chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
Có thể nói mỗi nhóm yêu cầu về hợp pháp hay hợp lý với nội dung và hình thức hay đối với trình tự xây dựng và ban hành quyết định sẽ bao gồm những yêu cầu nhất định.
1.2.2.1. Các yêu cầu hợp pháp với nội dung và hình thức của quyết định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh định hành chính của Ủy ban nhân dân tỉnh
a) Nội dung quyết định hành chính phải thuộc phạm vi thẩm quyền của cơ quan ban hành
Xuất phát từ quan điểm xây dựng nhà nước pháp quyền, pháp chế trong quản lý nhà nước đòi hỏi mọi văn bản do cơ quan nhà nước ban hành phải đúng thẩm quyền nội dung và hình thức. Khoản 2 Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL quy định như sau:
Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:
Ban hành đúng thẩm quyền; Thẩm quyền ban hành văn bản bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung.
a) Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.
b) Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật [21].
Như vậy về phạm vi thẩm quyền ban hành một quyết định hành chính gồm: thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức.
* Thẩm quyền về nội dung:
Điều này có nghĩa mỗi một cơ quan chỉ có quyền ban hành quyết định giải quyết những vấn đề xác định mà pháp luật đã quy định. Và tất nhiên cơ quan có thẩm quyền ở đây không chỉ đơn thuần là riêng cơ quan đó mà gồm cả thủ trưởng cơ quan hoặc người thi hành công vụ được giao quyền hạn.
Tuy nhiên, quyền hạn đó không phải là không có giới hạn, bởi lịch sử xây dựng thể chế đã chứng minh hậu quả tất yếu của việc tập trung quyền lực
bằng những cuộc nội chiến giành ngai vàng của những ông vua thời phong kiến. Quyền lực là cần thiết cho bất cứ một thiết chế nào, nhưng nó cũng là con dao hai lưỡi dễ làm con người rơi vào tình trạng lạm quyền. Đó là một bản năng gốc mà ít ai tránh khỏi. Do đó, cần một cái phanh nhạy để chống lại những vết trượt dài về quyền lực, lương tâm, đạo đức và nhất là bảo vệ pháp chế XHCN, tạo dựng lòng tin và sự đồng thuận xã hội. Và pháp luật đã quy định rất rõ các vấn đề cụ thể nào thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan liên quan đến đối tượng và khách thể quản lý cụ thể nào, trong không gian và thời gian nào.
Với quyết định hành chính của UBND tỉnh cũng vậy, vấn đề thẩm quyền về nội dung đã được quy định rõ trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 tại Điều 13 quy định:
1. Quyết định của Ủy ban nhân dân tỉnh được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi, đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ, du lịch, giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế, xã hội, khoa học và công nghệ, tài nguyên và môi trường, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương và quản lý địa giới hành chính trên địa bàn tỉnh quy định tại các điều 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 và 95 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên.
2. Quyết định của Ủy ban nhân dân thành phố trực thuộc trung ương được ban hành để thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp quy định tại khoản 1 Điều này và thực hiện chủ trương, chính sách, biện pháp khác về xây dựng, quản lý và phát triển đô thị
trên địa bàn thành phố quy định tại Điều 96 của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan của cơ quan nhà nước cấp trên [34].
Vì vậy, UBND tỉnh không thể ban hành quyết định hành chính không thuộc thẩm quyền của mình. Ví dụ:
a) Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định cưỡng chế phá dỡ nhà ở đối với nhà chung cư cao tầng và nhà ở thuộc sở hữu nhà nước;
b) Ủy ban nhân dân cấp huyện ra quyết định cưỡng chế phá dỡ đối với nhà ở không thuộc quy định tại điểm a khoản này [36]. Như vậy, nếu UBND tỉnh ban hành thành quyết định cưỡng chế phá dỡ nhà của dân xây dựng trái phép là không đúng thẩm quyền vì thẩm quyền ra quyết định này thuộc UBND huyện.
* Thẩm quyền về hình thức:
Khi đã đảm bảo đạt yêu cầu về nội dung của thẩm quyền, một quyết định hành chính phải chú ý đến thẩm quyền về hình thức. Tức là hình thức pháp lý của quyết định hành chính đó phải phù hợp với quy định của pháp luật. Theo quy định tại Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 tại Khoản 2- Điều 1 thì "văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị" [34]. Như vậy, quyết định và chỉ thị là hai hình thức duy nhất được pháp luật quy định và cho phép UBND được ban hành.
