1.2.3.1. Tình hình kinh tếvĩ mô, hệ thống tài chính ngân hàng
Trong 5 năm qua, kinh tế xã hội Việt Nam đã đạt được những thành tựu có ý nghĩa rất quan trọng trong việc ổn định kinh tếvĩ mô tạo điều kiện phát triển bền vững. Lạm phát được kiểm soát ở mức hợp lý và thấp hơn nhiều so với giai đoạn
trước, tăng trưởng kinh tếở mức khá, an sinh xã hội được đảm bảo.
Bên cạnh những kết quả khả quan, nền kinh tế Việt Nam vẫn còn những hạn chế nhất định như chất lượng tăng trưởng còn thấp, bội chi ngân sách còn cao và nợ công tăng nhanh khiến dư địa tài khóa cho đầu tư phát triển thu hẹp, đổi mới mô hình tăng trưởng còn chậm.
Hệ thống ngân hàng Việt Nam không ngừng lớn mạnh về quy mô vốn cũng như tài sản, đảm bảo nhiệm vụ lưu thông vốn và đóng góp ngày càng quan trọng
vào sự phát triển của nền kinh tế quốc gia. Giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2016 đã
chứng kiến những thành quả đáng ghi nhận của hệ thống ngân hàng như: tái cơ cấu hệ thống ngân hàng thu được kết quảtích cực; thanh khoản hệ thống được đảm bảo; nợ xấu từng bước được xử lý; năng lực tài chính ngày càng được nâng cao; việc quản trị ngân hàng liên tục được cải thiện; các dịch vụ ngân hàng cung cấp ngày càng đa dạng, đáp ứng nhu cầu của khách hàng; hệ thống cơ sở hạ tầng, công nghệ thông tin ngày càng hiện đại.
Bên cạnh đó, ngành ngân hàng nỗ lực triển khai thực hiện đềán tái cơ cấu hệ
thống ngân hàng với 4 nhóm nội dung chính gồm sắp xếp lại các thành viên trong
hệ thống, cơ cấu lại về tài chính, về hoạt động và về quản trị. Qua 5 năm triển khai,
20
động quan trọng thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đặc biệt là đã cải thiện về cơ bản hoạt động của toàn ngành ngân hàng Việt nam với hai kết quả nổi bật gồm: (i) Số lượng các ngân hàng trong hệ thống đã giảm xuống nhờ các ngân hàng yếu kém đã được xửlý, trong 5 năm triển khai đề án toàn hệ thống đã giảm 17 tổ chức tín dụng
và chi nhánh ngân hàng nước ngoài, đồng thời quy mô bình quân các ngân hàng
trong hệ thống cũng tăng lên; (ii) về xử lý nợ xấu, ngành ngân hàng đã triển khai
đồng bộ, quyết liệt hàng loạt các giải pháp đột phá như thành lập Công ty quản lý tài sản Việt Nam (VAMC); (iii)triển khai các giải pháp hỗ trợcác ngân hàng thương
mại xử lý tài sản đảm bảo, thu hồi nợ; toàn hệ thống tập trung nguồn lực để xử lý
rủi ro, trích lập dựphòng rủi ro; đồng thời công tác phân loại nợ cũng được yêu cầu thực hiện chặt chẽ hơn. Kết quảtính đến tháng 11 năm 2015 (thời điểm kết thúc đề án), tỷ lệ nợ xấu giảm còn 2,72% (trong khi tháng 9/2012 tỷ lệ nợ xấu là 8,82%).
1.2.2.2. Sự phối hợp giữa các thành viên mạng an toàn tài chính
Tại Việt Nam, mặc dù đã có đủcác thành viên trong mạng an toàn tài chính, tuy nhiên khái niệm mạng an toàn tài chính vẫn chưa được quy định một cách chính
thức trong luật. Do vậy không có quy định chia sẻthông tin chính thức giữa các cơ quan giám sát khác trong hệ thống ngân hàng, mà chỉ có những quy định cơ chế
phối hợp riêng lẻ dưới dạng Biên bản ghi nhớ hợp tác, có tính cơ sở pháp lý không cao. Hiện tại, chỉ có duy nhất 1 văn bản có tính pháp lý về việc chia sẻ thông tin đó
là Thông tư 34/2016/TT-NHNN của NHNN về việc chia sẻ thông tin giữa
BHTGVN và NHNN.
Thực tế, mặc dùđã có Thông tư 34 nêu trên nhưng việc chia sẻthông tin giữa
BHTGVN và NHNN vẫn còn rất hạn chế, chưa đồng bộ và thường xuyên, dẫn đến sự phối hợp trong công tác giám sát, kiểm tra và xửlý tổ chức tham gia BHTG gặp vấn đềcòn nhiều bất cập. Bên cạnh đó sự thiếu vắng trong chia sẻ thông tin với các cơ quan giám sát khác như Bộ tài chính, Cơ quan giám sát tài chính quốc gia cũng gây khó khăn trong việc phối hợp để cùng ứng phó khi có biến động tài chính xảy ra.
