2. TỔNG QUAN CÁC VẤN đỀ NGHIÊN CỨU
2.3.1. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạh sử dụng ựất trong nước
* Thời kỳ trước Luật đất ựai năm 1993
Quy hoạch sử dụng ựất ựai chưa ựược coi là công tác của ngành Quản lý ựất ựai mà chỉ ựược thực hiện như một phần của quy hoạch phát triển ngành nông - lâm nghiệp. Các phương án phân vùng nông - lâm nghiệp ựã ựề cập tới phương hướng sử dụng tài nguyên ựất trong ựó có tắnh toán ựến quỹ ựất nông nghiệp, lâm nghiệp và coi ựây là phần quan trọng. Kết quả phân vùng nông lâm nghiệp trong cả nước ựã ựược Chắnh phủ phê duyệt năm 1978 và là cơ sở ựể triển khai công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai. Tuy nhiên, do còn thiếu các tài liệu ựiều tra cơ bản và chưa tắnh ựược khả năng ựầu tư nên tắnh khả thi của phương án còn thấp. đây cũng là một trong những yếu tố thúc ựẩy việc Chắnh phủ quyết ựịnh thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ựất (Nghị quyết số 548/NQ/QH ngày 24/5/1979 của ủy Ban thường vụ Quốc hội về thành lập Tổng cục Quản lý ruộng ựất; Nghị ựịnh số 404/CP ngày 09/11/1979 của Chắnh phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 22
Tổng cục Quản lý ruộng ựất).
đến ựầu những năm 1980, đại hội đảng Toàn quốc lần thứ V (năm 1982) ựã quyết ựịnh: ỘXúc tiến công tác ựiều tra cơ bản, dự báo, lập Tổng sơ ựồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất, nghiên cứu chiến lược kinh tế xã hội, dự thảo kế hoạch triển vọng ựể chuẩn bị tắch cực cho kế hoạch 5 năm sau (1986 - 1990)Ợ. Trong chương trình lập Tổng sơ ựồ phát triển và phân bố lực lượng sản xuất Việt Nam thời kỳ 1986 - 2000 này có 5 vấn ựề, trong ựó có vấn ựề quy hoạch sử dụng ựất ựai; coi ựất ựai vừa là nguồn lực sản xuất trực tiếp quan trọng như là vốn, lao ựộng và vừa là nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá. Hơn nữa, cũng trong thời kỳ này, Chắnh phủ ra Nghị quyết số: 50/NQ-CP về xây dựng quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội của 500 ựơn vị hành chắnh cấp huyện ựược vắ như 500 ỘPháo ựàiỢ làm cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai trên phạm vi cả nước hết sức sôi ựộng [10].
Như vậy, ựây là giai ựoạn có tắnh bước ngoặt về bố trắ sắp xếp lại ựất ựai mà thực chất là quy hoạch sử dụng ựất ựai. điều này ựược phản ánh ở chỗ nội dung chủ yếu của Tổng sơ ựồ tập trung vào quy hoạch vùng chuyên môn hóa và các vùng sản xuất trọng ựiểm của lĩnh vực nông nghiệp, các vùng trọng ựiểm của lĩnh vực công nghiệp, xây dựng, giao thông, thủy lợi, cơ sở hạ tầng khác và ựô thị.
Từ năm 1987 ựến trước Luật đất ựai năm 1993, công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai ựã có cơ sở pháp lý quan trọng vì nó ựược quy ựịnh rõ ở điều 9 và điều 11 của Luật đất ựai 1987. Tuy nhiên, ựây lại là thời kỳ bắt ựầu công cuộc ựổi mới, cả nước vừa trải qua một thời kỳ triển khai rầm rộ công tác quy hoạch nói chung và quy hoạch sử dụng ựất ựai nói riêng nhưng thực tế nền kinh tế ựất nước ta ựang ựứng trước những khó khăn lớn. Những thay ựổi lớn ở Liên Xô (cũ) và các nước đông Âu cùng với nhiều vấn ựề trước mắt thường nhật phải giải quyết làm cho công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai lại rơi vào trầm lắng.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 23
* Thời kỳ thực hiện Luật đất ựai từ năm 1993 ựến năm 2003
Sau đại hội đảng lần thứ VII năm 1992, Nhà nước ta triển khai công tác nghiên cứu chiến lược phát triển, quy hoạch tổng thể kinh tế, xã hội ở hầu hết 53 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, các vùng kinh tế. đây là mốc bắt ựầu của thời kỳ ựưa công tác quản lý ựất ựai vào nề nếp.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựã góp phần ựảm bảo tắnh thống nhất trong công tác quản lý nhà nước về ựất ựai. Thông qua quy hoạch sử dụng ựất, Nhà nước thực hiện quyền ựịnh ựoạt về ựất ựai, nắm ựược quỹ ựất ựai ựến từng loại, bảo ựảm cơ sở pháp lý cho việc giao ựất, thuê ựất, chuyển mục ựắch sử dụng ựất, gắn chuyển mục ựắch sử dụng ựất với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, có cơ sở ựể ựiều chỉnh chắnh sách ựất ựai tại mỗi ựịa phương, chủ ựộng giành quỹ ựất hợp lý cho phát triển các ngành, các lĩnh vực, góp phần thúc ựẩy quá trình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa ựảm bảo ổn ựịnh các mục tiêu xã hội vừa ựáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện ựại hoá ựất nước. Từng bước chủ ựộng dành quỹ ựất hợp lý cho xây dựng cơ sở hạ tầng xã hội, phát triển kết cấu hạ tầng cho công nghiệp, dịch vụ, ựô thị. Qua công tác quy hoạch sử dụng ựất ựai, UBND các cấp nắm chắc ựược quỹ ựất ựai của ựịa phương mình, có dự tắnh ựược nguồn thu từ ựất cho ngân sách nhà nước.
