riêng về
NLTT trong đó quy định chi tiết về những ưu đãi, khuyến khích, hỗ trợ của Nhà
nước đối với các dự án đầu tư trong lĩnh vực năng lượng tái tạo như các nước khác trên thế giới, tuy nhiên, việc khuyến khích, hỗ trợ phát triển NLTT được
quy định trong các nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau. Cụ thể là Luật
Điện lực, Luật Đầu tư, Luật BVMT, Luật Thuế BVMT, Luật Quy hoạch, Luật Tài chính, Ngân hàng, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm hiệu quả hay các cơ
chế về bố trí mặt bằng xây dựng các nhà máy sử dụng NLTT, việc hỗ trợ người tiêu dùng trong việc sử dụng hệ thống nước nóng năng lượng mặt trời, quy định về miễn, giảm trừ thuế xuất, nhập khẩu đối với các thiết bị khai thác, sử dụng NLTT. Bên cạnh đó, Chính phủđã xây dựng, ban hành nhiều quy định, chương trình, đề án nhằm cụ thể hóa đường lối, chính sách của Đảng vào đời sống thực tiễn, với mục tiêu là sử dụng năng lượng tiết kiệm, hiệu quả, trong đó chú trọng phát triển NLTT vì sự phát triển bền vững của đất nước, ví dụ như:
(1) Chương trình hành động của Chính phủ nhằm thực hiện Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, ban hành kèm theo Quyết định số
(2) Quyết định số 130/2007/QĐ-TTg ngày 02/8/2007 về cơ chế phát triển sạch (CDM), theo đó nhà đầu tư xây dựng và thực hiện dự án CDM tại Việt Nam có quyền được xem xét trợgiá đối với sản phẩm của dự án CDM thuộc lĩnh
vực ưu tiên. Chính phủ sẽ thực hiện trợ giá thông qua Quỹ BVMT;
(3) Đề án phát triển ngành công nghiệp môi trường Việt Nam đến năm
2015, tầm nhìn đến năm 2025, ban hành kèm theo Quyết định số 1030/QĐ-TTg ngày 20/07/2009 của Thủ tướng Chính phủ.
(4) Chính phủ ban hành danh mục hoạt động BVMT được ưu đãi, hỗ trợ,
trong đó có quy định về sản xuất năng lượng sạch, NLTT, cụ thể tại Phụ lục III Danh mục hoạt động bảo vệ môi trường được ưu đãi, hỗ trợ ban hành kèm theo Nghị định số19/2015/NĐ-CP ngày 14 tháng 02 năm 2015 của Chính phủ quy
định chi tiết thi hành một sốđiều của Luật Bảo vệmôi trường [39].
(5) Chương trình mục tiêu quốc gia về sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả giai đoạn 2012 – 2015, Chiến lược phát triển NLTT của Việt nam đến
năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050 với mục tiêu tạo bước chuyển biến, đột phá trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng năng lượng, bảo đảm an ninh năng lượng, BVMT. Theo lộ trình, tỷ lệ phát triển NLTT đạt 4,5% (330 tỷ kWh) vào năm 2020
và 6% (695 tỷ kWh) vào năm 2030 so với tổng điện năng của cả nước. Trong đó,
sản lượng điện gió chiếm 0,7% vào năm 2020 và 2,4% vào năm 2030; sản lượng
điện sinh khối, đồng phát điện chiếm 0,6% vào năm 2020 và 1,1% vào năm 2030. (6) Bộ Công Thương đã có nhiều nỗ lực trong việc xem xét, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế, đề xuất với Chính phủ, Thủtướng Chính phủ có những giải
pháp đểthúc đẩy, phát triển NLTT, như: hỗ trợ về giá mua bán điện đối với các dự án NLTT (điện gió, mặt trời, sinh khối); có Tờ trình số 544/TTr-BCT ngày 21/01/2020 đề xuất với Thủ tướng Chính phủ xem xét, ban hành Chương trình thí điểm cơ chế mua bán điện trực tiếp giữa đơn vị phát điện NLTT và khách hàng sử dụng điện (DPPA), thông qua một Hợp đồng mua bán điện trực tiếp dài hạn [17].
