nhà nƣớc và sự giải thể của chính quyền dân sự
2.3.1. Cơ chế hoạt động của các cơ quan quyền lực trong bộ máy nhà nước nhà nước
Như đã nói ở phần trên, để bảo vệ được những quyền căn bản vốn có của con người, Locke cho rằng quyền lực nhà nước phải được phân chia thành quyền lập pháp, hành pháp và liên hiệp và các quyền này được giao cho các cơ quan chuyên trách khác nhau. Khi giải quyết mối quan hệ giữa cơ quan lập pháp và hành pháp, Locke cho rằng mỗi một bộ phận giữ những nhiệm vụ khác nhau không thể thay thế trong hệ thống chính trị. Cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản những công việc mà hành pháp phải giải quyết. Còn nhà Vua, vị thế cao nhất của cơ quan hành pháp, chỉ tham gia lập pháp trong việc chuẩn y hay bác bỏ luật sau khi cả hai viện đã thông qua.
Trong bộ máy nhà nước, cơ quan lập pháp có quyền lực tối cao, tất cả các quyền lực còn lại đều phải xuất phát từ nó và phụ thuộc vào nó. Theo đó thì cơ quan hành pháp cũng như quyền lực liên hiệp đều là thuộc cấp và phụ thuộc vào cơ quan lập pháp.Trong tác phẩm, Locke đã nhiều lần nhắc đến quyền lực tối cao của cơ quan lập pháp và sự phụ thuộc của các quyền lực còn lại vào lập pháp: “cơ quan lập pháp định nên luật pháp của xã hội không bằng gì khác ngoài cái quyền nó có đề làm ra luật cho mọi thành phần và mọi thành viên xã hội, quy định các quy tắc cho hành động của họ, và trao cho quyền lực hành pháp, là nơi vượt quá phạm vi của lập pháp, nên cơ quan lập pháp phải là cơ quan tối cao và mọi quyền lực khác,
ở bất kỳ thành viên hay bộ phận nào của xã hội, đều xuất phát từ nó và phụ thuộc vào nó” [30, tr. 204 – 205]. Vai trò tối cao của cơ quan luật pháp được thể hiện ở chỗ cơ quan lập pháp có quyền làm ra luật pháp, mà không một cơ quan nào có thể thay thế nó và có đủ sức mạnh xây dựng lên một hệ thống luật pháp. Tuy nhiên, luật được làm trong một thời gian ngắn nên không cần thiết phải có sự hiện diện liên tục của cơ quan lập pháp, nhiệm vụ thực thi luật pháp được giao cho cơ quan hành pháp. Như vậy, cơ quan lập pháp trong một quốc gia với tư cách là cơ quan quyền lực tối cao có quyền nhóm họp lại và thực hiện chức năng lập pháp của họ.
Tuy là thuộc cấp của cơ quan lập pháp nhưng theo Locke, cơ quan hành pháp có quyền triệu tập và quy định thời gian nhóm họp của cơ quan lập pháp trong hai trường hợp sau: hoặc là hiến pháp gốc cần đến sự nhóm họp và hoạt động của họ giữa hai kỳ họp, hoặc trong tình trạng khẩn cấp của xã hội đòi hỏi việc sửa đổi những luật cũ hoặc định ra những luật mới nhằm giải quyết những phiền phức, những mối đe dọa đang đặt trên người dân. Cơ quan hành pháp phải thực hiện điều đó nhằm ngăn ngừa hai nguy cơ mà cơ quan lập pháp có thể mắc: Thứ nhất, sự xoay chuyển nhanh chóng của các sự kiện tức thời cần đến sự trợ giúp của cơ quan lập mà sự trì hoãn hội họp có thể gây nguy hiểm cho cộng đồng và cướp đi của người dân những lợi ích chính đáng.Thứ hai, nếu cơ quan lập pháp cứ họp thường xuyên, liên tục và với thời gian quá dài vào những dịp không cần thiết gây bất tiện cho đại biểu, cơ quan hành pháp không chuyên tâm được vào việc điều hành, mà nhân dân cũng bị phiền hà nếu các khóa họp cứ thay đổi liên tục mà không giải quyết được các vấn đề. Do vậy, quyền triệu tập cũng như thời hạn đối với nghị viện được giao cho cơ quan hành pháp.