Công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai ựó ựược quy ựịnh trong Luật đất ựai 1993, Chắnh phủ ựã ban hành Nghị ựịnh số 68/Nđ-CP ngày 01/10/2001 quy ựịnh nội dung cụ thể về lập và xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất của các cấp ựịa phương. Từ năm 1994, Chắnh phủ ựã cho triển khai xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựai cả nước ựến năm 2010. Chắnh phủ ựã chỉ ựạo rà soát quy hoạch sử dụng ựất ựối với tất cả các ựơn vị trực thuộc Bộ Quốc phòng và Bộ Công an, ựến nay ựã hoàn thành trên phạm vi cả nước. Năm 2010, Quốc hội ựã thông qua Nghị quyết số 57/2010/QH11 về kế hoạch sử dụng ựất 5 năm (2010 - 2015) cả nước.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 24 là cơ sở ựể xác ựịnh cơ cấu sử dụng ựất hợp lý và tiến hành thực hiện các văn bản hiện hành có liên quan ựến Luật đất ựai quy ựịnh. Những áp lực ựối với ựất ựai như hiện nay cho thấy nguồn tài nguyên ựất ựai ngày càng khan hiếm và có giới hạn, dân số gia tăng nhanh, ựòi hỏi phải có sự ựối chiếu hợp lý giữa các kiểu sử dụng ựất ựai và loại ựất ựai ựể ựạt ựược khả năng tối ựa về sản xuất ổn ựịnh và an toàn lương thực, ựồng thời cũng bảo vệ ựược vùng ựất ựai nông nghiệp và môi trường sống. Quy hoạch sử dụng ựất ựai là nền tảng trong tiến trình này.
* Thời kỳ sau Luật đất ựai năm 2003
Nhằm ựáp ứng nhu cầu ựổi mới của xã hội nói chung và ựòi hỏi về công tác quản lý ựất ựai nói riêng. Luật đất ựai năm 2003 ựó ựược Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003. Luật này có hiệu lực từ ngày 01 tháng 7 năm 2004. Khung pháp lý ựối với công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựược quy ựịnh rõ, Luật đất ựai 2003, giành cả mục 2 với 10 ựiều, Nghị ựịnh số 181/2004/Nđ-CP với 29 ựiều.
Luật đất ựai năm 2003 quy ựịnh rõ nội dung việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất các cấp. đối với kỳ quy hoạch sử dụng ựất là 10 năm và kỳ kế hoạch là 5 năm. Việc lập bản ựồ hiện trạng sử dụng ựất là 5 năm một lần gắn với việc kiểm kê ựất ựai ựể phục vụ cho công tác quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất ựược tốt hơn. Bản ựồ quy hoạch sử dụng ựất ựược lập 10 năm một lần gắn với kỳ quy hoạch sử dụng ựất và bản ựồ quy hoạch sử dụng ựất cấp xã phải ựược lập trên nền bản ựồ ựịa chắnh. Ngoài ra, ựể cho việc quản lý ựất ựai ựược thuận lợi hơn, ựất ựai ựược chia thành 3 nhóm ựất chắnh: nhóm ựất nông nghiệp, nhóm ựất phi nông nghiệp và nhóm ựất chưa sử dụng. Bộ Tài nguyên và Môi trường ựã ban hành Thông tư hướng dẫn số 30/2004/TT- BTNMT và quy trình lập và ựiều chỉnh quy hoạch sử dụng ựất, kế hoạch sử dụng ựất và quy trình lập ựiều chỉnh quy hoạch sử dụng ựất các cấp; Thông tư
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 25 hướng dẫn số 19/2009/TT-BTNMT quy ựịnh chi tiết việc lập, ựiều chỉnh, thẩm ựịnh quy hoạch sử dụng ựất, kế hoạch sử dụng ựất.
