VIỆT NAM
2.1. Những phƣơng thức cơ bản để hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nƣớc nhà nƣớc
Như đã phân tích ở trên việc hạn chế quyền lực nhà nước là một nhu cầu tất yếu, nó nảy sinh cùng với việc hình thành nhà nước. Theo Stephen Holmes, một nhà hiến pháp học nổi tiếng ở đại học NewYork, Mỹ: "Bất cứ cơ quan nào sử dụng đủ quyền lực để bảo vệ tôi khỏi bị hàng xóm cướp bóc, tất có thể sử dụng đủ quyền lực để pháp hủy và nô lệ hóa tôi... Làm cách nào chúng ta ấn định đủ quyền lực cho người cầm quyền để điều khiển người bị trị mà vẫn có thể ngăn ngừa quyền hành tích lũy này không bị lạm dụng?"
[89, tr.270-271]. Khi nảy sinh nhu cầu cần có nhà nước thì đồng thời cũng cần phải xác định cơ chế để giới hạn quyền lực của nó và những điều kiện để đảm bảo thực hiện được những cơ chế này trên thực tế, vấn đề này không dễ thực hiện. Các phương thức hạn chế quyền lực đã xuất hiện từ rất lâu trong lịch sử. Nhưng các phương thức này chỉ hoàn thiện với cách mạng tư sản vì cách mạng tư sản không những chế ngự sự chuyên chế, lạm dụng quyền lực của triều đình phong kiến mà nó còn đấu tranh cho tự do, bình đẳng. Có nhiều cách khác nhau để giới hạn quyền lực nhà nước, nhưng tựu chung lại có thể chia thành hai nhóm là: những phương thức hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước từ bên ngoài và những phương thức hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước từ bên trong (tự hạn chế).
Trong đó, hạn chế sự lạm dụng quyền lực từ bên ngoài nhà nước được thực hiện thông qua các thể chế, tổ chức, quy định, luật lệ đã được thiết lập trong xã hội. Các công cụ này có thể tồn tại dưới hình thức thành văn và bất thành văn. Những phương thức bất thành văn là các thiết chế, quy ước, thông
45
lệ, chuẩn mực, tập quán, văn hóa chính trị truyền thống đã được hình thành, có hiệu lực trên thực tế mà không cần phải quy định trong bất kỳ một văn bản nào. Chúng được tất cả mọi người trong xã hội bao gồm cả những người nắm giữ quyền lực nhà nước thừa nhận, tôn trọng và tuân thủ. Ngược lại, những công cụ thành văn là những thiết chế, tổ chức, quy định, luật lệ được ghi nhận trên văn bản và bảo đảm trên thực tế bằng sự cưỡng chế của nhà nước. Đó là Hiến pháp, các đạo luật, quy định của nhà nước; các cơ quan, tổ chức nhà nước với những công cụ, cơ sở vật chất cần thiết mà quan trọng nhất là quân đội, cảnh sát; các tổ chức, thiết chế xã hội và những con người thực thi cụ thể. Còn quá trình tự hạn chế quyền lực của các cơ quan nhà nước được hiểu là quá trình hạn chế xét theo cả chiều dọc (từ trung ương đến địa phương) và chiều ngang (giữa các cơ quan nhà nước: lập pháp, hành pháp và tư pháp), nhưng tập trung và biểu hiện rõ hơn theo chiều ngang.
Trong lịch sử chính trị - pháp lý của nhân loại đã hình thành nhiều cách thức để giới hạn quyền lực nhà nước, sự hình thành đó phụ thuộc vào đặc điểm, tình hình chính trị, xã hội, điều kiện tự nhiên của từng quốc gia. Trong giới hạn của luận văn, tác giả khái quát lại nội dung này trong chín phương thức cơ bản sau đây. Những phương thức này đều đi đến một mục đích chung là hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân. Đây là những phương thức được nhiều quốc gia trên thế giới hiện nay thừa nhận và áp dụng trong tổ chức và hoạt động của nhà nước mình.
