Từ sự phân tích những phương thức cơ bản để hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước, cùng với việc so sánh, đối chiếu với thực trạng của nhà nước ta ở nội dung trên, tác giả luận văn rút ra bài học kinh nghiệm đối với tổ chức và hoạt động của Bộ máy nhà nước Việt Nam trong vấn đề giới hạn quyền lực nhà nước:
Nguyên nhân chủ yếu dẫn tới sự lạm dụng quyền lực nhà nước là do thiếu cơ chế kiểm soát quyền lực một cách hợp lý của người trao quyền đối với người nắm quyền và hậu quả của nó là sự thiệt hại cho lợi ích xã hội và tự do của con người. Hiểu được điều này, Hiến pháp 2013 đã có rất nhiều điểm mới trong quy định về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước như: Hiến pháp sửa đổi đã hình thành một cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía nhân dân bằng các hình thức dân chủ trực tiếp; hay bằng việc quy định Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền
104
hành pháp và Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp, quy định này là cơ sở để xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ bên trong bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, Hiến pháp 2013 vẫn chưa quy định rõ ràng cơ chế bảo hiến, cũng như những thiết chế để đảm bảo cơ chế giám sát của nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước... Đây là điểm hạn chế trong vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, hay hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước của Hiến pháp 2013. Để khắc phục những hạn chế này, Nhà nước ta cần ban hành sớm Luật Trưng cầu ý dân, Luật Biểu tình, Luật Tiếp cận thông tin... cũng như quy định để nâng cao sự giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Để đảm bảo cơ sở pháp lý vững chắc cho hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước, đầu tiên cần nhấn mạnh đến vai trò của Hiến pháp – đạo luật gốc của mọi nhà nước, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các nhánh quyền lực, trong đó luôn thể hiện sự hạn chế lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực cũng như quá trình tự hạn chếchính mình. Trong xã hội, công dân được làm những gì mà pháp luật không cấm còn cán bộ công chức, cơ quan nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Hiến pháp, pháp luật càng giới hạn quyền lực của các cơ quan nhà nước chi tiết, cụ thể bao nhiêu thì hiệu quả hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước càng cao bấy nhiêu. Sự phân công quyền lực nhà nước càng rõ thì ý thức trách nhiệm của cá nhân càng cao, giúp cho sự điều hành của bộ máy nhà nước càng hiệu quả; ngược lại nếu sự phân công quyền lực nhà nước không rõ ràng thì trách nhiệm cá nhân và tập thể không được xác định, đi ngược với xu thế xây dựng nhà nước pháp quyền hiện tại, nhà nước trở nên trì trệ, kém hiệu lực, hiệu quả hoạt động.
Điều kiện đảm bảo vững chắc cho Hiến pháp thực hiện vai trò hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước là thi hành cơ chế bảo hiến. Việc hình thành
105
một cơ quan bảo hiến và ngăn chặn sự vi phạm Hiến pháp cũng là một phương thức để hạn chế sự lạm quyền. Bất cứ một thể chế chính trị dân chủ nào cũng cần có giới hạn quyền lực nhà nước thông qua bảo hiến, điều này xuất phát từ nguyên lý toàn bộ hoạt động của xã hội nằm trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Xuất phát từ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, để phù hợp với quá trình hội nhập quốc tế và xu thế của thời đại, đồng thời để khắc phục những nhược điểm của cơ chế bảo hiến hiện nay ở Việt Nam, cần phải thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách là tòa án Hiến pháp hoặc Hội đồng Hiến pháp (việc lựa chọn mô hình nào là phụ thuộc vào đặc điểm đất nước ở từng thời kỳ), tồn tại độc lập, có quyền hạn, nhiệm vụ cụ thể do luật định, thực hiện quyền bảo hiến các hoạt động của tất cả các nhánh quyền lực nhà nước. Điều này sẽ bảo đảm tính tối thượng của Hiến pháp trong xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam. Qua đó đảm bảo hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước - một nhu cầu tất yếu khách quan, trong hoạt động của cơ quan nhà nước.