Áp dụng vào UBND tỉnh thì đương nhiên hình thức hợp pháp mà cơ quan này được ban hành là quyết định và chỉ thị. Tuy nhiên, như đã phân tích ở trên (trong phần phân loại quyết định hành chính theo cơ quan ban hành) thì sau khi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 có hiệu lực thì văn bản của UBND chỉ có duy nhất hình thức quyết định là văn bản QPPL, còn chỉ thị thì
không; hơn nữa luận văn chỉ đề cập chủ yếu đến mảng quyết định nên ta chỉ đi sâu đối với hình thức này. Từ đó suy ra hình thức hợp pháp mà UBND tỉnh được ban hành trong quản lý điều hành là hình thức quyết định, mà cụ thể ở đây là các quyết định hành chính. Còn các tiêu chí cụ thể về hình thức của quyết định gồm những yêu cầu gì chúng ta sẽ nghiên cứu ở phần sau (Hình thức của quyết định phải đúng quy định của pháp luật).
b) Quyết định phải được ban hành đúng căn cứ pháp lý
Đây là một yêu cầu đương nhiên không chỉ của quyết định hành chính mà còn cả những văn bản dưới luật khác. Tại Điều 3, Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 đã quy định:
Văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện sau đây:
1. Ban hành đúng căn cứ pháp lý.
a) Có căn cứ pháp lý cho việc ban hành;
b) Những văn bản làm căn cứ pháp lý đó đã được ký ban hành, thông qua vào thời điểm ban hành văn bản được kiểm tra [21]. Đây chính là phần căn cứ pháp lý đối với quyết định hành chính của UBND tỉnh. Đôi khi xem xét một văn bản chúng ta có thể dễ dãi bỏ qua phần này vì nhiều lý do. Tuy nhiên, với tư cách một quyết định hành chính thì đó là yêu cầu bắt buộc bởi không có lý gì mà một văn bản đi thực hiện các văn bản cấp trên (ở đây là quyết định hành chính) lại không căn cứ vào văn bản cao hơn nó để ban hành. Đó là nguyên lý, còn thực tế thì có những hạt sạn nhất định mà đôi khi sàng lọc kỹ ta có thể vẫn phát hiện ra. Hay tình trạng cơ quan A thì căn cứ vào một văn bản, còn cơ quan B lại căn cứ vào một văn bản khác để giải quyết một vấn đề…Chúng ta sẽ tìm hiểu kỹ hơn trong phần thực trạng.
c) Nội dung của quyết định phải phù hợp với nội dung và mục đích của quyết định của cấp trên
Thứ nhất, nói tới vấn đề phù hợp về nội dung. Chúng ta vẫn biết rằng
các quyết định được ban hành là nhằm để thi hành Hiến pháp, luật và quyết định của cấp trên. Do đó, quyết định không thể không phù hợp về mặt nội dung với các loại văn bản này. Vậy cụ thể các yêu cầu phù hợp về nội dung này là gì?
Theo quy định tại Khoản 3- Điều 3 Nghị định 40/2010/NĐ-CP năm 2010 thì:
Nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật. a) Văn bản được ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên;
b) Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan;
c) Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ khác ban hành phải phù hợp với văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ quản lý nhà nước về lĩnh vực đó;
d) Quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp.
Văn bản do các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên [21]. Như vậy, nếu áp vào quyết định hành chính của UBND tỉnh thì quyết định đó phải được ban hành theo thẩm quyền, phải có nội dung phù hợp với
Thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; các văn bản do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mà cụ thể gần nhất là nghị quyết của HĐND cùng cấp trên cơ sở tôn trọng và tuân thủ các điều ước quốc tế mà Việt Nam đã cam kết. Và biểu hiện rõ nhất của việc phù hợp này là quyết định hành chính của UBND tỉnh không được quy định trái các quy định của các văn bản cao hơn nó, đồng thời không được quy định lại những gì các văn bản này đã quy định. Nói sơ qua thì ai cũng tưởng lẽ tất dĩ ngẫu phải vậy, nhưng thực tế thì có những văn bản của UBND tỉnh quy định lại hoặc quy định trái văn bản cấp trên khá nhiều mà ta sẽ tìm hiểu kỹ hơn trong phần thực trạng.