2.1.1. Hiến pháp
Theo giải thích của Từ điển chuyên ngành luật Black ( Black's Law Dictionary) thì Hiến pháp là: "một hợp đồng giữa chính quyền và người dân theo đó quyền cai trị của chính quyền do người dân trao cho" [85, tr.385] . Hợp đồng này là hợp đồng công việc, trong đó liệt kê những công việc cụ thể mà nhân dân thuê một số viên chức để thực hiện nó. Trong một quốc gia dân
46
chủ tự do, Hiến pháp chính là bản cam kết, ràng buộc chính quyền thực thi quyền lực nhân dân trao cho trong một giới hạn nhất định, ngược lại nhân dân cũng cam kết tuân thủ những quyền lực mà mình đã tự nguyện trao cho nhà nước.Hiến pháp đặt ra hình thức chính quyền với những mục đích, quyền hạn cụ thể, mà người cầm quyền không thể áp đặt một chính thể khác với chính thể mà nhân dân lựa chọn. Qua việc chọn chính thể, nhân dân có quyền đề ra những giới hạn cho những người làm việc trong chính quyền đó. Thông thường, nhân dân đặt ra những giới hạn như sau lên chính quyền:
Trước tiên, nhân dân phân chia quyền lực theo chiều ngang cho các cơ quan trung ương của chính quyền: cơ quan Quốc hội ( Nghị viện) được trao một số quyền, tổng thống (thủ tướng) một số quyền hạn và Tòa án một số quyền khác, các cơ quan này không được phép vượt quá giới hạn quyền lực người dân đã đặt ra. Chẳng hạn, tổng thống không được phép can thiệp vào công việc của Tòa án bằng cách phán xử các vụ kiện, cũng như không thể xen vào công việc của lập pháp bằng cách tự ra luật. Tam quyền phân lập chính là tên gọi chuyên môn của sự phân chia quyền lực giữa các thành phần khác nhau của quyền lực nhà nước.
Thứ hai, người dân có thể muốn phân định quyền hạn theo ngành dọc giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, như cấp tỉnh chẳng hạn. Nhân dân có thể trao cho chính quyền trung ương toàn quyền về quân đội, và trao cho chính quyền địa phương các quyền về giáo dục và trường học địa phương. Một khi người dân đã phân định như vậy, cả chính quyền trung ương lẫn chính quyền địa phương đều phải tôn trọng và không được phép thay đổi. Nghĩa là chính quyền địa phương không được quyền sử dụng quân đội cho các vấn đề địa phương, và chính quyền trung ương không thể xen vào việc giáo dục, học đường của địa phương. Sự phân chia quyền lực giữa trung
47
ương và địa phương như vậy được gọi là thể chế liên bang, hoặc có nơi gọi là thể chế tự trị.
Thứ ba, người dân yêu cầu chính quyền phải tôn trọng các quyền con người, các quyền công dân. Khi các quyền này được nhân dân bảo đảm, chính quyền không được phép vi phạm, trừ những trường hợp vô cùng đặc biệt đã được nhân dân nêu rõ trong hiến pháp.
Thứ tư, người dân đòi hỏi chính quyền phải chịu trách nhiệm với họ thông qua các cuộc bầu cử tự do và định kỳ. Thông thường dân chủ đòi hỏi những quy định chi tiết về việc tổ chức bầu cử: thời gian và phương pháp tổ chức bầu cử; ai có quyền bỏ phiếu, ai có thể ứng cử... Các quy định về bầu cử để đảm bảo bầu cử diễn ra thực sự tự do, công bằng, minh bạch là tối quan trọng. Nếu không, những người kiểm phiếu chứ không phải cử tri mới thực sự là những người lựa chọn người đại diện. Đặc biệt quan trọng hơn nữa là phải có nền dân chủ đa đảng, nếu không thì người dân sẽ không có sự lựa chọn thực chất giữa các ứng cử viên đề xuất các chính sách chính trị khác nhau. Một khi người dân đã đề ra các nguyên tắc đó, các quan chức chính quyền không được phép vi phạm, như tìm cách tại vị khi đã hết nhiệm kỳ, hoặc gạt bỏ quyền bỏ phiếu của một số người, hoặc doạ nạt cử tri, hoặc từ chối các chính đảng khác đăng ký tham gia tranh cử. Các quy định đảm bảo bầu cử tự do và công bằng được gọi chung là Luật bầu cử.
