đoạn lịch sử
- Sau Cách mạng tháng Tám 1945, theo sắc lệnh 63/SL ngày 22-11-1945, chính quyền địa phuơng ở nuớc ta đuợc tổ chức theo 4 cấp: cấp kỳ, cấp tinh, cấp huyện và cấp xã. Với sự phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ này, hai mô hình tổ chức chính quyền địa phuơng đă đuợc xác lập: Chính quyền hoàn chỉnh và chính quyền không hoàn chỉnh. Chính quyền địa phuơng hoàn chỉnh có cơ cấu tổ chức gồm Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính. Chính quyền địa phuơng không hoàn chỉnh là một cấp chính quyền chỉ có cơ quan hành chính nhả nuớc, không có Hội đồng nhân dân. Theo đó, chính quyền cấp kỳ và chính quyền cấp huyện đuợc tổ chức theo sắc lệnh 63 là những cấp chính quyền không hoàn chỉnh.
Chính quyền cấp kỳ đuợc xem là cấp chính quyền trung gian giữa Chính phủ với các cấp chính quyền địa phuơng. ở cấp này chỉ tổ chức ủy ban hành chính, ủy ban hành chính kỳ do Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung uơng bầu ra, với cơ cấu hết sức gọn nhẹ, gồm 5 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch, 1 Thu ký và 2 ủy viên) và 2 ủy viên dự khuyết, với nhiệm kỳ 3 năm).
Chính quyền cấp huyện cũng được xác định là cấp hành chính trung gian, chỉ tố chức úy ban hành chính, úy ban hành chính huyện do đại biếu hội đồng nhân dân các xã trong huyện bầu ra, bao gồm 1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký và 2 ủy viên dự khuyết với nhiệm kỳ 2 năm.
Chính quyền cấp tinh, cấp xă là những cấp chính quyền địa phương hoàn chỉnh, tổ chức cả Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính. Hội đồng nhân dân tỉnh có từ 20 đến 30 đại biểu chính thức và một số đại biểu dự khuyết tương đương với mỗi đơn vị bầu cử. Đại biểu Hội đồng nhân dân do cử tri bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín với nhiệm kỳ 2 năm. úy ban hành chính tỉnh do Hội đồng nhân dân tỉnh bầu trong số các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh, gồm 3 ủy viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết.
Hội đồng nhân dân xã do các cử tri trong xã bầu theo tỷ lệ dân trong xã, có từ 15 đến 25 đại biểu và từ 5 đến 7 đại biểu dự khuyết, với nhiệm kỳ 2 năm.
ủy ban hành chính xã do Hội đồng nhân dân xã bầu trong số các đại biểu Hội đồng nhân dân xã, gồm 5 ủy viên chính thức (1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch, 1 thư ký, 1 ủy viên và 1 thủ quỹ) và 2 ủy viên dự khuyết.
Đối với chính quyền thành phố, theo sắc lệnh 77/SL ngày 21-12-1945 của Chính phủ lâm thời, tổ chức bộ máy chính quyền thành phố khác với tinh "ở mỗi thành phố sẽ đặt ba thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân thành phố, úy ban hành chính thành phố và ủy ban hành chính khu phố". Thành phố chỉ có 2 cấp chính quyền và chỉ có cấp thành phố mới là cấp chính quyền hoàn chỉnh, bao gồm cả hội đồng nhân dân, ủy ban hành chính.
Hội đồng nhân dân thành phố do nhân dân bầu, gồm 20 ủy viên chính thức và 4 ủy viên dự khuyết, với nhiệm kỳ là 2 năm, nhưng nhiệm kỳ đầu là 1 năm. ủy ban hành chính thành phố là cơ quan do Hội đồng nhân dân thành phố bầu trong số các hội viên hội đồng nhân dân thành phố. ủy ban hành chính thành phố gồm 3 ủy viên chính thức (1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch, 1 thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết.
ủy ban hành chính khu phố do cử tri trong khu phố bầu theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và kín, gồm 3 ủy viên chính thức (1 chủ tịch, 1 phó chủ tịch, 1 thư ký) và 2 ủy viên dự khuyết.
- Từ sau khi ban hành Hiến pháp 1959, các đon vị hành chính nước ta gồm: nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; tỉnh chia thành huyện, thành phố thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn. Các đơn vị hành chính kê trên đều thành lập chính quyền với cơ cấu hoàn chỉnh, gồm Hội đồng nhân dân và Úy ban hành chính; các thành phố có thê chia thành khu phố, có Hội đồng nhân dân và úy ban hành chính. Như vậy ke từ Luật tố chức Hội đồng nhân dân và úy ban hành chính các cấp năm 1962, mô hình cơ cấu to chức chính quyền địa phương không hoàn chỉnh đă không còn được thiết lập ở nước ta.
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 1962 đã quy định một cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình thống nhất giữa tính đại diện quyền lực nhà nước và tính hành chính nhà nước ở mỗi cấp địa phương. Theo đó, Hội đồng nhân dân được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương với cơ cấu tổ chức: Hội đồng nhân dân - ủy ban hành chính - các ban chuyên trách được xem là các cơ quan của Hội đồng nhân dân, do Hội đồng nhân dân thành lập, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân. Đặc biệt ủy ban hành chính là cơ quan chấp hành, đồng thời là cơ quan thường hực của Hội đồng nhân dân. Với cơ cấu như vậy, chính quyền địa phương được tổ chức khá gọn nhẹ, đảm bảo tính thống nhất quyền lực trong một cấu trúc tổ chức. Việc quy định ủy ban hành chính là cơ quan thường trực của Hội đồng nhân dân và Chủ tịch ủy ban hành chính đồng thời là thực hiện chức trách của Chủ tịch Hội đồng nhân dân, tuy có những hạn chế nhất định trong việc phát huy vai trò của Hội đồng nhân dân trong việc
thực hiện quyền lực nhà nước, quyền kiếm tra, giám sát nhưng lại tạo ra một bộ máy chính quyền địa phương gọn nhẹ, tập trung hơn.