Thứ hai, nói về nội dung quyết định phải phù hợp với mục đích của
quyết định cấp trên. Thực ra, điều này không được ghi nhận trong Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010, tuy nhiên xét về mặt lý luận thì nó vẫn tồn tại. Theo đó, nội dung của quyết định hành chính nói chung và của UBND tỉnh nói riêng phải bám theo mục đích ban đầu của cơ quan cấp trên. Ví dụ: như trận lũ lụt lịch sử năm 2010 ở Miền trung vừa qua có tình trạng quần áo quyên góp ủng hộ đồng bão lũ lụt bị bán đem ra lau xe gây phẫn nộ và dư luận không tốt trong nhân dân. Vậy, bản thân UBND tỉnh dù không cố tình nhưng do vô ý mà đã không đảm bảo được mục đích của số quần áo cứu trợ phải được phân phát như thế nào, phân loại ra sao. Một sự lúng túng gây nên việc sai mục đích.
d) Nội dung của quyết định phải phù hợp với lợi ích của Nhà nước và xã hội
Đây là hiện thân cho yêu cầu về pháp chế và đảm bảo pháp chế XHCN. Theo đó, lợi ích xã hội và Nhà nước luôn được đặt lên hàng đầu khi ban hành quyết định. Sở dĩ như vậy bởi pháp luật luôn đi sau, luôn có khoảng trống và độ trễ nhất định. Nếu quyết định ban hành trong thời điểm đó nó phải lấy hai lợi ích này làm tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp của quyết định, nhất là khi quyết định đó không sai thẩm quyền và không hề trái các quy định của
pháp luật. Lấy ví dụ như việc Hà Nội tạm dừng đăng ký xe máy trên địa bàn 4 quận Ba Đình, Hoàn Kiếm, Hai Bà Trưng, Đống Đa tại Quyết định số 98/2003/QĐ-UB ngày 14/8/2003. Với chủ trương là nhằm giảm tình trạng ách tắc giao thông tại Hà Nội mà UBND thành phố Hà Nội mới ra văn bản này, nhưng xét cho cùng nó mới chỉ thỏa mãn mỗi lợi ích Nhà nước theo kiểu không xử lý được thì cấm như vậy thì không ổn. Không ổn bởi thực tế lợi ích xã hội không được thỏa mãn, không ổn bởi nhân dân vẫn cần xe máy để đi lại, để mưu sinh trong khi hệ thống giao thông công cộng thì còn quá nhiều bất cập. Kết cục khi hai lợi ích này không cân bằng thì sẽ có phản hồi xã hội, tiêu cực xã hội phát sinh…Sau đó khoảng 2 năm UBND thành phố Hà Nội lại phải ban hành Quyết định số 221/2005/QĐ-UB ngày 14/12/2005 về việc thôi thí điểm tạm dừng cấp đăng ký xe máy. Những vấn đề này sẽ được đề cập sâu hơn trong phần thực trạng.
e) Hình thức của quyết định phải đúng quy định pháp luật
Như đã nói ở trên UBND tỉnh chỉ có quyết định là hình thức văn bản được coi là văn bản QPPL, còn chỉ thị thì không. Do đó, tuy quyết định và chỉ thị đều thuộc phạm vi thẩm quyền ban hành của UBND tỉnh như phân tích ở phần trên nhưng xét về vai trò quan trọng thì chúng không giống nhau. Về hình thức của quyết định hành chính của UBND nói chung, trong đó có UBND tỉnh được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004.
Để hướng dẫn cụ thể hơn về vấn đề này, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản của Bộ Nội vụ ban hành đã cụ thể hóa Luật ban hành văn bản QPPL phần quy định về hình thức pháp lý của các loại văn bản nói chung, trong đó có quyết định hành chính của UBND tỉnh. Gần đây nhất, Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tư 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính. Theo đó tại Điều 18 có quy định:
Những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản hành chính và bản sao văn bản được quy định tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06 tháng 5 năm 2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bầy văn bản hành chính trái với Thông tư này (TTLT01) bị bãi bỏ [5].
Nhìn chung, các yêu cầu về hình thức của quyết định hành chính phải đúng yêu cầu pháp luật từ thể thức đến kỹ thuật trình bầy. Nhưng thường các yêu cầu này không quá gay gắt như yêu cầu về nội dung. Bởi lẽ, sai sót hình thức có thể sửa chữa được và thường do lỗi kỹ thuật, cũng như hậu quả tác động thường không lớn. Do vậy, trong phạm vi hạn hẹp của luận văn sẽ đề cập chủ yếu đến yêu cầu hợp pháp về nội dung là chính. Tuy nhiên, để hoàn thiện hệ thống pháp luật và thực hiện tiêu chí nhà nước pháp quyền thì không thể xem nhẹ mặt hình thức trong mọi tình huống.