Nhiều nhà nghiên cứu và học giả trên thế giới cũng như ở Việt Nam đều đồng ý rằng, quyền lực chỉ có thể bị hạn chế bởi quyền lực: "Tự do chính trị... chỉ có đư ợc khi không có sự lạm dụng quyền lực. Nhưng kinh nghiệm
78
muôn đời chỉ ra cho chúng ta r ằng bất kỳ ai khi được trao quyền lực là sẽ có khuynh hướng lạm dụng quyền lực ấy, và sẽ tăng quy ền lực của anh ta lên đến hết mức... Để ngăn chặm sự lạm dụng này, điều cần thiết rất tự nhiên là quyền lực phải được ngăn cản (kiềm chế) bởi quyền lực" [25, tr.75]. Mà quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua các cơ quan, các thiết chế của nó. Vì vâ ̣y, việc tìm kiếm mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước cũng như những phương thức thực hiện quyền lực nhà nước chính là nội dung trọng tâm của hoạt động chính trị, pháp lý ở bất kỳ nhà nước nào.Trong lịch sử tư tưởng chính trị nội dung trên những tên gọi khác nhau như: hình thức chính trị (Platon), hình thức chính phủ (Aristote), hình thức chính quyền (Bertrand Russell).... Cách thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước trên thực tế rất đa dạng và phong phú, các nhà nước có hình thức chính thể khác nhau thì cách thức thực hiện quyền lực nhà nước là khác nhau. Nhưng tựu trung lại có thể khái quát thành hai mô hình cơ bản là tập quyền và phân quyền.
Trong mô hình nhà nước tập quyền mọi quyền lực tâ ̣p trung trong tay một cá nhân hoặc một nhóm người có khả năng chi phối và tạo lâ ̣p h ệ thống thể chế theo hình chóp. Còn trong mô hình nhà nước phân quyền thì quyền lực nhà nước được chia thành ba nhánh quyền lực: lâ ̣p pháp, hành pháp, tư pháp và thuộc về các cơ quan nhà nước khác nhau. Trong mô hình phân quyền ba cấu trúc quyền lực nêu trên được thiết lâ ̣p theo nguyên t ắc vừa độc lâ ̣p về phạm vi quyền hạn, trách nhiệm; vừa phụ thuộc và kiểm soát lẫn nhau. Giữa hai mô hình trên, mô hình phân quyền thể hiện được ưu thế trong việc giới hạn quyền lực, điều này không chỉ được thừa nhận ở các nước theo nguyên tắc phân quyền, mà ngay cả những nước theo mô hình tập quyền cũng phải thừa nhận giá trị này.
Tư tưởng phân quyền được bàn đến rất sớm ngay từ thời cổ đại, Aristote (384-322 tr.CN) đã chia hoạt động của nhà nước thành ba bộ phận:
79
nghị luận, chấp hành và xét xử. Nhưng mới chỉ được mô tả một cách giản đơn về mặt cấu trúc, chức năng và thẩm quyền, chứ chưa chỉ rõ phương thức vận hành cũng như mối quan hệ bên trong giữa các bộ phận đó. Phải đến thời kỳ Khai sáng, tư tưởng phân quyền mới hoàn thiện, trở thành một học thuyết toàn diện và độc lập. Người khai sinh ra lý thuyết này là John và người có đóng góp lớn nhất trong việc phát triển nó một cách hoàn chỉnh là Montesquieu.Nội dung của nguyên tắc này thể hiện ở bốn phần: Quyền lực nhà nước được cấu thành từ ba quyền: lập pháp; hành pháp; tư pháp; Ba nhánh quyền lực này được trao cho ba cơ quan khác nhau thực hiện; Ba cơ quan này độc lập tương đối với nhau; Giữa những cơ quan này chế ước, kiểm soát lẫn nhau để chống lại lạm quyền.
Sự phân chia quyền lực ở đây phải được thể hiện trên cơ sở của pháp luật, nghĩa là các nhánh cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp chỉ được thực hiện những quyền mà pháp luật quy định. Trong đó, quyền lâ ̣p pháp là quan trọng nhất và hoàn toàn thuộc về Nghị viện (Quốc hội) - cơ quan đại diện của nhân dân, do nhân dân uỷ quyền, được nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Lâ ̣p pháp hiểu một cách đơn giản nhất là quyền làm luâ ̣t, điều chỉnh và hủy bỏ luâ ̣t. Giới hạn, phạm vi của quyền lâ ̣p pháp do hiến pháp quy định. Còn quyền hành pháp được trao cho Chính phủ, bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính. Quyền lâ ̣p qui là quy ền ban hành những văn bản pháp qui dưới luâ ̣t, để cụ thể hoá luâ ̣t pháp và hư ớng dẫn thực hiện luâ ̣t do các cơ quan lâ ̣p pháp ban hành trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Quyền hành chính là quyền tổ chức, quản lý, điều tiết tất cả các mặt, các quan hệ xã hội thông qua sử dụng quyền lực Nhà nước. Quyền hành chính bao gồm các quyền về tổ chức nhân sự trong cơ quan hành chính, quyền tổ chức thực thi và áp dụng pháp luâ ̣t trong các m ối quan hệ giữa tổ chức với cá nhân, tổ chức với tổ chức và giữa các cá nhân với nhau trong đời sống xã hội.