Thông thường những yêu cầu về giới hạn quyền lực mà nhân dân đặt ra cho chính quyền được thể hiện trong văn bản pháp lý có giá trị cao nhất là Hiến pháp, qua đó cũng cho thấy bản chất của Hiến pháp là công cụ hạn chế quyền lực nhà nước.Muốn Hiến pháp trở thành phương thức hiệu quả để hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước thì Hiến pháp đó phải có được những thuộc tính sau:
48
Tính khách quan của Hiến pháp thể hiện: những nội dung trong việc điều hành chính quyền không xuất phát từ ý muốn chủ quan của nhà cầm quyền, mà nó xuất phát từ nhu cầu thực tế của sự phát triển xã hội, từ yêu cầu tất yếu phải hạn chế quyền lực nhà nước của nhân dân. Muốn vậy, hoạt động xây dựng Hiến pháp phải được coi như một công việc khách quan hóa các giá trị chung, làm cho chúng không nằm trong khuôn khổ của sự điều khiển tùy ý của người cai trị. Hiếnpháp, theo tinh thần này, trở thành một phương tiện biểu đạt các giá trị khách quan của chính thể trong sự so sánh với những khuynh hướng chủ quan của người điểu khiển chính thể. Trong chừng mực tạo ra được một môi trường để những ai quản trị quốc gia bị giới hạn bởi các giá trị có tính chất khách quan đối với họ, hiếnpháp bảo vệ các quyền cơ bản của người dân trước nguy cơ lạm dụng quyền lực.
- Tính ngoại sinh
Tính ngoại sinh là một thuộc tính hệ quả từ tính khách quan của Hiến pháp, thuộc tính này chỉ ra rằngHiếnpháp không phải là một sản phẩm sinh ra từ trong nội tại chính quyền mà nó là một sản phẩm của sự thỏa thuận giữa nhân dân và nhà nước ( theo từ điển chuyên ngành luật Black). Hiến pháp học hiện đại thừa nhận một nguyên tắc căn bản rằng Hiến pháp tối cao so với chính quyền. Hệ quả tự nhiên của nguyên tắc này là hiến pháp phải đứng ngoài những nỗ lực chủ quan của chính quyền. Trong khi luật pháp được sinh ra bởi chính quyền thì Hiếnpháp là một thứ bên ngoài tạo lập nên chính quyền.
Thomas Paine một triết gia chính trị người Mỹ trong cuốn "Quyền Con người" (The Right of Man) (1792) cho rằng: "Hiếnpháp không phải là một đạo luật của chính quyền, mà là của nhân dân, những người cấu thành nên quyền" [ 91, tr.125]. Thomas Paine nói thêm: "Hiếnpháp là một tài sản của quốc dân, không phải của những người điều hành chính quyền. Tất cả các
49
bản hiếnpháp ở Mỹ đều tuyên bố là được xây dựng trên cơ sở chủ quyền nhân dân. Ở Pháp, từ "quốc dân" được sử dụng thay thế cho từ "nhân dân"; nhưng trong cả hai trường hợp, hiếnpháp là một thứ có trước chính quyền" [91, tr.125]. Chính quyền là một tạo vật của Hiếnpháp thay vì điều ngược lại. Khi đó, các nhà lãnh đạo chính quyền bị ràng buộc bởi các điều khoản khách quan đến từ bên ngoài họ.
- Tính có thể nhận thức rõ
Cũng tương tự như tính ngoại sinh, tính có thể nhận thức rõ là một hệ quả tự nhiên từ tính khách quan của Hiếnpháp. Tính chất này hiểu một cánh đơn giản nhất có nghĩa là dân chúng phải được biết một cách rõ ràng đối với các quy tắc hiếnpháp.Tính có thể nhận thức rõ của Hiếnpháp được bảo đảm ngay từ hoạt động lập hiến. Quy trình lập hiến minh bạch mới là điều kiện căn bản để hiếnpháp trở nên có thể biết được một cách rõ ràng đối với dân chúng. Để bảo đảm tính có thể nhận thức rõ, các nền hợp hiến hiện nay cam kết với nguyên tắc chủ quyền nhân dân đối với Hiếnpháp, thiết lập các hội nghị hiếnpháp phổ thông để điều trần các điều khoản hiếnpháp và trong nhiều trường hợp, phê chuẩn Hiếnpháp trong các cuộc trưng cầu dân ý toàn quốc. Khi Hiếnpháp được thảo luận và phê chuẩn công khai trong các diễn đàn phổ thông, các quy tắc của Hiếnpháp tự nhiên rõ ràng đối với dân chúng.