- Các Hiến pháp 1980, 1992 và các Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân 1983, 1989, 1994 và 2003 đều chỉ quy định một cơ cấu chính quyền địa phương đầy đủ bao gồm Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân cho mọi cấp chính quyền từ tỉnh đến xã.
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 1983 đã có những điều chỉnh nhất định về cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương theo hướng tăng cường vai trò và khả năng chủ động trong hoạt động của Hội đồng nhân dân. Theo đó, ngoài các Ban chuyên trách, Hội đồng nhân dân còn có Ban Thư ký có nhiệm vụ giúp Hội đồng nhân dân điều hòa, phối họp hoạt động của các Ban thuộc Hội đồng nhân dân, tổ chức việc tiếp dân của Hội đồng nhân dân, đôn đốc việc giải quyết các khiếu nại, tố cáo và kiến nghị của nhân dân gửi Hội đồng nhân dân, giữ mỗi liên hệ với các đại biểu Hội đồng nhân dân.
môn, úy ban nhân dân còn thành lập bộ phận Thường trực úy ban nhân dân. Bộ phân này có nhiệm vụ chuấn bị phiên họp của úy ban nhân dân, bảo đảm việc thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân, các quyết định của ủy ban nhân dân giữa hai phiên họp của ủy ban nhân dân, giải quyết các vấn đề thuộc quyền hạn của ủy ban nhân dân.
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân sửa đổi được Quốc hội thông qua ngày 30-6-1989 tiếp tục có những sửa đổi quan trọng trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương: xóa bỏ Ban thư ký Hội đồng nhân dân và quy định việc thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân từ cấp huyện trở lên. Thường trực Hội đồng nhân dân gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch và Thư ký Hội đồng nhân dân; bãi bỏ thường trực ủy ban nhân dân, những nhiệm vụ, quyền hạn của ủy ban nhân dân theo quy định của luật phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số tại phiên họp của ủy ban nhân dân.
Với cơ cấu tổ chức mới được xác lập theo các quy định của luật 1989, mối quan hệ cơ cấu, chức năng của chính quyền địa phương đã có bước thay đổi quan trọng. Với việc thiết lập Thường trực Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân không còn đóng vai trò là cơ quan Thường trực của Hội đồng nhân dân như trước đây. Mô hình chính quyền địa phương đã hình thành các cấu trúc tổ chức xác định vị trí độc lập của Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân.
Luật Tố chức Hội đồng nhân dân và úy ban nhân dân năm 1994 đã quy định cụ thể Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thảnh lập các ban kinh tế - ngân sách, văn hóa - xã hội và ban pháp chế; Hội đồng nhân dân cấp huyện thảnh lập ban kinh tế - xã hội và ban pháp chế. Nhiệm vụ và quyền hạn của các ban của Hội đồng nhân dân cũng có những thay đổi theo hướng chuyên sâu phù hợp với vai trò là cơ quan giúp việc của Hội đồng nhân dân. Theo quy định của luật năm 1994, Trưởng ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có thể hoạt động chuyên trách; thành viên của các ban của Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của ủy ban nhân dân cùng cấp; trưởng ban của hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thủ trưởng của các cơ
quan chuyên môn của úy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiếm sát nhân dân cùng cấp.
Nhằm mục đích nâng cao vai trò của Chủ tịch Hội đồng nhân dân cấp xã, luật năm 1994 không quy định việc thành lập Ban thư ký Hội đồng nhân dân. Mọi quyền hạn của ban Thư ký sẽ do Chủ tịch Hội đồng nhân dân xã đảm nhiệm.
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân do Quốc hội khóa IX thông qua ngày 26-11-2003 về cơ bản không đưa ra những thay đổi có tính cơ bản đối với cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương, về thực chất, cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương vẫn trên cơ sở các quy định của luật năm 1994, ngoại trừ việc quy định thảnh lập thuờng trực hội đồng nhân dân cấp xã, gồm chủ tịch, phó chủ tịch hội đồng nhân dân.
Phân tích các quy định của Luật To chức Hội đồng nhẵn dân và úy ban nhân dân 1983, 1989, 1994 và 2003 cho thấy, cơ cấu bộ máy chính quyền địa phương được tổ chức khác với mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo kiểu thống nhất giữa Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân như các Sắc lệnh 63/1945, 65/1945 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban hành chính 1963, nhưng chưa phản ánh được các yêu cầu, đặc điểm của chế độ tự quản địa phương. Có thể nói, quá trình thay đổi cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương qua các Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân vừa qua thể hiện một xu thế tìm kiếm mô hình tố chức thích họp, đồng thời cũng chứa đựng nhiều mâu thuẫn trong thiết kế mô hình lý luận cho tố chức chính quyền địa phương trong điều kiện cụ thể ở nước ta.
1.3. MÔ HÌNH CHÍNH QUYÈN ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THÉ
GIỚI