Theo T.Hôpxơ, nhà nƣớc nhƣ một con quái vật khổng lồ - “Leviathan”, có quyền lực tuyệt đối. Quyền lực nhà nƣớc là không thể phân chia, còn Lôccơ lại cho rằng nhân dân chỉ giao một phần quyền của mình cho nhà nƣớc và giữ lại một phần cho mình. Với quan niệm nhƣ vậy về nhà nƣớc và pháp luật, G. Lôccơ đƣợc đánh giá là ngƣời khởi thảo cho học thuyết phân quyền. Điều này đƣợc thể hiện rõ trong tác phẩm Khảo luận thứ hai về chính quyền.
Tiếp thu quan điểm về vai trò của quyền lực nhà nƣớc của T. Hôpxơ, cộng với quan điểm cho rằng sự phân công quyền lực nhà nƣớc giống nhƣ một sự phân công lao động hợp lý, G. Lôccơ phân chia quyền lực nhà nƣớc thành các cơ quan hành pháp, lập pháp và liên minh.
Lập pháp là cơ quan quyền lực cao nhất trong bộ máy nhà nƣớc và thuộc về nghị viện. Nghị viện phải họp định kỳ để thông qua các đạo luật còn việc thực hiện chúng thuộc về cơ quan hành pháp. Cơ quan lập pháp đƣợc xem là linh hồn của toàn bộ hệ thống chính trị. Nó là cơ sở để mọi công dân có thể xác định đƣợc giới hạn và phạm vi quyền lực của mình. Nhấn mạnh tầm quan trọng của cơ quan lập pháp, G. Lôccơ cho rằng, cơ quan lập pháp không những là cơ quan quyền lực tối cao của cộng đồng quốc gia, mà còn là “quyền lực thiêng liêng và không thể hoán đổi một khi cộng đồng đã đặt nó vào cƣơng vị đó; mà cũng không thể có bất kỳ sắc lệnh nào - của bất kỳ cơ quan nào, hay dù có đƣợc sự hậu thuẫn của quyền lực nào - mà có đƣợc … có đƣợc sức mạnh và nghĩa vụ của một luật định, khi mà sắc lệnh đó vốn không có sự phê chuẩn của cơ quan lập pháp mà công chúng đã chọn và chỉ định” [20, 183].
Quyền lực của cơ quan lập pháp là quyền lực của nhân dân, do nhân dân chuyển giao bằng
không đƣợc đi ngƣợc lại với lợi ích của nhân dân và càng không thể là sự thể hiện của một ý chí tùy tiện. Việc ban hành luật pháp là một trong những điều kiện quan trọng để cơ quan lập pháp quản lý xã hội, cơ quan lập pháp có quyền lực tối cao nhƣng bản thân nó cũng bị giới hạn bởi luật pháp. Làm rõ điều này, G. Lôccơ viết: “Vì tất cả quyền lực mà chính quyền có duy nhất là vì lợi ích của xã hội nên việc nó không đƣợc mang tính chuyên quyền và tùy thích cũng ngang bằng với việc nó phải đƣợc thực thi bằng các luật được thiết định và ban hành chính thức” [20, 191]. Nếu ở T. Hôpxơ đề cao quyền cai trị của chúa tể Leviathan có sức mạnh vạn năng, quyền lực tối cao đặt trong tay chúa tể; thì theo G. Lôccơ, quyền lực tối cao đƣợc đặt vào cơ quan lập pháp, đại diện là nghị viện.
Nói về phạm vi của quyền lực cơ quan lập pháp, trong Khảo luận thứ hai về chính quyền, G. Lôccơ đã chỉ ra những giới hạn nhất định của cơ quan quyền lực nhà nƣớc này.