- Tính tự giới hạn
Khi xây dựng Hiến pháp, nếu một chính quyền đi theo con đường hợp hiến thì sẽ phải tự giới hạn những ước vọng chung của cộng đồng và những phương tiện thuộc về cấu trúc của việc vận hành quyền lực công. Thông thường, các chính quyền hợp hiến giới hạn các mong muốn thực tế bằng việc tôn trọng các quyền căn bản của người dân. Các điều khoản của Hiếnpháp về các quyền của công dân biểu hiện rõ nét các giới hạn ước vọng của một cộng đồng hợp hiến.
50
Các giới hạn về cấu trúc là những thiết kế về mặt thể chế để ràng buộc sự vận hành của quyền lực chính trị công nhằm tránh khả năng nhà lãnh đạo rời xa những giá trị chung. Các giới hạn về cấu trúc thường được biết đến rộng rãi như: hệ thống phân quyền giữa các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp; hệ thống phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hoăc giữa chính quyền liên bang và chính quyền tiểu bang trong các quốc gia liên bang; chế độ lưỡng viện; chế độ điều trần; chế độ phủ quyết; chế độ bỏ phiếu bất tín nhiệm; chế độ độc lập tư pháp; và chế độ tài phán hiến pháp.
Hiến pháp là một phương tiện chính thức giải quyết các vấn đề quyền lực. Bốn thuộc tính nói trên cần thiết để Hiến pháp có thể làm cho quyền lực vận hành theo mục đích phát triển thay vì theo những đam mê cá nhân. Nói cách khác, một bản Hiến pháp đáp ứng được những yêu cầu trên sẽ là công cụ hiệu quả để ngăn ngừa sự lạm quyền từ phía Nhà nước.
Hiến pháp Việt Nam năm 2013 cũng thể hiện phần nào tư duy kiểm soát, hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước thông qua quy định về việc phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực nhà nước và chế định quyền con người.
Hiến pháp năm 2013 lần đầu tiên đặt ra quy định "kiểm soát" quyền lực giữa các cơ quan nhà nước. Trongtổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta từ thành lập nước đến nay tuy không theo nguyên tắc phân quyền,nhưngchúng ta có tiếp thu những điểm hợp lý trong lý thuyết phân quyền của các nhà nước tư sản. Trên cơ sở kế thừa các bản Hiến pháp trước đó và có sự phát triển phù hợp với xu thế của thời đại, Hiến pháp sửa đổi năm 2013 đã bổ sung một nguyên tắc mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, tại Khoản 3 Điều 2 quy định : "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
51
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" [23]. Đây vừa là quan điểm, vừa là nguyên tắc chỉ đạo công cuộc tiếp tục, xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước ta trong thời kỳ mới. Hiến pháp mới được ban hành năm 2013 đã thể hiện rõ nội dung ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp được xác lập trên thực tế. Sự phân công rành mạch ba quyền này tạo cơ sở pháp lý cho cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước.Kiểm soát quyền lực nhà nước được thực hiện đồng thời với nguyên tắc phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Mỗi cơ quan trong việc thực thi quyền lực nhà nước đều phải chịu sự kiểm soát lẫn nhau bằng các quyền cụ thể do pháp luật quy định, đồng thời mỗi cơ quan đều có trách nhiệm thực hiện đúng phạm vi quyền lực của mình, không xâm lấn nhau, không lạm quyền. Sự phân định các quyền như vậy là điều kiện cơ bản để nhân dân giao quyền mà quyền đó không bịlạm dụng, nhân dân kiểm soát và đánh giá được hiệu lực và hiệu quả thực hiện các quyền mà mình đã giao. Đồng thời các cơ quan được giao quyền sẽ đề cao trách nhiệm trong việc thực thi quyền lực nhà nước và tự kiểm tra việc thực hiện quyền lực nhà nước được giao. Hiến định nguyên tắc trên tuy là điều kiện thuận lợi để thực hiện việc hạn chế, kiểm soát quyền lực nhà nước, nhưng để kiểm soát giữa các nhánh quyền lực với nhau trong một cơ chế nhà nước tập quyền thì lại không đơn giản, nhất là chúng ta chưa hình thành cơ chế kìm chế, đối trọng trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước: "tức là tự kiểm soát giữa các nhánh quyền lực với nhau: giữa lập pháp với hành pháp và ngược lại, giữa hành pháp với tư pháp và ngược lại, giữa lập pháp với tư pháp và ngược lại"