phát triển năng lƣợng tái tạo
3.2.1. Ý thức trách nhiệm của các chủ thể tham gia quá trình quản lý nhà nước và phát triển nguồn năng lượng tái tạo
Từnăm 2009 đến nay, nhiều dự án thủy điện nhỏ và vừa chưa được kiểm
soát đầy đủ về chất lượng công trình, khai thác, vận hành, dẫn tới những thiệt hại
đáng tiếc về người và của, gây ảnh hưởng tới môi trường sống như sự cố do ảnh
hưởng của bão Mirinae đổ bộ vào Phú Yên, hồ thủy điện Sông Ba Hạ xả nước,
đập Đá Vải ở hạ nguồn bị vỡ, gây ngập lụt ở thị xã Sông Cầu và nhiều vùng ở
huyện Tuy An, trong đó có cả người chết và bị thương, kéo theo là khắc phục hậu quả sau lũ (môi trường, cơ sở hạ tầng...) bịhư hại, ảnh hưởng nghiêm trọng, sự cố vỡ đê quai thủy điện Ia Krel 2 năm 2013 tại tỉnh Gia Lai; Sự cố sập hầm công trình hầm thủy điện Đạ Dâng tại tỉnh Lâm Đồng vào tháng 12/2014, sự cố
công trình thủy điện Đắk Lô tháng 01/2016 gây ảnh hưởng tới giao thông tại
đường Trường Sơn…
Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này, đó là các cơ quan
chức năng chưa thường xuyên tổ chức thanh tra, kiểm tra, công khai các quyết
định thanh tra, kiểm tra để người dân giám sát. Pháp luật Việt Nam trong một thời gian dài, không có quy định trách nhiệm của chủ đầu tư, cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tham vấn trong đánh giá tác động môi trường đối với các dự án xây dựng nói chung và năng lượng nói riêng, đặc biệt là ý kiến của cộng đồng dân cư bịảnh hưởng và ý kiến khoa học của các chuyên gia trong lĩnh
vực. Bên cạnh đó, việc phá vỡ quy hoạch và các sự cố dự án thủy điện nhỏ liên tục xảy ra, vừa có trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước trong việc thẩm
định và cấp phép, vừa có trách nhiệm của các chủ đầu tư trong quá trình thực hiện đã tự ý điều chỉnh quy mô, thay đổi cả thiết kế bản vẽ kỹ thuật thi công so với hồsơ thiết kếban đầu được phê duyệt...
3.2.2 Công tác hướng dẫn, triển khai, ban hành văn bản quy phạm pháp luậtdưới luật
Việc phát triển NLTT là một trong những nội dung quan trọng được thể
hiện tại Nghị quyết số 41-NQ/TW ngày 15/11/2004 của Bộ Chính trị về công tác
BVMT trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Trên cơ sở đó, Quốc Hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ Công Thương đã có những quy định nhằm cụ thể hóa trong Luật Điện lực, Luật Đầu tư, Luật BVMT
và các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên thực tế cho thấy, khi văn bản Luật
chưa có Nghị định, Thông tư hướng dẫn thi hành thì chỉ mang tính chất động viên, khích lệ mà thiếu khả thi trên thực tế, ví dụ như Điều 33Luật Điện lực năm 2004 có quy định về các chính sách nhằm ưu tiên cho phát triển năng lượng sạch, NLTT và sản phẩm thân thiện với môi trường, theo đó các tổ chức, cá nhân đầu tư phát triển, sử dụng năng lượng sạch, NLTT, sản xuất các sản phẩm thân thiện với môi trường được Nhà nước ưu đãi về thuế, hỗ trợ vốn, đất đai để xây
dựng cơ sở sản xuất; Nâng dần tỷ trọng năng lượng sạch, NLTT trong tổng sản
lượng năng lượng quốc gia; thực hiện mục tiêu bảo đảm an ninh năng lượng, tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, giảm thiểu phát thải khí gây hiệu ứng nhà kính,…Quy định này tương tự như Điều 117 Luật BVMT năm 2005 về các chính sách ưu đãi, hỗ trợ hoạt động BVMT, là sự thể hiện rõ nét việc cụ thể hóa đường lối, chính sách của Đảng thành văn bản quy phạm pháp luật, tạo ra cơ sở pháp lý để mọi thành phần kinh tế có thể tham gia vào phát triển NLTT vì mục đích kinh doanh hay tiêu dùng. Sau 04 năm kể từ Luật Điện lực năm 2004 được ban hành, đến năm 2008 Bộ Công Thương mới ban hành Quyết định số
18/2008/QĐ-BCT ngày 18/7/2008 quy định về biểu giá chi phí tránh được và
Hợp đồng mua bán điện mẫu ápdụng cho các nhà máy điện nhỏ sử dụng NLTT,
sau đó lần lượt đến các năm 2012, 2014, 2015 và 2019 với có thêm các quy định hướng dẫn về biểu giá chi phí tránh được đối với các nguồn NLTT khác như
điện gió, sinh khối, mặt trời.