Thực tiễn cho thấy, ô nhiễm môi trường thường gắn liền với việc tiêu hao lãng phí nhiên liệu và năng lượng, chất lượng sản phẩm kém, giá thành cao,
cơ chế hay hệ thống "Tiêu dùng xanh - Green Consumer" đang là áp lực rất lớn lên thị trường. Người tiêu dùng ngày càng đòi hỏi các sản phẩm năng lượng thân
thiện với môi trường, vì điều đó gắn liền với sức khỏe, cuộc sống của họ và thậm chí những chuẩn mực mà người tiêu dùng đặt ra còn cao hơn cả các chuẩn mực
môi trường của Việt Nam hiện nay. Các nhu cầu đó bao gồm cả việc phải đảm bảo để các sản phẩm năng lượng mới thân thiện với môi trường thỏa mãn các yêu cầu về thông số tối thiểu của môi trường, đến được với người tiêu dùng. Cho
dù, đối với những loại năng lượng này có thể giá thành cao, nhưng đó là xu thế
chung. Nhận thức được điều đó, trong nhiều năm vừa qua Chính phủ, cũng như
bộ, ngành và chính quyền địa phương đã có nhiều quy định, kế hoạch nhằm triển khai áp dụng khoa học công nghệ vào nghiên cứu, sử dụng và phát triển NLTT. Tuy nhiên, thực trạng hệ thống pháp luật về các biện pháp khuyến khích, hỗ trợ
phát triển năng lượng tái tạo của Việt Nam còn chưa đầy đủ, thiếu đồng bộ, chưa đầy đủ, quá trình thực thiện pháp luật về các biện pháp khuyến khích, hỗ trợ phát triển NLTT còn gặp nhiều khó khăn, hạn chế, cụ thểnhư sau:
3.1.1. Thực trạng pháp luật về các biện pháp khuyến khích, hỗ trợ phát triển năng lượng tái tạotheo quy định pháp luật về điện lực
Quy định của Luật Điện lực hiện hành đã có các quy định về các biện pháp khuyến khích, hỗ trợ phát triển NLTT trong hoạt động điện lực, cụ thể:
- Đẩy mạnh việc khai thác và sử dụng các nguồn năng lượng mới, NLTT
để phát điện; có chính sách ưu đãi đối với dự án đầu tư phát triển nhà máy phát
điện sử dụng các nguồn năng lượng mới, NLTT;
-Phát triển điện bền vững trên cơ sở khai thác tối ưu mọi nguồn lực, đáp ứng nhu cầu điện năng phục vụ đời sống nhân dân và phát triển kinh tế - xã hội, góp phần bảo đảm an ninh quốc phòng, và an ninh năng lượng;
-Quy hoạch phát triển điện lực phải hợp với quy hoạch các nguồn NLSC
cho phát điện gồm cả nguồn năng lượng mới, NLTT và có tính đến quy hoạch
khác có liên quan theo quy định của pháp luật; trong đó, quy hoạch phát triển
điện lực phải thể hiện được nội dung chương trình phát triển điện lực quốc gia, bao gồm chương trình chi tiết cho phát triển nguồn điện, phát triển lưới điện, liên kết lưới điện với các nước trong khu vực, phát triển điện nông thôn, phát triển
nguồn năng lượng mới, NLTT và các nội dung khác liên qua; và quy hoạch phát
triển điện lực tại các tỉnh/thành phố phải đánh giá tiềm năng phát triển các nguồn
năng trao đổi điện năng với các khu vực lân cận…;
-Khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng lưới điện hoặc các trạm
phát điện sử dụng năng lượng tại chỗ, năng lượng tái tạo để cung cấp điện cho vùng nông thôn, miền núi, hải đảo...