Thứ nhất, cơ quan lập pháp không phải mà cũng không thể là quyền lực độc đoán, chuyên chế đặt trên cuộc sống và vận mệnh của nhân dân, “vì sự tồn tại của nó chỉ là một quyền lực liên kết của các thành viên trong xã hội đã nhƣờng lại cho cá nhân hay một nghị hội đóng vai trò là nhà lập pháp đó” [20, 185]. Nhân dân nhƣờng quyền cho cơ quan lập pháp vì lợi ích chung của cộng đồng nên cơ quan này phải bảo vệ lợi ích của dân, chịu sự giới hạn vào lợi ích công của xã hội, không đƣợc chuyên quyền độc đoán, nô dịch hay làm bần cùng hóa nhân dân. G. Lôccơ cho rằng các nhà lập pháp phải xây dựng những quy tắc, luật lệ có lợi cho con ngƣời, phải phù hợp với luật tự nhiên, cũng tức là phù hợp với ý chí của thƣợng đế, với mục đích bảo toàn loài ngƣời.
tùy tiện. Tức là, luật đó không đƣợc tùy tiện cƣỡng ép con ngƣời làm những điều bất hợp lí. Mà luật đó bị “ràng buộc với việc phân phát sự công bằng, việc đƣa ra quyết định về các quyền của thần dân, bằng các luật thƣờng trực đã ban hành và từ những quan tòa có hiểu biết đƣợc trao thẩm quyền” [20, 188]. Vì thế, luật đó phải là những luật đƣợc “minh định”, khác với trạng thái “bất định” đã có ở trạng thái tự nhiên, mục đích cuối cùng là để hạn chế sự chuyên quyền.
Thứ ba, quyền lực tối cao đó không thể lấy đi của bất kỳ ai phần sở hữu nào mà không có sự chấp thuận của anh ta, vì “bảo toàn sở hữu là mục đích của chính quyền – và do điều này mà con ngƣời gia nhập vào xã hội nên nhất thiết giả định và đòi hỏi rằng con ngƣời cần có sở hữu” [20, 191]. Vấn đề sở hữu luôn đƣợc G. Lôccơ quan tâm chú ý khi ông khẳng định cơ quan lập pháp và nghị viện có quyền điều chỉnh quan hệ tài sản giữa mọi ngƣời trong xã hội, nhƣng không đƣợc lấy đi phần sở hữu của dân nếu không đƣợc sự đồng ý của họ.
Trƣớc G. Lôccơ, T. Hôpxơ đã từng khẳng định quyền đƣợc bảo vệ tài sản của con ngƣời là một quyền quan trọng. Con ngƣời sẽ có khuynh hƣớng trả thù mãnh liệt khi bị xâm phạm phần tài sản thuộc sở hữu của mình. Nhƣng tiến xa hơn T. Hôpxơ, G. Lôccơ cho rằng lập pháp có quyền tối cao nhƣng quyền quyết định vẫn nằm trong tay nhân dân. Điều đó cho thấy G. Lôccơ là một nhà tƣ tƣởng luôn đặt nhân dân ở vị trí quan trọng.
Thứ tư, cơ quan lập pháp không thể chuyển giao quyền làm luật vào tay bất kỳ ai khác, vì nó chỉ là quyền lực đƣợc ủy nhiệm từ nhân dân, nên những ngƣời có quyền lực đó không thể chuyển đƣợc sang cho ngƣời khác… “Quyền lực của cơ quan lập pháp xuất phát từ nhân dân – từ một sự chuyển nhƣợng [theo khế ƣớc] tự nguyện, xác thực và cùng với một sự chế
đạt, là điều vốn chỉ để làm luật mà không phải là làm nên các nhà lập pháp, do vậy cơ quan lập pháp không có quyền gì để chuyển thẩm quyền làm luật của họ và đặt nó vào tay ngƣời khác” [20, 195 - 196].