Qua phân tích hai nội dung 2.1.2 và 2.1.3 ở phần 2.1. Những phương thức cơ bản để hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước, đã cho thấy chủ nghĩa hợp hiến và lý thuyết về nhà nước pháp quyền có rất nhiều điểm giống về tiêu chí nhận diện. Dù rằng, chủ nghĩa hợp hiến gắn với việc giới hạn quyền lực chính quyền, còn nhà nước pháp quyền gắn với việc xây dựng một xã hội dân sự, nhưng cả hai chủ thuyết này đều đặt ra những yêu cầu về tính tối cao của Hiến pháp, về nguyên tắc phân chia quyền lực, về các quyền cơ bản của con người... Như vậy, khi chúng ta nhận thức rõ hơn bản chất của nhà nước pháp quyền phù hợp với quan điểm trên thế giới, thì cũng sẽ nhận thức được chủ nghĩa hợp hiến. Yêu cầu đặt ra ở đây cho vấn đề nhận thức được chính xác bản chất nhà nước pháp quyền đó là, giải quyết những nội dung mới, lần đầu quy định trong Hiến pháp mà chưa được bao giờ được thực hiện
106
trên thực tế. Những nội dung quan trọng bao gồm: làm cách nào để ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp kiểm soát được nhau trong quá trình tổ chức và hoạt động theo chế độ tập quyền; cơ chế nào để nhân dân giám sát hoạt động của Đảng và làm sao để việc thực hiện quy định "quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết..."[23] không bị lợi dụng để xâm phạm lợi ích quốc gia, dân tộc, quyền và lợi ích hợp pháp của người khác. Giải pháp chung cho các vấn đề là phải xây dựng cơ quan chuyên trách thực hiện nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp và cơ quan chuyên trách thực hiện nhiệm vụ bảo vệ quyền con người. Nếu không thực hiện được những giải pháp này thì việc ngăn chặn những hành động lạm dụng, vi phạm các quyền hiến định kể trên là không thể tránh khỏi. Từ đó, mục đích hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước sẽ không đạt được.
Trong thể chế nhà nước cộng hòa trên thế giới, một phương thức góp phần giới hạn quyền lực nhà nước là việc các đảng phái đối lập cạnh tranh trong bầu cử giành vị thế cầm quyền, làm cho lực lượng cầm quyền khó có thể lạm quyền, chuyên quyền và phải cân nhắc, sửa đổi, bổ sung chính sách của mình cho phù hợp với hoàn cảnh đương thời của xã hội. Tuy nhiên, việc áp dụng kinh nghiệm này cho Việt Nam là rất khó, vì nhà nước ta thực hiện nhất nguyên chính trị, chấp nhận sự lãnh đạo tuyệt đối của Đảng Cộng sản, nhưng chúng ta vẫn có thể tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm về chủ động thiết lập cơ chế phản biện, cân bằng và kiểm soát quyền lực ngay trong nội bộ Đảng, trong bộ máy nhà nước, giữa các bộ phận của hệ thống chính trị, kiểm soát, phản biện nhân dân… Khi đó sẽ khắc phục được lạm quyền, chuyên quyền, đẩy lùi được quan liêu tham nhũng. Dù thực hiện nhất nguyên chính trị nhưng chúng ta vẫn có thể áp dụng cạnh tranh chính trị trong những điều kiện giới hạn nhất định như lựa chọn một số đảng viên có năng lực,
107
phẩm chất lãnh đạo tốt tiến hành tranh cử vị trí người đứng đầu (Chủ tịch nước) thông qua hình thức bầu cửtự do, dân chủ, phổ thông đầu phiếu.
Các quốc gia trên thế giới khi nhắc tới vấn đề tự hạn chế quyền lực từ bên trong nhà nước, thường nghĩ ngay đến cơ chế kiểm soát, kiềm chế và đối trọng giữa các nhánh cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp như thế nào và quá trình tự kiểm soát trong mỗi nhánh quyền lực ra sao. Để thực hiện được nội dung này ở Việt Nam đòi hỏi phải có sự hạn chế ở cả ba cơ quan: Quốc hội, Chính phủ, Tòa án.