Locke khẳng định rằng cơ quan hành pháp - dù khi đã nắm giữ luôn quyền liên hiệp, và có quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập pháp,
thì vị trí của nó vẫn không cao hơn cơ quan lập pháp, nó vẫn luôn chỉ là quyền lực được uỷ thác để thực thi các đạo luật của cơ quan lập pháp, ông viết “Quyền lực hành pháp có đặc quyền để triệu tập và giải tán các hội nghị như thế của cơ quan lập pháp, thì cũng không vì đó mà nó có vị thế cao hơn cơ quan này” [30, tr. 212]. Cơ quan hành pháp không được phép dùng vũ lực để cản trở việc hội họp và hoạt động của cơ quan lập pháp khi mà hiến pháp cần sửa đổi hoặc trong những tình trạng khẩn cấp cần đến hoạt động của cơ quan lập pháp. Locke cho rằng hành động đó của cơ quan hành pháp là trái với thẩm quyền và nhiệm vụ đã được uỷ thác cho nó, và hơn thế, khi dùng sức mạnh để chống lại nhân dân thì đây đã là trạng thái chiến tranh với nhân dân, đe dọa an ninh và lợi ích của nhân dân khi đó người dân có quyền lật đổ cơ quan hành pháp bằng vũ lực.
Dù phải phụ thuộc vào cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp cũng có tính độc lập tương đối. Locke cho rằng, tính độc lập của quyền lực hành pháp được thể hiện ở đặc quyền hành động trong những trường hợp khẩn cấp nhằm đảm bảo quyền lợi của nhân dân mà không cần tuân thủ pháp luật hay chờ đến khi pháp luật được sửa đổi cho phù hợp. Locke đã viết “Vì các nhà lập pháp không thể thấy trước và quy định bằng luật về tất cả những điều hữu ích đối với cộng đồng, nên cơ quan thi hành luật pháp, vốn có quyền lực trong tay, theo thông luật tự nhiên có một quyền để sử dụng cho lợi ích của xã hội trong nhiều trường hợp, khi mà luật quốc gia không cho trước một phương hướng nào, cho đến khi cơ quan lập pháp có thể nhóm họp lại một cách thuận tiện để quy định về những việc như vậy” [30, tr. 217]. Cơ quan hành pháp không chỉ dừng ở việc thi hành pháp luật, điều hành các hoạt động của xã hội mà tính tích cực của cơ quan này còn được thể hiện ở chỗ trong quá trình thực thi luật pháp trong cuộc sống, không phải lúc nào cơ quan hành pháp cũng phải nhất nhất tuân thủ theo quyết
định và luật pháp của cơ quan lập pháp, mà trong một số trường hợp nó có thể giải quyết tự do theo ý chí riêng của nó. Cơ quan hành pháp có đặc quyền này bởi không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng có thể nhìn nhận thấy trước những vấn đề xã hội cần phải điều chỉnh trong tương lai để có luật thích ứng, nên khi ấy cơ quan hành pháp phải hành động theo ý mình, nhưng mục đích cuối cùng cần đạt được là lợi ích cao nhất của nhân dân. Trong quan niệm của Locke, lợi ích của nhân dân luôn được ông đặt lên hàng đầu trong mọi trường hợp, do vậy dù là luật pháp chỉ do cơ quan lập pháp thiết lập nên, một khi đã được ban bố thì bắt buộc mọi người dân và nhà hành pháp phải chấp hành nhưng trong một số trường hợp khẩn cấp, nhà hành pháp có thể điều chỉnh những điều luật đó theo chủ ý của mình sao cho đem lại lợi ích cao nhất cho cộng đồng. Locke khẳng định “…trong một số trường hợp, chính luật pháp cần phải nhường đường cho cơ quan quyền lực hành pháp… vì từ những việc ngẫu nhiên có thể xảy ra, mà cách nhìn nghiêm khắc và cứng rắn của luật pháp có thể gây hại…nhà cai trị, trong nhiều trường hợp, có được quyền để làm giảm tính khắc nghiệt của luật pháp và tha thứ cho một số người phạm tội; vì mục đích của chính quyền là bảo toàn cho tất cả, ở mức cao nhất mà nó có thể” [30, tr. 217 – 218].