Khi luật pháp đƣợc ban hành rộng rãi thì việc thực thi sẽ nhƣ thế nào? G. Lôccơ chỉ ra rằng: cần phải có một quyền lực luôn hiện diện để thực thi các luật đã làm nên và duy trì bằng nỗ lực của mỗi cá nhân. Cơ quan hành pháp có nhiệm vụ thi hành và giám sát pháp luật, cơ quan này luôn đƣợc duy trì và củng cố bằng biện pháp cƣỡng chế đơn phƣơng buộc mọi công dân phải tuân thủ pháp luật nếu không sẽ chịu sự trừng phạt. Khẳng định vai trò của cơ quan hành pháp, G. Lôccơ cho rằng cơ quan hành pháp có quyền triệu tập cơ quan lập pháp, định ra phƣơng hƣớng để thay đổi luật pháp hiện hành khi nó không phù hợp với lợi ích chung của cộng đồng. Khi cơ quan hành pháp không đủ khả năng thực hiện nhiệm vụ của cơ quan lập pháp giao cho thì cơ quan lập pháp cũng có quyền tƣớc bỏ quyền lực của cơ quan hành pháp. Tuy nhiên, cơ quan lập pháp luôn có quyền lực cao hơn.
Cơ quan hành pháp và cơ quan lập pháp có mối quan hệ chặt chẽ nhƣng mỗi bộ phận giữ một nhiệm vụ khác nhau không thể thay thế trong hệ thống chính trị. G. Lôccơ cho rằng: “Quyền hành pháp tối cao không phải là nơi miễn trừ sự phụ thuộc vào lập pháp, mà là quyền lực hành pháp đó đƣợc trao vào một ngƣời có dự phần trong cơ quan lập pháp, không có một cơ quan lập pháp nào, vốn là cấp trên, lại đi phụ thuộc và giải trình, thay vì chính ngƣời (có quyền lực hành pháp) đó phải gia nhập vào cơ quan lập pháp và đồng thuận” [20, 206 - 207].
Để tránh lạm quyền, cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp đƣợc Lôccơ tách rời nhau nhƣng có mối liên hệ với nhau. Cơ quan hành pháp có đặc quyền triệu tập và giải tán hội nghị còn cơ quan lập pháp có quyền tối
cao là làm ra luật pháp để điều hành. Quyền hành pháp không phải chỉ để thi hành pháp luật, điều hành mọi hoạt động của xã hội mà còn góp phần làm ra những luật cụ thể và điều hành những luật ấy. Quyền lực của cơ quan lập pháp chỉ thực hiện đƣợc khi có sự hỗ trợ của cơ quan hành pháp, có nhƣ vậy mới đảm bảo pháp luật đƣợc thực hiện, trật tự kỉ cƣơng của xã hội đƣợc giữ vững. Hai cơ quan này đều thực hiện nghĩa vụ mà nhân dân ủy nhiệm nên phải tạo đƣợc nềm tin từ nhân dân, phải đảm bảo thực hiện đƣợc các quyền công dân. Vì thế, G. Lôccơ cho rằng, nhân dân là chủ thể cao nhất nắm mọi quyền lực trong xã hội, nhân dân có quyền thay đổi cơ quan lập pháp khi họ thấy cơ quan này đi ngƣợc lại sự ủy thác của họ.
Ngoài quyền lập pháp và hành pháp, theo G. Lôccơ còn có một quyền lực khác trong mỗi cộng đồng quốc gia mà ngƣời ta có thể xem là tự nhiên, vì nó là điều đáp ứng cho cái quyền lực mà mỗi ngƣời đƣơng nhiên có trƣớc khi gia nhập vào xã hội – đó là quyền liên hiệp. G. Lôccơ viết: “cũng nhƣ tất cả các giao kết khác, với mọi cá nhân và cộng đồng bên ngoài cộng đồng quốc gia, và có thể đƣợc gọi là quyền liên hiệp nếu muốn” [20, 200 - 201]
Quyền liên hiệp hay còn gọi là quyền liên bang, liên minh đó là quyền quản lý các công việc đối thoại, giải quyết các vấn đề chiến tranh, hòa bình và đối ngoại. Theo cách hiểu hiện đại, quyền liên hiệp chính là việc thành lập các tổ chức chính trị - xã hội để thực hiện chức năng đoàn kết dân tộc đồng thời liên mình giữa các quốc gia với nhau để thực hiện luật pháp quốc gia và những cam kết quốc tế.