2.3.2. Tình hình thực hiện quy hoạch sử dụng ựất ở nước ngoài
Trên thế giới, công tác quy hoạch sử dụng ựất ựược tiến hành từ nhiều năm trước ựây và chiếm vị trắ quan trọng trong quản lý tài nguyên ựất ựai cũng như quá trình sản xuất, song tuỳ thuộc vào ựặc ựiểm mỗi nước mà các loại hình, phương pháp quy hoạch có các trường phái sau:
- Tiến hành quy hoạch tổng thể kinh tế - xã hội ựảm bảo cho sự hài hoà phát triển ựa mục tiêu sau ựó mới ựi sâu nghiên cứu quy hoạch chuyên ngành, tiêu biểu cho trường phái này là đức và Úc.
- Tiến hành quy hoạch nông nghiệp làm nền tảng, sau ựó làm quy hoạch phát triển và phân bố lực lượng sản xuất theo yêu cầu của kế hoạch hoá tập trung lao ựộng, ựất ựai trở thành yếu tố cơ bản của vấn ựề nghiên cứu, tiêu biểu cho trường phái này là Liên Xô cũ và các nước Xã hội chủ nghĩa. ở một số nước khác còn có các phương pháp quy hoạch mang ựặc thù riêng.
Ở Pháp, quy hoạch ựất ựai ựược sử dụng theo mô hình ngoài nhằm ựạt hiệu quả kinh tế cao trong việc sử dụng tài nguyên, môi trường và lao ựộng; bài toán quy hoạch tuyến tắnh có cấu trúc và cơ cấu áp dụng bài toán quy hoạch tuyến tắnh có cấu trúc sản xuất hợp lý, tăng hiệu quả sản phẩm xã hội.
Ở Mỹ, đức, quy hoạch ựất ựai gắn liền với môi trường, xây dựng một hệ thống quy hoạch tổng thể ựảm bảo cảnh quan và sử dụng ựất hiệu quả bền vững, vì vậy quy hoạch sử dụng ựất tại các nước này có tắnh khả thi cao.
Ở Thái Lan, quy hoạch ựất ựai ựược ựược phân bố theo 3 cấp: Quốc gia, vùng và ựịa phương. Quy hoạch nhằm thể hiện cụ thể các chương trình kinh tế xã hội của Hoàng gia Thái Lan gắn liền với tổ chức hành chắnh và quản lý nhà nước phối hợp với chắnh phủ và chắnh quyền ựịa phương. Dự án phát triển Hoàng gia ựã xác ựịnh vùng nông nghiệp chiếm vị trắ quan trọng về kinh tế - xã hội - chắnh trị của Thái Lan. Các dự án ựều tập trung vào vấn ựề quan trọng là nguồn nước, ựất ựai nông nghiệp, thị trường lao ựộng.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 26 Ở đài Loan, trong vài thập kỷ gần ựây, quá trình ựô thị hoá ựô thị hoá và bùng nổ kinh tế ựang diễn ra hết sức sôi ựộng, thành phố Cao Hùng (thành phố phắa Nam của đài Loan) ựã phải ựối mặt với áp lực tăng dân số ựô thị nhanh chóng, làm thay ựổi mạnh mẽ về quy mô lẫn diện mạo của thành phố. Chắnh quyền thành phố ựã dựa trên kế hoạch, thực thi một cách tắch cực dự án tổng thể nâng cấp ựất ựô thị với tên gọi là: ỘCủng cố ựất ựô thịỢ, theo ựó, trước khi xây dựng ổn ựịnh, vững chắc, những mảnh ựất nhỏ nào có hình dạng không ựều và không có giá trị kinh tế sẽ ựược chuyển sang dạng vuông vắn, có ựường giao thông thuận tiện cho việc sử dụng tối ưu và cho các mục ựắch xây dựng thông qua việc ựiều chỉnh lại ranh giới cũ bằng cách hợp nhất, chuyển ựổi và phân chia lại các mảnh ựất. Quy trình hoạt ựộng của dự án củng cố ựất ựô thị gồm 4 phần nội dung cơ bản: bắt ựầu từ khi lựa chọn vùng ựất, quyết ựịnh phạm vi ựất ựể sử dụng cho dự án, cho ựến khâu quy hoạch thiết kế; ựiều tra, cải tạo ựất, bồi thường cho những phần bị tháo dỡ Ờ tắnh toán hình dạng của ựất với sự tham gia của các chủ sử dụng ựất và giao ựất ựã ựược củng cố cho các ngành, các tập ựoàn Ờ báo cáo, thông qua kết quả của công tác giao ựất, cho ựến việc thực hiện giao dịch ựất ựai và sắp xếp ựịa chắnh.