Tuy nhiên, trên đây cũng chỉlà các văn bản pháp luật hướng dẫn các chủ
đầu tư có dự án khai thác, sử dụng một số dạng thức NLTT nối lưới vào hệ thống
lưới điện quốc gia, mà chưa có quy định, hướng dẫn cụ thể đối với các trường hợp khai thác, phát triển NLTT không vì mục đích nối lưới...
Hay như phân tích ở trên về tính khả thi của Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm hiệu quảnăm 2010 cũng cho thấy, đến thời điểm hiện nay chưa có bất cứvăn
bản dưới luật nào cụ thể hóa trách nhiệm sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả
trong chiếu sáng công cộng, sản xuất, nhập khẩu thiết bị, phương tiện vận tải, sản xuất nông nghiệp, sử dụng NLTT trong sản xuất nông nghiệp, nông thôn và trong hộgia đình…Như vậy, cho đến thời điểm hiện nay chưa có quy định cụ thể nào về
việc ưu tiên hỗ trợ cho các dự án, chương trình phát triển NLTT vì mục đích công
cộng, sản xuất nông nghiệp, nông thôn và sinh hoạt, tiêu dùng.
Về phía các địa phương, sau khi Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết
định số 1855/QĐ-TTg ngày 27/12/2007 về việc phê duyệt chiến lược phát triển
năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050, còn
phải đợi Bộ Công Thương phê duyệt Quy hoạch phát triển điện lực tại địa
phương giai đoạn 2011-2015 có xét đến năm 2020 theo quy định của Luật Điện
lực năm 2004. Đến hết năm 2011, Bộ Công Thương mới phê duyệt đầy đủ Quy
hoạch phát triển điện lực cho 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Sau đó
đến năm 2012, UBND Thành phố Hà Nội và UBND TP Hồ Chí Minh mới ban
hành được Chương trình phát triển NLTT trên địa bàn TP Hà Nội giai đoạn 2012-2015, Chương trình Năng lượng xanh TP HồChí Minh đến năm 2015. Nội dung của các chương trình, chủ yếu mang tính chất khuyến khích, động viên và
định hướng để phát triển NLTT để các cấp cơ sở triển khai, mà không có bất cứ
hạn ngạnh (quota NLTT), chỉ tiêu cụ thể nào về phát triển NLTT, ví dụ như: tỷ
lệ % sử dụng NLTT trong thành phố vì mục đích thương mại hoặc sinh hoạt, việc quy hoạch các địa điểm, trang trại sử dụng năng lượng mặt trời, sinh khối vì mục đích nông nghiệp, sinh hoạt hoặc nối lưới (có thể)…Cho đến thời điểm hiện
nay, các địa phương này vẫn chưa có các quy định cụ thểđể các thành phần kinh tế được biết, tham gia vào quá trình phát triển NLTT theo định hướng của UBND Thành phố. Bên cạnh đó, còn một số địa phương chưa có quy hoạch về
phát triển NLTT tại địa phương, mặc dù có tiềm năng về tài nguyên NLTT.
Như vậy, nhìn vào công tác triển khai các quy định pháp luật tại các cấp
địa phương, cho thấy thời gian để phổ biến, triển khai văn bản Luật vào đời sống thực tiễn kéo dài, đến khi tổng kết thực hiện Luật thì nhiều địa phương còn chưa ban hành được các văn bản quy định tại địa phương; từ trung ương đến địa
phương có nhiều văn bản mang tính chất kêu gọi, định hướng, mà thiếu cơ chế
để triển khai, thực hiện; thiếu các đề án, hoặc chuyên gia khuyến nghịđược các chính sách phát triển NLTT tại các địa phương, để chính quyền địa phương lập quy hoạch, xây dựng các quy định cụ thểđể triển khai, áp dụng tại địa phương.