Quyền liên hiệp và quyền hành pháp có sự phân biệt thực sự. Quyền hành pháp thực thi các luật trong phạm vi một quốc gia còn quyền liên hiệp liên quan đến lợi ích giữa các quốc gia với nhau. Tuy nhiên chúng cũng có
Lôccơ viết: “vì cả hai quyền lực này đều cần đến vũ lực của xã hội cho việc thực thi chúng, nên hầu nhƣ phi thực tế nếu đặt vũ lực của cộng đồng quốc gia vào những bàn tay riêng biệt và không phụ thuộc nhau, hay đối với việc cơ quan hành pháp và quyền lực liên hiệp phải đƣợc đặt vào những cá nhân có thể hành động tách rời nhau, và theo đó mà sức mạnh cƣỡng bức của dân chúng sẽ đƣợc đặt dƣới những mệnh lệnh khác nhau, là điều có khuynh hƣớng gây ra sự hỗn loạn và phá hoại, vào lúc này hay lúc khác” [20, 202].
Để thực hiện tốt quyền liên hiệp, theo G. Lôccơ nó phải đƣợc giao cho những ngƣời “thông thái và cẩn trọng” [20, 202]. Bằng kỹ năng của họ, họ sẽ đem về cho cộng đồng của mình những lợi thế, mang đến sự ổn định và phát triển lâu dài.
Nhƣ vậy, với sự trải nghiệm trên con đƣờng chính trị và lòng tâm huyết đối với sự nghiệp vì hòa bình của nhân loại, G. Lôccơ đã có những tƣ tƣởng tiến bộ về nhà nƣớc và pháp luật. Ông là ngƣời đã khởi thảo ra học thuyết về sự phân quyền và là ngƣời đã “phác họa ra những đặc điểm chung của nhà nƣớc pháp quyền, đã luận chứng cho nguyên tắc phân quyền” [24, 401]. Quan điểm phân quyền của G. Lôccơ có điểm đáng tiếc là ông chƣa nhận thấy thẩm quyền tài phán lẽ ra phải thuộc về một quyền lực độc lập khác (quyền lực tƣ pháp) trong hệ thống các cơ quan nhà nƣớc. Hạn chế này về sau đƣợc S.L Môngtexkiơ bổ khuyết trong hành trình kế thừa và phát triển.
* Quan điểm của S.L Môngtexkiơ về sự phân quyền
S.L Môngtexkiơ (1689 - 1755) là một nhà luật học, nhà văn, nhà triết học, sử học ngƣời Pháp. Ông là một trong những ngƣời sáng lập ra triết học Khai sáng Pháp thế kỷ XVIII; là ngƣời đại diện cho khuynh hƣớng chính trị của giai cấp tƣ sản Pháp thế kỷ VXIII và cũng là ngƣời có ảnh hƣởng lớn
S.L Môngtexkiơ sinh ra trong một gia đình dòng dõi quý tộc lâu đời tại Bordeaux. Tốt nghiệp đại học luật, ông có những năm cọ xát thực tiễn tại các phiên tòa ở Paris, sau đó ông làm cố vấn tại pháp viện Bordeaux. Cùng với luật học, ông còn làm công tác xã hội, nghiên cứu các vấn đề triết học, vật lý học. Về khía cạnh triết học – chính trị, S.L Môngtexkiơ khẳng định vai trò quan trọng của nhà nƣớc trong việc duy trì trật tự xã hội. Ông còn là ngƣời sáng lập trƣờng phái địa lý trong xã hội học, vì thế ông có quan điểm cho rằng điều kiện địa lý, khí hậu, đất đai có vai trò quan trọng đối với việc xây dựng luật pháp.