để có một phương pháp chung làm cơ sở khoa học cho công tác lập quy hoạch ựất ựai trên phạm vi toàn thế giới, năm 1992 FAO [20] ựã ựưa ra quan ựiểm quy hoạch ựất ựai nhằm sử dụng ựất có hiệu quả, bền vững ựáp ứng tốt nhất những yêu cầu hiện tại và ựảm bảo an toàn cho tương lai, chú trọng ựến hiệu quả kinh tế, xã hội và môi trường gắn liền với khả năng bền vững. Phương pháp quy hoạch ựất ựai này áp dụng ở 3 mức: Quốc gia, huyện, xã; những bước này không nhất thiết phải kế tiếp nhau nhưng tương ứng với các mức và các quyết ựịnh sử dụng ựất ựược ựưa ra tương tác giữa 3 mức càng lớn càng tốt. Tổ chức FAO ựã ựưa ra phương pháp này nhằm áp dụng vào ựiều kiện cụ thể cho từng quốc gia (có chỉnh sửa và bổ sung cho phù hợp với ựiều kiện cụ thể của từng nước). đối với các quốc gia ựang phát triển thì quy hoạch ựất ựai hướng tới việc bảo vệ, cải tạo môi trường sinh thái, phát triển du lịch cảnh quan thiên nhiên.
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 27
2.3.3. Tình hình quy hoạch và thực hiện quy hoạch sử dụng ựất tỉnh Nghệ An
Quy hoạch sử dụng ựất của tỉnh Nghệ An giai ựoạn 2001-2010 ựược Chắnh phủ phê duyệt năm 2001 và ựưa vào thực hiện.
Bảng 2.1: Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng ựất của tỉnh Nghệ an ựến năm 2010 Hiện trạng sử dụng ựất năm 2000 Quy hoạch sử dụng ựất ựến năm 2010 Kết quả thực hiện ựến năm 2010 So sánh Loại ựất Diện tắch (ha) Cơ cấu (%) Diện tắch (ha) Cơ cấu (%) Diện tắch (ha) Cơ cấu (%) Diện tắch (ha) Tỷ lệ (%) 1 2 3 4 5 6 7 8=6-4 9=6/4*100 Tổng diện tắch 1648729,74 100,00 1648729,74 100,00 1648729,74 100,00 0 0 1. đất nông nghiệp 195944,40 11,88 216818,29 13,15 267251,32 16,21 50433,03 123,26 2. đất lâm nghiệp 684405,99 41,51 1190996,80 72,24 972425,53 58,98 -218571,27 81,65 3. đất chuyên dùng 59221,08 3,59 68586,20 4,16 102246,22 6,20 33660,02 149,08 4. đất ở nông thôn 13888,29 0,84 14384,28 0,87 20457,50 1,24 6073,22 142,22 5. đất ở ựô thị 1005,22 0,06 1599,84 0,10 1909,09 0,12 309,25 119,33 6. đất chưa sử dụng 694264,76 42,11 156344,33 9,48 284440,08 17,25 128095,75 181,93
(Nguồn: Sở Tài nguyên và Môi trường Nghệ An)
Từ bảng kết quả trên, ta thấy rằng chỉ tiêu thực hiện quy hoạch ựến năm 2010 ựều vượt chỉ tiêu quy quy hoạch sử dụng ựất giai ựoạn 2001 Ờ 2010; riêng có chỉ tiêu thực hiện ựất lâm nghiệp là chưa ựạt chỉ tiêu quy hoạch (81,65%). điều này chứng tỏ: các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng ựất ựến năm 2010 không còn phù hợp với tình hình phát triển thực tế kinh tế - xã hội và nhu cầu sử dụng ựất của các ngành. Do vậy, năm 2007 Chắnh phủ ựã ban hành Nghị quyết 50/2007/NQ-CP về việc ựiều chỉnh hoạch sử dụng ựất ựến năm 2010 và kế hoạch sử dụng ựất 5 năm (2006-2010) trên ựịa bàn tỉnh Nghệ An.
đến nay, cả 20 ựơn vị hành chắnh cấp huyện của tỉnh Nghệ An thực hiện xong việc lập quy hoạch sử dụng ựất ựai ựến năm 2010, ựã ựược phê duyệt và thực hiện. Thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng ựất, Nghệ An ựã rà soát
Trường đại học Nông nghiệp Hà Nội Ờ Luận văn thạc sĩ khoa học nông nghiệp ẦẦẦẦẦẦẦẦ 28