3.3. Một số nguyên nh n d n tới hạn chế quy định pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về khuyến khích, hỗ trợ phát triển năng lƣợng tái tạo
Để tìm hiểu, nghiên cứu đánh giá đúng đắn và đầy đủ những nguyên nhân sâu xa và trực tiếp gây nên các hạn chế, tồn tại trong việc áp dụng quy định pháp luật hiện hành về việc phát triển NLTT chắc chắn phải có nhiều thời gian,
công sức, trí tuệ và kể cả tiền của. Trong phạm vi luận án này, sau quá trình
nghiên cứu, đánh giá thì tác giả nhận thấy những nguyên nhân chính là thuộc về nhân tố chủ quan, do chính những hạn chế, thiếu hụt và chưa đồng bộ của hệ thống luật pháp và công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.
3.3.1. t cập trong công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật về nănglượng tái tạo
Như phân tích ở trên, hiện nay pháp luật Việt Nam về việc khuyến khích, hỗ trợ phát triển NLTT là còn thiếu, mâu thuẫn và chưa đồng bộ, ảnh hưởng tới hiệu lực thực thi trên thực tiễn, điều đó được thể hiện:
Thứ nhất: Hệ thống pháp luật về việc hỗ trợ, khuyến khích phát triển
NLTT còn thiếu, không đồng bộ và còn có nhiều lỗ hổng.
Mặc dù các chính sách về hỗ trợ, khuyến khích phát triển NLTT đã được cụ thể bằng văn bản pháp lý cao nhất là Luật (Luật Điện lực, Luật BVMT, Luật Đầu tư, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm hiệu quả …), nhưng theo các nội dung tại các điều luật này chỉ mang tính chất định hướng, mà chưa quy định cụ thể tại các văn bản có tính pháp lý thấp hơn để hướng dẫn các tổ chức, cá nhân thực hiện. Đến ngày 25/11/2015, Thủ tướng Chính phủ ban hành Chiến lược phát triển NLTT của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2050. Theo
đánh giá của tác giả thì Chiến lược này còn nhiều hạn chế, quá trình áp dụng trên thực tiễn gặp rất nhiều khó khăn, vướng mắc, ví dụ:
- Tại điểm 3, mục V của Chiến lược yêu cầu “Các tổ chức, cá nhân hoạt
động trong lĩnh vực điện lực có trách nhiệm đóng góp vào việc phát triển ngành
năng lượng tái tạo của đất nước. Đơn vịphát điện và đơn vị phân phối điện cần
đáp ứng các tiêu chuẩn tỷ lệnăng lượng tái tạo (Renewable Portfolio Standard - RPS)…Bộ Công Thương quy định mức tỷ lệ tối thiểu các nguồn năng lượng tái tạo của các đơn vị sản xuất điện, phân phối điện hàng năm” [điểm 3, mục V, 80]. Tuy nhiên đến thời điểm hiện nay, BộCông Thương chưa có bất cứvăn bản quy phạm pháp luật nào yêu cầu các đơn.
- Tại điểm 6, mục V của Chiến lược quy định về chính sách bảo vệ môi
trường “Tổ chức, cá nhân sử dụng nhiên liệu hóa thạch cho mục đích năng lượng phải đóng phí môi trường tương ứng với khối lượng nhiên liệu được sử
dụng. Một phần phí môi trường được sử dụng cho khuyến khích phát triển và sử
dụng nguồn năng lượng tái tạo thông qua Quỹ phát triển năng lượng bền vững”
[điểm 6, mục V, 80]. Tuy nhiên đến thời điểm hiện nay, chưa có quy định nào về
việc quản lý, sử dụng phí môi trường để khuyến khích phát triển và sử dụng NLTT, hay như việc thành lập, tổ chức Quỹ phát triển năng lượng bền vững còn gặp nhiều bất cập, do mâu thuẫn với Quỹ BVMT như phân tích trong luận án. Việc không thành lập được Quỹ phát triển năng lượng bền vững dẫn đến toàn bộ
chiến lược hỗ trợ tài chính cho phát triển và sử dụng NLTT được quy định tại
điểm 6, mục VI của Chiến lược này không có tính khả thi, cụ thể “Thành lập Quỹ phát triển năng lượng bền vững sử dụng các nguồn vốn từ ngân sách nhà
nước, nguồn thu từ phí môi trường đối với nhiên liệu hóa thạch, các nguồn tài trợ, đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong, ngoài nước và các nguồn vốn hợp pháp khác nhằm hỗ trợ tài chính cho các hoạt động khuyến khích phát triển
ngành năng lượng trên phạm vi toàn quốc” Trong lĩnh vực phát triển và sử dụng NLTT, Quỹ phát triển năng lượng bền vững được sử dụng đểbù đắp cho chi phí phát sinh của các đơn vịđiện lực, hỗ trợ các nghiên cứu khoa học và công nghệ, các dự án sử dụng NLTT ở các khu vực nông thôn, xây dựng các hệ thống phát
điện độc lập bằng cách sử dụng các nguồn NLTT ở vùng sâu, vùng xa và hải đảo
Thứ hai: các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa có sự phối hợp chặt chẽ với nhau trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, dẫn tới tình trạng hệ thống pháp luật còn mâu thuẫn, chưa đồng bộ, trong cùng một lĩnh vực mà lại có những nội dung quy định khác nhau.
Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2007 của Bộ
Chính trị khoá X vềđịnh hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt
Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2050, Bộ Chính trị đã nhận xét, đánh giá
“Quy định pháp luật của ngành năng lượng nói chung và từng phân ngành nói riêng vẫn còn nhiều hạn chế, thiếu thống nhất, chưa bảo đảm tính tương thích với pháp luật quốc tế. Một số cơ chế, chính sách chưa phù hợp với cơ chế thị trường, chưa thúc đẩy việc xây dựng thịtrường năng lượng cạnh tranh”[mục I.3, 10].
3.3.2. tcập trong việc thi hành pháp luật:
Nhìn chung cơ sở pháp lý để phát triển NLTT tương đối đầy đủ, cụ thể:
tại Luật Điện lực, Luật BVMT, Luật Đầu tư, Luật Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả đã quy định một số chính sách rất rõ ràng về cơ chế hỗ trợ đối với NLTT đó là cơ chế hỗ trợ đối với các tổ chức, cá nhân đầu tư phát triển sử dụng NLTT sẽ được ưu đãi về thuế, hỗ trợ vốn, đất đai để xây dựng cơ sở sản xuất…,
hay việc Nhà nước khuyến khích đầu tư các dự án phát triển nhà máy phát điện
sử dụng các nguồn năng lượng mới và NLTT được hưởng ưu đãi về đầu tư, giá điện và thuế theo hướng dẫn của Bộ Tài chính. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện các văn bản QPPL còn chậm chễ, thậm chí đến thời điểm hiện nay
nhiều quy định chưa được cụ thể hóa, như các chế định về khuyến khích, hỗ trợ
phát triển NLTT đã được quy định trong Luật Điện lực (năm 2004, sửa đổi, bổ
sung năm 2012 và gần nhất năm 2018), Luật Sử dụng Năng lượng tiết kiệm hiệu
quả năm 2010, bao gồm: quy định về dự án đầu tư phát triển nhà máy phát điện
sử dụng các nguồn NLTT được hưởng ưu đãi về đầu tư, giá điện và thuế theo
hướng dẫn của Bộ Tài chính; về khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng
lưới điện hoặc các trạm phát điện sử dụng năng lượng NLTT để cung cấp điện cho vùng nông thôn, miền núi, biên giới, hải đảo; về trách nhiệm sử dụng NLTT
trong chiếu sáng công cộng, trong sản xuất, nhập khẩu thiết bị, phương tiện vận
tải, trong sản xuất nông nghiệp, giảm tổn thất điện năng và sử dụng NLTT trong
khiến cho việc phát triển NLTT bị nguội lạnh trong thời gian vừa qua, trong đó
có các nguyên nhân sau:
- Công tác quản lý nhà nước tại các cơ quan nhà nước từtrung ương đến
địa phương và các doanh nghiệp nhà nước tham gia vào hoạt động khai thác
năng lượng còn chậm chễ, kém hiệu quả và thậm chí là chưa quyết liệt từ phía cơ
quan nhà nước. Nhiều quy định pháp luật về đầu tư xây dựng, quy hoạch còn nhiều lỗ hổng, ảnh hưởng nghiêm trọng tới quá trình phát triển bền vững của đất nước. Đó là sự thiếu kiểm soát, quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về quy hoạch, xây dựng dự án, dẫn tới các dự án được xây dựng có nguy cơ gây tác hại nghiêm trọng đến đa dạng sinh học và bảo tồn tài nguyên thiên nhiên, phá vỡ