- Thứ nhất, đối với Quốc hội. Hiến pháp năm 2013 kế thừa quy định của Hiến pháp năm 1992, vẫn quy định Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với mọi hoạt động của Nhà nước. Thông qua quy định này, có thể nói cơ chế giới hạn quyền lực nhà nước ở nước ta trước hết và chủ yếu được giao cho Quốc hội bằng phương thức giám sát tối cao. Tất cả các cơ quan nhà nước được Quốc hội lập ra đều phải có trách nhiệm báo cáo công việc trước Quốc hội cũng như Quốc hội sẽ giám sát các hoạt động của các cơ quan đó trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao. Đây là đặc trưng riêng có của nhánh quyền lực lập pháp ở Việt Nam, nhưng không có nghĩa là Quốc hội nắm toàn bộ quyền lực nhà nước, mà Quốc hội chỉ thực hiện đúng phạm vi, thẩm quyền, giới hạn quyền lực, chủ yếu là lập pháp: giám sát tối cao quyền lực toàn bộ hoạt động của nhà nước và chịu sự giám sát của nhân dân. Tuy nhiên, hiện tại các văn bản pháp luật chưa quy định cơ chế nào để giám sát hoạt động của Quốc hội và giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành: quyền hành pháp phải có trách nhiệm thi hành các đạo luật do Quốc hội biểu quyết mà không có quyền phủ quyết; quyền tư pháp không được phán xét về tính chất hợp hiến đối với các đạo luật đã được Quốc hội thông qua [ Luận văn kiểm soát quyền lực 22, tr.280]. Chính vì thực tế này nếu Hiến pháp không quy định cụ thể, giới hạn quyền Quốc hội sẽ dễ dẫn
108
đến nguy cơ tiếm quyền, quyền lực của nhân dân không được phát huy dân chủ. Vì vậy, cần phải quy định cơ chế giám sát của Chính phủ đối với Quốc hội và trao cho quyền tư pháp xét xử tính hợp hiến của các đạo luật mà Quốc hội ban hành. Bên cạnh đó, cũng cần loại bỏ quy định Quốc hội có quyền giám sát cả Tòa án nhân dân tối cao, vì nguyên tắc độc lập tư pháp đòi hỏi cơ quan này xét xử độc lập và chỉ tuân thủ theo Hiến pháp và pháp luật. Ngoài ra, giới hạn nhiệm kỳ Quốc hội là điều kiện cần thiết trong hạn chế quyền lập pháp nhưng cần phải tính toán hợp lý về mặt thời gian, không trùng hoặc gần với nhiệm kỳ Đại hội Đảng nhằm phát huy hiệu quả giám sát của Quốc hội. Nâng cao tính chuyên nghiệp của đại biểu Quốc hội, tiếp tục tăng số lượng đại biểu chuyên trách, khắc phục tình trạng các cấp ủy viên của Đảng, cán bộ đầu ngành của các cơ quan hành chính, Mặt trận và các đoàn thể thực hiện kiêm nhiệm công tác của người đại biểu Quốc hội, khi ấy dễ dẫn đến tình trạng việc đầu tư chuyên môn không sâu và có xu hướng quyền lực bị thiêng lệch theo chiều hướng không thống nhất. Giảm việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới hình thức pháp lệnh, văn bản quy phạm pháp luật liên tịch; xóa bỏ các loại hình văn bản do cơ quan tư pháp ban hành để cơ quan này tập trung vào việc xét xử chuyên môn.
Một nội dung quan trọng không thể không nhắc đến đó là cơ chế bầu cử, ứng cử. Một quốc gia muốn chứng minh đượcsự thành lập nhà nước là hợp pháp, có sự ủng hộ của nhân dân thì không có con đường nào khác ngoài con đường bầu cử tự do, dân chủ. Cho đến nay, thế giới vẫn chưa tìm kiếm được một định chế nào hay hơn, tốt hơn, dân chủ hơn định chế bầu cử, người ta vẫn phải dùng định chế này để thành lập bộ máy nhà nước, một bộ máy bao gồm những người được dân tín nhiệm, trao quyền lực để họ nắm giữ bộ máy, phục vụ lại cho mình và quan trọng hơn nữa, bằng phương thức này có thể hạn chế được quyền lực nhà nước mà vốn dĩ là có nguồn gốc từ nhân dân.