Nhìn chung, tại các quy hoạch phát triển điện lực trung ương và địa
phương, đều chú trọng tới công tác quy hoạch phát triển NLTT phù hợp với đặc thù vùng miền. Bên cạnh đó, Thủtướng Chính phủđã phê duyệt Chiến lược phát triển năng lượng mới, NLTT đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050 và quy
hoạch tổng thể phát triển năng lượng mới, tái tạo đến năm 2015, tầm nhìn đến
năm 2025, trong đó xác định rõ chủ trương, chính sách liên quan đến khuyến
khích phát triển sử dụng năng lượng mới, NLTT cho phát điện; đây chính là cơ
sở pháp lý rõ ràng để các địa phương căn cứ triển khai, thực hiện. Tuy nhiên, việc triển khai và thực hiện Luật Điện lực cho thấy vẫn còn những khoảng trống,
vướng mắc như sau:
Một là, về thịtrường năng lượng tái tạo
Các dạng NLSC, được nằm tập trung tại các Tập đoàn kinh tế lớn của
Nhà nước như: Tập đoàn Than - Khoáng sản Việt Nam (Vinacomin), Tập đoàn
Dầu khí (PVN), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), đây là các Tập đoàn đang độc quyền nhà nước về năng lượng. Cho tới nay Việt Nam chưa có một thị trường năng lượng hoàn chỉnh, kể cả thịtrường NLSC và NLTT.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 4 Luật Điện lực “…Nhà nước độc quyền trong hoạt động truyền tải, điều độ hệ thống điện quốc gia, xây dựng và vận
hành nhà máy điện lớn…”. Trên thực tế triển khai, quy định nhà nước độc quyền trong hoạt động truyền tải vướng phải một số hạn chế. Khi thực hiện đẩy mạnh việc thu hút các nguồn lực đầu tư các dựán năng lượng tái tạo, năng lượng mới theo chính sách của nhà nước dẫn tới hệ quả quá tải cho hệ thống lưới điện truyền tải. Ngoài ra, Nghị quyết số 55-NQ/TW ngày 11/02/2020 về định hướng phát triển năng lượng quốc gia Việt Nam cũng nêu chủ trương đầu tư xây dựng hệ thống truyền tải điện, tách bạch với độc quyền nhà nước về truyền tải điện.
Tuy nhiên, đến thời điểm hiện nay quy định Luật Điện lực về độc quyền trong
lĩnh vực truyền tải điện vẫn chưa được sửa đổi để thúc đẩy các nhà đầu tư thực hiện đầu tư vào lĩnh vực truyền tải điện và nguồn NLTT. Bên cạnh đó, tình trạng
độc quyền nhà nước về năng lượng, dẫn tới hiện tượng "cung nhỏ hơn cầu", các Tập đoàn kinh tếnhà nước chủ yếu tập trung khai thác, sản xuất NLSC, chưađặc biệt chú trọng phát triển NLTT. Đối với các dự án NLTT, chủ yếu được hình thức thông qua các dự án thủy điện và một số dự án khai thác, sử dụng các dạng
thức NLTT khác như điện gió, năng lượng mặt trời, năng lượng sinh khối, nhưng
phần lớn là do tư nhân đầu tư.
Đứng trước thực trạng nhu cầu năng lượng để phát triển kinh tế - xã hội,
đi đôi với trách nhiệm BVMT, đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia, Nhà nước
đã ban hành lộ trình cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước. Theo đó, Nhà nước
đã tạo điều kiện để mọi thành phần kinh tế có thể tham gia khai thác nguồn năng lượng dưới nhiều hình thức như các dự án khác nhau: BOT, BTO, BOO, PPP (Public - Private Project)…Nhưng trên thực tế việc đầu tư vào các dự án khai thác, sử dụng NLTT vẫn còn ở mức độ hạn chế, chưa có bước chuyển mang tính
đột phá, bởi vì thiếu các quy định để khuyến khích, hỗ trợ phát triển NLTT một cách rõ ràng, công khai và minh bạch.
Có quan điểm cho rằng phải xóa bỏ độc quyền nhà nước cần phải được thực hiện ngay. Xét về khía cạnh kinh tế, cũng như pháp lý việc xóa bỏ độc quyền, sẽ tạo cơ chế cho cạnh tranh phát triển, đó là xu thế chung của kinh tế thị trường. Tuy nhiên, để đảm bảo sự phát triển bền vững và đảm bảo an ninh về năng lượng, việc xóa bỏđộc quyền vềnăng lượng cần có một lộ trình thích hợp, phù hợp với các cam kết về mở cửa thịtrường của Việt Nam trong các Hiệp định
Thương mại tự do, nhất là Hiệp định Đối tác Toàn diện và Tiến bộ xuyên Thái
Bình dương (CTTPP) mới được ký kết 28/3/2018 và phù hợp với tiến trình cổ
phần hóa các doanh nghiệp nhà nước của Việt Nam.