S.L Môngtexkiơ để lại nhiều tác phẩm trong các lĩnh vực khác nhau. Trong lĩnh vực chính trị, ông có ba tác phẩm chính: Thư Ba Tư (Lettres persaves), (1721); Bàn về những nguyên nhân hưng thịnh và suy vong của người Rome (Conside’ration sur les causes de la grandeur des Romains et de leude’cadence, 1734) và Tinh thần pháp luật ( De l’esprit des lois, 1748) Tác phẩm Tinh thần pháp luật đƣợc coi là linh hồn của triết học của S.L Môngtexkiơ. Qua tác phẩm ông đã phác họa những nét cơ bản về xã hội công dân và nhà nƣớc pháp quyền, lý luận về sự phân quyền đƣợc ông phân tích rõ trong tác phẩm. Cơ sở lý luận của lý thuyết này đƣợc ông trình bày: “kinh nghiệm hàng thế kỷ cho thấy rằng, khi nắm giữ quyền lực, bất kì ngƣời nào cũng có thiên hƣớng lạm dụng nó và ngƣời đó đi theo hƣớng ấy, cho tới lúc chƣa đạt tới giới hạn” [45, 686]. Để chống lại tình trạng đó phải có sự phân chia quyền lực nhà nước. Nếu nhƣ G. Lôccơ nói đến sự phân chia quyền lực nhà nƣớc mà chƣa bao gồm cơ quan “Tư pháp”, thì S.L Môngtexkiơ đã phân chia quyền lực nhà nƣớc thành ba quyền riêng biệt: lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. Ông coi quyền lập pháp là quyền làm luật, sửa đổi hay hủy bỏ luật, quyền hành pháp là quyền quyết định và thực thi
hành trong luật dân sự, nhƣ trừng trị tội phạm, phân xử tranh chấp. Theo đó quyền lập pháp đƣợc trao cho nghị viện, quyền hành pháp trao cho chính phủ và quyền tƣ pháp trao cho tòa án.
Cơ quan lập pháp gồm những đại biểu do nhân dân bầu ra để thay mình thực hiện quyền làm luật. Cơ quan này làm việc độc lập với dân chúng và không giải quyết các công việc cụ thể mà chỉ làm luật và xem xét việc thực hiện luật nhƣ thế nào. Quyền lập pháp đƣợc trao cho nghị viện và ông tán thành nghị viện hai thành phần nhƣ ở nƣớc Anh, hai viện thảo luận riêng rẽ quan điểm và quyền lợi mà mình đại diện và đều có quyền đình chỉ những dự định của nhau.
Trong quyển XXIX, “Cách soạn thảo luật” đƣợc trình bày trong tác phẩm Tinh thần pháp luật, S.L Môngtexkiơ xác định: “tinh thần điều tiết phải là tinh thần của ngƣời lập pháp” [50, 206]. Tinh thần đó thể hiện ở việc luật phải thật vô tƣ, không thiên vị và chính ngƣời lập pháp cũng vô tƣ để không bị cám dỗ bởi tham vọng của lợi ích cá nhân, thể hiện trong các văn bản luật. Phong cách thảo luật do đó phải ngắn gọn, rõ ràng, dễ hiểu, giản dị và luật phải mang lại hiệu quả thực sự, tránh sử dụng những lời nói nghệ thuật, mơ hồ. Ông khẳng định: Luật thì phải có hiệu quả, không để ngƣời ta vi phạm vì những điều thỏa thuận cá biệt. “Luật pháp phải có cái gì trong sáng. Làm ra luật là để trừng phạt cái ác. Luật phải có tâm hồn vô tƣ cao cả” [50, 212]. Cũng trong quyển này, ông phân tích cụ thể những đạo luật có vẻ trái với quan điểm của ngƣời lập pháp đôi khi lại thích hợp.