21
1.2.3.2. Hệ thống khuôn khổpháp lý
Hiện tại các quy định cơ bản điều chỉnh hoạt động của hệ thống các
TCTDViệt Nam bao gồm: Luật Ngân hàng nhà nước (2010), Luật các tổ chức tín
dụng (2010) và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Các tổ chức tín dụng (2017), Luật BHTG (2012), Luật Phá sản (2014), Luật Hợp tác xã (2012) và Luật
phòng chống rửa tiền (2012). Ngoài ra, hoạt động ngân hàng còn liên quan đến việc
điều chỉnh của Luật như luật đất đai, Luật dân sự, Luật phá sản, Luật bảo vệngười
tiêu dùng,… Bản thân những Luật này, từ khi mới ra đời đã bộc lộ một số điểm
không còn phù hợp với thực tế, chồng chéo giữa các Luật. Các Luật chưa phù h ợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã tham gia ký kết và thông lệ, chuẩn mực quốc tế vềngân hàng, chưa tương xứng với tốc độ phát triển ma ̣nh mẽ của hê ̣ thố ng
tài chính. Vì vậy, việc rà soát, phát hiện, kịp thời sửa đổi, bổ sung các quy định của Luật hiện hành cũng như các quy định của Luật là cần thiết nhằm đảm bảo sự nhất
quán và đồng bộ giữa các bộ Luật và hướng tới sự ổn định kinh tế vĩ mô và hệ
thống tài chính ngân hàng Việt Nam.
Cơ sở pháp lý về BHTG tại Việt Nam đã có văn bản pháp luật cao nhất là
Luật BHTG được ban hành ngày 18/6/2012 và chính thức có hiệu lực từ
01/01/2013. Luật là cơ sở pháp lý quan trọng giúp cho hiệu lực và hiệu quả triển khai chính sách bảo hiểm tiền gửi được đảm bảo. Chính phủ và NHNN cũng đã ban hành các văn bản dưới luật như Nghịđịnh, Thông tư hướng dẫn thực hiện hoạt động BHTG, chế độ tài chính, chế độ tiền lương của BHTGVN, hướng dẫn việc chia sẻ thông tin giữa BHTGVN và NHNN. Tuy nhiên, sau hơn 5 năm áp dụng Luật BHTG, kết quả thực hiện cho thấy còn một số vấn đề bất cập gây khó khăn trong
việc thi hành luật và thực hiện nhiệm vụ của BHTGVN như chưa có hướng dẫn cụ
thể về việc BHTGVN được tiếp nhận hỗ trợ từngân sách nhànước hay vay của các
tổ chức khác trong trường hợp nguồn vốn của BHTGVN tạm thời không đủ để trả
tiền bảo hiểm; vấn đề bảo vệ pháp lý cho BHTGVN và các cán bộ làm việc cho tổ
22
cụ thể và điều chỉnh phù hợp trong thời gian tới để giúp BHTGVN hoạt động hiệu quả hơn, đảm bảo các mục tiêu chính sách công đã đề ra nhằm bảo vệ người gửi tiền và đáp ứng tốt nhất thông lệ quốc tế. Ngoài ra, các cơ quan quản lý cần nghiên
cứu nâng cao vai trò của BHTGVN trong quá trình xửlý TCTD yếu kém nhằm bảo vệ tốt hơn cho người gửi tiền, góp phần đảm bảo ổn định hệ thống các TCTD, an toàn và lành mạnh hoạt động ngân hàng.
1.2.3.3. Hoạt động giám sát và quy định giám sát
Hoạt động giám sát và quy định giám sát tại Việt Nam khá đầy đủ, tuy nhiên chưa có quy định về việc thành lập một mạng an toàn tài chính chính thức, chức
năng giám sát bịphân chia cho nhiều cơ quan khác nhau. Ngân hàng Nhà nước thực hiện giám sát các tổ chức tín dụng, Bộ Tài chính thực hiện giám sát lĩnh vực bảo hiểm và thịtrường chứng khoán. Các cơ quan giám sát có ít công cụ đểxác định rủi
ro an toàn vĩ mô theo thời gian và theo hướng liên kết chéo giữa các ngành. Đồng thời, chưa có tổ chức nào chịu trách nhiệm đánh giá và quản trị rủi ro tổng thể đối với hệ thống tài chính và chưa xây dựng khuôn khổpháp lý cho chính sách an toàn vĩ mô.