Theo định hướng chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt
Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, Bộ Chính trị đã nhìn nhận và đánh
giá là thị trường năng lượng cạnh tranh phát triển chưa đồng bộ, thiếu liên thông giữa các phân ngành, giữa phát điện với truyền tải điện; chính sách giá năng lượng còn bất cập, chưa hoàn toàn phù hợp với cơ chế thị trường, chưa tách bạch với chính sách an sinh xã hội. Một số dự án năng lượng do doanh nghiệp nhà nước đầu tư còn thua lỗ; một số dự án năng lượng đầu tư ra nước ngoài tiềm ẩn nhiều khả năng mất vốn. Công tác bảo vệ môi trường trong ngành năng lượng có
nơi, có lúc chưa được quan tâm đúng mức, gây bức xúc xã hội [10].
Hai là, mâu thuẫn giữa quy định Luật Điện lực và Luật Quy hoạch
Theo quy định tại Điều 8, 8a, Điều 9 và Điều 10 Luật Điện lực thì “Quy
hoạch phát triển điện lực là quy hoạch chuyên ngành bao gồm quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và quy hoạch phát triển điện lực tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương…”. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Quy hoạch năm 2017
thì quy hoạch ngành quốc gia chỉ còn quy hoạch tổng thể về năng lượng, quy hoạch phát triển điện lực quốc gia và phần điện lực được tích hợp trong quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương (quy hoạch tỉnh) để triển khai công tác quy hoạch, phát triển các dự án điện hiện nay phải chờ hướng dẫn của Luật quy hoạch.
Thực tế, trong thời gian vừa qua, công tác lập, theo dõi và quản lý quy hoạch phát triển NLTT trong tổng thể phát triển năng lượng quốc gia và phát triển điện lực còn chưa được coi trọng, thiếu quy hoạch chi tiết cho từng loại
hình NLTT, như quy hoạch điện mặt trời quốc gia, dẫn tới có giai đoạn đầu tư ồ ạt, theo phong trào, ví dụ phát triển thủy điện, điện mặt trời, nhất là vào một khu vực, gây khó khăn trong truyền tải điện, giải toả công suất các nhà máy điện, ảnh
hưởng đến công tác vận hành hệ thống điện quốc gia và gây ảnh hưởng đến quyền lợi các nhà đầu tư.
Ba là, việc thi hành Luật Điện lực
Theo quy định tại điểm a, Khoản 1 Điều 4 Luật Điện lực quy định: “Ưu
tiên phát triển điện lực phục vụ nông thôn, miền núi, biên giới, hải đảo và vùng
có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn”; và “Đẩy mạnh việc khai thác và sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo để phát điện, có chính
sách ưu đãi đối với dự án đầu tư phát triển nhà máy phát điện sử dụng các nguồn năng lượng mới, năng lượng tái tạo”.
Một trong những mục tiêu quan trọng trong Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 ban hành
kèm theo Nghị quyết số 55-NQ/TW của Bộ Chính trị, đó là: “ Phát triển đồng bộ, hợp lý và đa dạng hoá các loại hình năng lượng; ưu tiên khai thác, sử dụng triệt để và hiệu quả các nguồn năng lượng tái tạo, năng lượng mới, năng lượng sạch; khai thác và sử dụng hợp lý các nguồn năng lượng hoá thạch trong nước,
chú trọng mục tiêu bình ổn, điều tiết và yêu cầu dự trữ năng lượng quốc gia; ưu
tiên phát triển điện khí, có lộ trình giảm tỉ trọng điện than một cách hợp lý; chủ động nhập khẩu nhiên liệu từ nước ngoài cho các nhà máy điện. Phân bổ tối ưu
hệ thống năng lượng quốc gia trong tất cả các lĩnh vực trên cơ sở lợi thế so sánh của từng vùng, địa phương.”; cũng theo Nghị quyết số 55-NQ/TW thì nhiệm vụ
trong thời gian tới là xây dựng cơ chế, chính sách đột phá khuyến khích và thúc
đẩy phát triển mạnh mẽ các nguồn năng lượng tái tạo thay thế tối đa các nguồn
năng lượng hóa thạch, đi đôi với công tác bảo vệ môi trường [10]. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, cho thấy hiệu lực thi hành của Luật Điện lực còn rất