109
Việt Nam đã thực hiện định chế bầu cử tự do, dân chủ tại các cuộc bầu cử Quốc hội từ những ngày đầu thành lập nước, đến bây giờchúng ta vẫn nên tiếp tục vận dụng, đồng thời đẩy mạnh đổi mới nhận thức về vấn đề bầu cử, dân chủ hóa quá trình đề cử ứng cử viên trong Đảng, tạo cơ chế cạnh tranh bình đẳng giữa các ứng cử viên, đổi mới phương thức vận động bầu cử, tiếp xúc cử tri, chống bệnh hình thức trong bầu cử, đa dạng hóa các hình thức bỏ phiếu với mục đích tạo không khí chính trị tốt, có một Quốc hội thực sự của dân, do dân, vì dân.
- Thứ hai, đối với Chính phủ. Hạn chế quyền lực hành pháp luôn được xem là tâm điểm của quá trình hạn chế quyền lực nhà nước, là mắt khâu được nhiều giới chuyên gia, các nhà khoa học cũng như hầu hết các nhà nước đều chú ý vì nó có tính chất quyết định trong toàn bộ quá trình tác động của pháp luật vào đời sống xã hội, có hệ thống cơ cấu chặt chẽ từ trung ương đến cơ sở, có hệ thống thẩm quyền rộng lớn, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhân dân (quyền lập quy; bảo đảm và bảo vệ tự do; quyền kiểm tra, thanh tra và quyền quản lí nội vụ nhà nước…); thẩm quyền quyết định của người đứng đầu được tăng cường cao, mọi biểu quyết theo kết luận của người đứng đầu. Chính thẩm quyền vượt trội như vậy của cơ quan hành pháp sẽ dễ dẫn đến khả năng lạm dụng quyền lực của những cơ quan này. Thực tế này đòi hỏi cần phải có cơ chế kiểm soát chặt chẽ đối với nhánh quyền hành pháp và việc thực hiện kiềm chế, đối trọng giữa nhánh hành pháp đối với các nhánh quyền lực còn lại. Học tập điểm tiến bộ từ mô hình phân quyền của các nước trên thế giới về cơ chế giới hạn quyền lực nhà nước, chúng ta cần thực hiện những nội dung sau để hạn chế sự lạm dụng quyền lực của cơ quan hành pháp: Trong nhà nước pháp quyền, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ rất rộng lớn, vì vậy chỉ nên quy định dưới dạng chung nhất vì quy định dưới dạng liệt kê như hiện tại không thể "khoanh vùng" chức năng Chính phủ. Thực tế cuộc sống
110
luônthay đổi, dẫn đến chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội của Chính phủ cũng thay đổi theo, nên việc liệt kê các chức năng đôi khi không bao quát hết được mọi thay đổi. Tuy nhiên, điều này không đồng nghĩa với việc quyền hạn của Chính phủ là không giới hạn mà vẫn bị giới hạn nhất định theo cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực. Chính phủ có quyền đưa ra sáng kiến, dự thảo luật cho các vấn đề thuộc mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, tiếp đó sẽ đưa dự thảo này vào chương trình nghị sự của Quốc hội để bàn bạc, thảo luận đi đến thống nhất chung. Hiến pháp quy định rõ quyền và trách nhiệm cá nhân và tập thể của Thủ tướng và Chính phủ. Thủ tướng thực quyền trong bổ nhiệm, cách chức nhân sự bộ máy Chính phủ. Thực hiện phân công, phân cấp thẩm quyền một cách hợp lý, rõ ràng nhiệm vụ quản lý nhà nước giữa Chính phủ với các bộ, ngành, giữa các bộ, ngành với nhau, giữa Chính phủ với các địa phương trên cơ sở xác lập một cách ổn định cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan. Ngoài ra, thực hiện hạn chế quyền lực cơ quan hành pháp còn thông qua cơ chế tự hạn chế. Đó chính là quá trình thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách pháp luật. Chính phủ là nơi khởi thảo các dự luật và cũng là nơi mang