Việc giám sát hoạt động ngân hàng vẫn phải đối mặt với nhiều thách thức. Hiện nay mức độ tuân thủ của các ngân hàng tại Việt Nam với các nguyên tắc cốt
lõi Basel còn thấp. Khuôn khổpháp lý có quy định vềgiám sát hoạt động ngân hàng xuyên biên giới nhưng vẫn còn nhiều bất cập vềgiám sát đối với các hoạt động kinh doanh ởnước ngoài của các ngân hàng trong nước.
Về mặt tích cực, Việt Nam có một khuôn khổ hoàn chỉnh về cấp phép, tạo cơ
sở cho việc thực thi đầy đủ khuôn khổ quản lý giám sát đối với các tổ chức nhận tiền gửi. Tuy nhiên, quy định và các yêu cầu vềđảm bảo an toàn còn yếu kém. Các yêu cầu vềan toàn vốn vẫn thực hiện theo Basel I và còn thiếu các hướng dẫn về rủi ro thị trường, rủi ro hoạt động, rủi ro lãi suất. Các quy định vềphân loại tài sản và trích lập dựphòng chưa phát huy hiệu quả.
23
1.2.4. Vai trò của tổ chức bảo hiểm tiền gửitrong mạng an toàn tài chính
1.2.4.1. Khái niệm về Mạng an toàn tài chính
Hiện nay, có nhiều định nghĩa về Mạng an toàn tài chính dựa trên các cách
tiếp cận khác nhau. Trong khuôn khổ đề tài, tác giả trích dẫn hai định nghĩa của Hiệp hội BHTG quốc tế(IADI) và Ngân hàng thế giới (WB):
Thứ nhất,theo định nghĩa của Hiệp hội BHTG quốc tế,Mạng an toàn tài chính là hình thức đảm bảo sựan toàn trong lĩnh vực tài chính. Thiếu một mạng an toàn tài chính phù hợp, khi xảy ra các vấn đề liên quan đến khả năng thanh toán hay thanh
khoản đối với một tổ chức tài chính - dù đó chỉlà tin đồn hay phóng đại - cũng tiềm ẩn một nguy cơ hình thành khủng hoảng. Ngược lại, một mạng an toàn tài chính phù hợp sẽgiúp tạo niềm tin và tác động của cuộc khủng hoảng tài chính sẽ giảm bớt.
Thứ hai, theo định nghĩa của Ngân hàng thế giới, Mạng an toàn tài chính là toàn bộ các quy định về quản lý tài chính và các tổ chức tài chính nhằm ngăn chặn hoặc hạn chế tổn thất trong trường hợp đổ vỡngân hàng (có thể sẽ xảy ra).
Tóm lại, mạng an toàn tài chính là hệ thống các cơ quan có trách nhiệm giám sát, duy trì ổn định hệ thống tài chính, ngăn ngừa khủng hoảng tại các nước và các cơ
chế, công cụđược các cơ quan thực hiện nhằm đạt được mục tiêu trên. Theo thông lệ
quốc tế, mạng an toàn tài chính của các nước thường bao gồm: Bộ Tài chính, Ngân hàng trung ương, Cơ quan giám sát tài chính, Tổ chức BHTG và một sốcơ quan khác.
1.2.4.2.Các bộ phận cấu thành của Mạng an toàn tài chính
Phương pháp tiếp cận được chấp nhận rộng rãi đưa ra ba bộ phận cấu thành
chủ yếu của một mạng an toàn tài chính là: chức năng người cho vay cuối cùng, BHTG, và khung giám sát, các quy định quản lý về an toàn (Diễn đàn ổn định kinh tế 2001). Theo tài liệu “Financial Crisis: Deposit Insurance and Related Financial
Safety Net Aspects”của Sebastian Schich năm 2008, một cách tiếp cận rộng hơn về
mạng an toàn tài chính được sử dụng,đó làmạng an toàn tài chính gồm 4 yếu tố:
Chức năng cho vay cuối cùng, Bảo hiểm tiền gửi, Khung giám sát và các quy định vềan toàn và Cơ chế giải quyết đổ vỡ các tổ chức tín dụng. Thực tế, có rất nhiều mối quan hệtương tác giữa các yếu tốkhác nhau trong một mạng an toàn tài chính.
24
Hình 1.2 Sơ đồ Venn Mạng an toàn tài chính
(Nguồn:Financial Crisis „Deposit insurance & Related Financial Safety Net Aspects‟, IADI, 2008)
Với các bộ phận cấu thành như trên, một mô hình phổ biến của Mạng an
toàn tài chính quốc gia bao gồm các thành viên: Bộ Tài chính, Ngân hàng trung ương, Tổ chức BHTG và Cơ quan giám sát.