Từ đó, Locke định nghĩa đặc quyền hành động chính là quyền lực đem lại cho nhà hành pháp sự tự chủ khi thực thi luật pháp nhằm đem lại lợi ích chung cho cộng đồng, dù nó chưa được luật pháp quy định, thậm chí quyết định của nhà lập pháp còn tương phản với những quy định của luật pháp hiện hành. Quyền lực này thuộc về Vua nhằm đem lại lợi ích chung cho cộng đồng theo nguyên tắc “salus populi supremalex” (hạnh phúc của nhân dân là luật tối cao). Nhìn từ góc độ lợi ích của người dân, Locke khẳng định đặc quyền hành động của cơ quan hành pháp là một quyền chính đáng và không hề gây nguy hại cho xã hội cũng như vi phạm pháp
luật. Tính biện chứng trong tư tưởng của John Locke được thể hiện khá rõ khi ông thấy rằng, mọi sự vật, hiện tượng luôn biến chuyển không ngừng đòi hỏi các nhà quản lý xã hội cần linh hoạt ứng biến nhằm đem lại lợi ích cho nhân dân. Tương tự như vậy, từ thực tiễn hoạt động chính trị trong bộ máy nhà nước Locke thấy rằng: các điều luật không thể xây dựng một lần là xong mà nó phải luôn được bổ sung sửa đổi cho phù hợp với thực tiễn luôn biến động. Hơn nữa, luật pháp không thể bao quát hết tất cả mọi lĩnh vực mà trong một số trường hợp cần đến “chủ ý hành động” của nhà hành pháp thì mới giải quyết vấn đề một cách thỏa đáng và đem lại quyền lợi chính đáng của người dân. Locke lấy ví dụ của trường hợp này là: không cho kéo sập nhà của một người vô can để dừng ngọn lửa lại khi căn nhà bên đang cháy, việc làm này trái với quy định của pháp luật nhưng lại phù hợp với pháp luật tối cao, chính là lợi ích của nhân dân. Theo ông, đó là những việc ngẫu nhiên có thể xảy ra, mà cách nhìn nghiêm khắc và cứng rắn của luật pháp có thể gây hại, trong những trường hợp đó nhà cai trị có được quyền làm giảm tính hà khắc của luật pháp. Bởi theo Locke “mục đích của chính quyền là bảo toàn cho tất cả, ở mức cao nhất mà nó có thể, nên ngay cả điều sai trái cũng được dung thứ nếu có thể chứng minh là không có thành kiến gì đối với người vô tội” [30, tr. 218]. Tư tưởng này thể hiện tinh thần nhân văn cao cả của Locke, ông đòi hỏi luật pháp phải có tính linh hoạt hay nói đúng hơn luật pháp do con người làm ra nên nó không phải bất biến, không thể thay đổi mà có thể linh hoạt thay đổi tùy theo hoàn cảnh nhằm đem lại lợi ích tối cao cho con người.
Locke cũng nhận thấy khả năng đặc quyền hành động có thể bị lạm dụng hoặc được sử dụng sai mục đích nhằm đem lại lợi ích cho cá nhân nhà hành pháp và gia tộc của ông ta, gây tác hại đến lợi ích chung của cộng đồng, khi đó nhân dân có quyền thu hồi lại đặc quyền này từ tay nhà hành
pháp. Trong những dòng cuối cùng của tác phẩm, Locke đưa ra một câu hỏi: Vậy ai sẽ là người phán xét rằng quốc vương hay cơ quan lập pháp có hành động trái với sự uỷ thác đã được đặt vào họ hay không? Locke khẳng định: đó chính là nhân dân. Ông cho rằng khi có tranh cãi giữa nhà Vua với một số người dân khi pháp luật không có quy định rõ ràng, hay khi vấn đề tranh cãi có hậu quả lớn thì người trọng tài thích hợp nhất phải là cơ quan quyền lực của nhân dân, bởi ai sẽ là người phán xét rằng một người được uỷ nhiệm có hành động tốt và theo đúng sự uỷ nhiệm hay không thích hợp hơn chính người đã uỷ nhiệm. Nhưng nếu nhà Vua phản đối cách giải quyết của cơ quan quyền lực nhân dân thì việc cáo kiện buộc phải đưa đến việc sử dụng bạo lực và cách mạng để lật đổ ông Vua đó, để thay thế hình thức chính quyền cũ, bằng những con người mới, những hình thức mới mà nhân dân cho là tốt đẹp nhất. Như vậy, ta có thể thấy rằng, trong tư tưởng của J. Locke nhân dân chính là người giám sát chặt chẽ hoạt động thực thi pháp luật của cơ quan hành pháp. Mọi hành động của cơ quan hành pháp đều phải hướng đến mục đích bảo toàn lợi ích của người dân, mọi hành vi gây hại đến nhân dân đều dẫn đến việc nhân dân có quyền phản hồi lại thậm chí phế truất nhà hành pháp đó và thay vào đó một nhà hành pháp mới có đủ đức hạnh và năng lực điều hành pháp luật.