80
Trong nhà nước pháp quyền vai trò của quyền hành pháp rất quan trọng vì nó là thiết chế quyền lực thực thi các quyền hiến định trên mọi phương diện của đời sống xã hội. Cuối cùng là quyền tư pháp. Quyền tư pháp là quyền bảo vệ luâ ̣t pháp, đảm bảo cho pháp luâ ̣t đư ợc thực hiện và chống lại các hành vi vi phạm pháp luâ ̣t. Thiết chế tổ chức thực hiện quyền tư pháp là Tòa án và Viện kiểm sát. Thông qua việc thực hiện chức năng của mình trong nhà nước pháp quyền cơ quan tư pháp thực hiện vai trò kiểm soát để chống lạm quyền của cả cơ quan lâ ̣p pháp và hành pháp trong vi ệc ban hành và thực thi luâ ̣t pháp. Sự kiểm tra đó phải sát sao, thường xuyên và những hành vi vi phạm từ phía cơ quan lâ ̣p pháp , hành pháp, những người có chức vụ cũng như m ọi công dân phải được xem xét công minh , đúng người, đúng tội trên cơ sở Hiến pháp và pháp luâ ̣t.
Nội dung của học thuyết phân quyền không dừng lại ở việc phân chia quyền lực nhà nước cho các nhánh cơ quan độc lập, mà còn tiến đến một mục đích cao hơn, đó là hạn chế, kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh cơ quan này. Giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp cần có sự ngăn cản lẫn nhau. Cơ quan hành pháp không có quyền thông qua luật nhưng có quyền ngăn cản cơ quan lập pháp biểu quyết những đạo luật có hại cho quốc gia: "Nếu cơ quan hành pháp không có quyền ngăn cản các dự định của các cơ quan lập pháp thì cơ quan lập pháp sẽ trở thành chuyên chế, tự ban cho mình mọi thứ quyền hành mà xóa bỏ các quyền lực khác" [57, tr.115]. Ngược lại cơ quan lập pháp phải có quyền kiểm soát cơ quan hành pháp: "Không nên để cho quyền lực lập pháp có được chức năng ngăn cản quyền lực hành pháp, vì quyền hành pháp có những giới hạn theo bản chất của nó, bao giờ cũng giải quyết những công việc nhất thời… Nhưng trong một nước tự do, nếu cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản hành pháp thì nó phải có chức năng xem xét các đạo luật đã ban hành được thực hiện như thế nào" [57, tr.115]. Cùng với đó, nhánh cơ
81
quan tư pháp tồn tại độc lập là nhân tố sống còn để đảm bảo rằng, các cơ quan lập pháp và hành pháp phải chịu trách nhiệm trước pháp luật, phải giải trình và buộc phải thực hiện các điều khoản ghi trong Hiến pháp.
Nội dung của nguyên tắc phân quyền đã cho thấy rằng, phân quyền không những sẽ làm tăng thêm hiệu quả của mỗi nhánh quyền lực trong việc thực hiện những chức năng được giao, mà còn ngăn cản không để một cơ quan riêng biệt nào tập trung quyền lực quá mức, dẫn đến lạm dụng quyền hành trong khi thi hành công vụ. Thông qua đó, quyền tự do chính trị và quyền bình đẳng về cơ hội phát triển cho mỗi cá nhân sẽ được bảo đảm và phát huy ở mức tối đa.
Kể từ khi ra đời đến nay, dựa trên nội dung của nguyên tắc phân quyền, trong thực tiễn đã hình thành những chính thể khác nhau phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội và truyền thống văn hoá của mỗi nước: chính thể Tổng thống, chính thể đại nghị (cả cộng hoà và quân chủ) và chính thể hỗn hợp. Ở các nước này, ba nhánh quyền lực nhà nước được thể chế hoá cao độ, các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp được chuyên nghiệp hoá rất cao, cơ chế kiểm soát quyền lực tỏ rõ tính hiệu quả trong việc hạn chế tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước.
Nước ta do một Đảng lãnh đạo là Đảng Cộng sản Việt Nam, vì vậy, khác với nguyên tắc phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước tư sản, quyền lực nhà nước ở Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc tập trung thống nhất (hay còn gọi là tập quyền Xã hội Chủ nghĩa). Tại Khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã khẳng định rõ điều này: "Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" [23]. Theo nguyên tắc này, Quốc hội được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho toàn thể nhân dân.Các cơ quan còn lại trong bộ máy nhà nước do Quốc hội
82
thành lập và chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Tuy nhiên, trên thực tế Đảng và Nhà nước ta đã vận dụng linh hoạt những hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền khi nhấn mạnh đến khía cạnh phân công và kiểm soát quyền lực giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.Hiến pháp sửa đổi đã quy định rõ nét hơn, rành mạch hơn đối với các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tại các Điều 69, 94, 102 Hiến pháp năm 2013 quy định Quốc hội thực hiện quyền lập pháp, Chính phủ thực hiện quyền hành pháp, Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp. Sự phân công rõ ràng về tính chất và phạm vi quyền lực của mỗi hệ thống cơ quan nhà nước xuất pháp từ chính đòi hỏi: việc thực hiện quyền lực nhà nước phải có giới hạn. Đây là bước phát triển mới trong nhận thức của Đảng ta về nguyên tắc tập quyền Xã hội Chủ nghĩa trong thời kỳ mới. Tuy nhiên, với chế độ tập quyền do một Đảng lãnh đạo thì Việt Nam sẽ khó thực hiện được triệt để việc hạn chế sự lạm dụng quyền lực nhà nước.