Hình 1.3 Mô hình mạng an toàn tài chính quốc gia phổ biến hiện nay
(Nguồn:Workshop of APEC Policy Dialogues on National Financial Safety Net) Hệ thống ngân hàng an toàn và lành mạnh ỔN ĐỊNH TÀI CHÍNH Xây dựng niềm tin công chúng qua bảo vệ người gửi tiền
Quản lý và giám sát CQ giám sát NH Người cho vay cuối cùng NHTW Đảm bảo nguồn vốn Bộ Tài chính Bảo hiểm tiền gửi Cơ sở pháp lý vững chắc, phân chia chức năng
nhiệm vụ rõ ràng và cơ chế phối hợp hiệu quả
25
Nguyên tắc hoạt động của mạng an toàn tài chính dựa trên nền tảng pháp lý vững chắc, phân chia nhiệm vụrõ ràng giữa các cơ quan tham gia. Cơ chế phối hợp, chia sẻthông tin chính thức, hiệu quả được xây dựng dựa trên nhiệm vụđặc
thù của từng cơ quan.
1.2.4.3. Chức năng của mạng an toàn tài chính
Theo mô hình mạng an toàn tài chính phổ biến nói trên, các thành viên sẽ đảm trách từng nhóm chức năng được phân công theo luật định từng nước, trong đó có các nhóm chức năng chủ yếu: (i) giám sát và quản lý an toàn; (ii) đẩy mạnh thanh khoản, tạo dòng luân chuyển vốn giữa các ngân hàng, bảo lãnh giao dịch; (iii)
xửlý và giải quyết đổ vỡ, duy trì niềm tin; (iv) đảm bảo nguồn lực tài chính sẵn có
phục vụ can thiệp thịtrường.
Duy trì niềm tin, xử lý và giải quyết đổ vỡ. Trong hoạt động ngân hàng, nếu niềm tin của người gửi tiền vào hệ thống tài chính – ngân hàng bị khủng hoảng,
điều đó không chỉảnh hưởng đến hoạt động của một tổ chức tín dụng đơn lẻmà còn tác động đến toàn bộ nền kinh tế. Chức năng này được cơ quan bảo hiểm tiền gửi
đảm trách.
1.3.Kinh nghiệm quốc tế vềcơ chế BHTG và bài học cho Việt Nam
1.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về cơ chế BHTG
1.3.1.1. Các mô hình tổ chức bảo hiểm tiền gửi trên thế giới
Thứ nhất, mô hình chi trả (pay-box system): Mục tiêu chính sách công của
các hệ thống BHTG theo mô hình chi trảlà thực hiện chi trả tiền gửi cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG đổ vỡ và góp phần duy trì ổn định hệ thống tài chính. Chức năng chính của mô hình chi trả bao gồm thu phí, quản lý quỹvà chi trả cho người gửi tiền. Hầu hết các tổ chức BHTG theo mô hình chi trả sử dụng nguồn vốn luân chuyển của mình thông qua việc vay tạm thời và có hạn mức từngân hàng trung ương. Bên cạnh đó, một số tổ chức có quyền hạn tăng quỹ BHTG bằng việc
điều chỉnh thuếvà phí hoặc kinh doanh bằng nguồn vốn có sẵn của tổ chức.
Ngoài chức năng và nhiệm vụ chi trả, một số tổ chức BHTG còn có một số
26
gửiBHTG. Tuy nhiên, đối với mô hình chi trả thì tổ chức BHTG hầu như không có
quyền hạn đối với việc can thiệp, xử lý đổ vỡ hoặc phục hồi đối với các tổ chức tham gia BHTG.
Đối với tổ chức BHTG dưới mô hình chi trả, hầu hết các tổ chức thu thập
thông tin của các tổ chức thành viên thông qua cơ quan giám sát hơn là thu thập
thông tin trực tiếp từ các tổ chức thành viên. Một số tổ chức bảo hiểm tiền gửi có mô hình chi trảđơn thuần trên thế giới như Chương trình bảo hiểm dịch vụtài chính
Anh (FSCS), Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Tây Ban Nha (FGD), v.v.
Thứ hai, mô hình chi trả với các quyền hạn mở rộng (Pay-box system with extended power): Ngoài các chức năng chính của mô hình chi trả (thu phí, quản lý quỹ và chi trả cho người gửi tiền), hệ thống BHTG chi trả với quyền hạn mở
rộng có thêm một số quyền hạn trong việc xử lý đổ vỡ tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi và chức năng giám sát và quản lý rủi ro tùy thuộc vào đặc tính của từng quốc gia.
Thứ ba, mô hình giảm thiểu tổn thất (loss-minimizer system): Tổ chức BHTG
theo mô hình giảm thiểu tổn thất tham gia tích cực vào việc lựa chọn các cách xử lý tổ chức tín dụng trong bộ đầy đủ các chiến lược xử lý với chi phí thấp nhất. Sau cuộc khủng hoảng tài chính 2008/2009, các tổ chức BHTG đang mở rộng nhiệm vụ của mình, do đó các tổ chức BHTG trên thế giới có xu hướng tiến gần đến mô hình