Như vậy, theo Locke, trong quá trình hoạt động của bộ máy nhà nước để có đảm bảo một cách tốt nhất lợi ích của nhân dân thì cần phải có sự phân quyền giữa cơ quan lập pháp và hành pháp. Locke cho rằng, chúng cần độc lập với nhau. Nếu cơ quan hành pháp nhập vào cơ quan lập pháp thì quyền lực sẽ vào tay một người, một Viện nguyên lão, khi đó người dân sẽ không còn tự do, vì luật sẽ được đặt ra và thi hành một cách độc tài, tuy nhiên, trong nhiều trường hợp hai cơ quan này vẫn cần có sự hỗ trợ lẫn nhau để đem lại lợi ích cao nhất cho người dân.
Qua phân tích quan niệm của Locke về tổ chức quyền lực của nhà nước như trên có thể thấy trong quan niệm của ông, các cơ quan quyền lực dù độc lập nhưng lại ràng buộc lẫn nhau, tạo nên sự vận động chung của toàn bộ hệ thống nhà nước.
J. Locke cho rằng, tổ chức bộ máy nhà nước phải được thực hiện theo thể thức phân quyền bởi có như thế mới có thể ngăn chăn hoặc ít ra là hạn chế nạn “tiếm quyền” của các cơ quan nhà nước nói chung và công chức nói riêng. Để đảm bảo bảo tính công bằng, tránh sự chuyên quyền độc đoán thì quyền lực nhà nước bao gồm quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền liên hiệp không thể tập trung trong tay bất kỳ một cá nhân nào mà các quyền đó phải được giao cho các cơ quan chuyên trách khác nhau (Nghị viện, chính phủ) và tất cả hoạt động của các cơ quan này đều hướng đến mục đích cao nhất là đảm bảo quyền lợi chính đáng của người dân. Nghị viện họp định kỳ để thông qua các đạo luật, nhưng không có quyền can thiệp vào việc thi hành, thực hiện luật. Có một cơ quan khác tách biệt khỏi cơ quan lập pháp và có thẩm quyền thực hiện luật pháp, đó là cơ quan hành pháp. Việc tách rời giữa quyền lập pháp và hành pháp của Locke là một tư tưởng tiến bộ mang tính cách mạng lớn trong thời kỳ đó và có ảnh hướng lớn đến các nhà pháp quyền sau này như Montesquieu, Rousseau... Nó như một đòn giáng mạnh vào chế độ độc tài chuyên chế của nước Anh nói riêng và chế độ phong kiến nói chung, trong thực tế đây cũng chính là điều giai cấp tư sản đang đấu tranh để đạt được.
J. Locke luôn nhấn mạnh yếu tố dân chủ trong mọi quá trình tổ chức quyền lực nhà nước, tuy nhiên ông chủ trương theo mô hình nhà nước quân chủ lập hiến - ủng hộ chế độ dân chủ đại diện tức là toàn thể dân chúng thông qua các đại biểu của mình được bầu vào Nghị viện sẽ nắm quyền lập pháp và họ cũng chính là người chủ đích thực của quyền lực nhà nước. Cơ
quan hành pháp và liên hiêp do cơ quan lập pháp lập ra, cả hai cơ quan quyền lực này đều phải chịu trách nhiệm và chịu sự chế ước từ nhân dân. Sau này, Rousseau đã tiến xa hơn trong quan niệm về dân chủ so với Locke khi ông cho rằng nhà nước cần được xây dựng theo hình thức dân chủ trực tiếp tức là chính người dân sẽ là người nắm quyền lập pháp mà không cần thông qua đại biểu của mình và chỉ khi đó, quyền lợi của nhân dân mới được đảm bảo một cách tốt nhất. Để quyền lực không bị tha hóa, theo J. Locke không chỉ thiết lập hệ thống kiểm soát quyền lực từ phía nhà nước, mà còn nhấn mạnh vấn đề kiểm soát quyền lực từ phía xã hội và không bao giờ cho phép quyền lực tách rời khỏi nhân dân. Đây là điểm rất tiến bộ mà