4. Quá trình làm luận văn
2.2.2 .Tiếp cận hệ sinh thái
Quản lý hệ sinh thái là một khái niệm gắn liền với quy hoạch và quản lý tài nguyên. Hệ sinh thái gắn kết với cộng đồng động thực vật và cộng đồng con ngƣời, với môi trƣờng mà chúng tƣơng tác. Các hệ sinh thái hoạt động tốt là sự sống còn của nguồn tài nguyên sinh học đa dạng, là sản phẩm mà con ngƣời sử dụng để ổn định kinh tế và cuộc sống. Phƣơng pháp tiếp cận này nhìn nhận mối quan hệ qua lại giữa môi trƣờng tự nhiên và sức khoẻ, kinh tế ổn định, và nhấn mạnh sự kết hợp giữa bảo vệ và bảo tồn cả hai lĩnh vực.
Phƣơng pháp tiếp cận này có tính chất nhƣ một phƣơng pháp ổn định và bảo tồn các hệ tự nhiên, chức năng và giá trị của chúng. Đây là phƣơng pháp lấy mục đích làm cơ sở, và đƣợc xây dựng trên sự phát triển kết hợp các yếu tố sinh thái, kinh tế và chính trị. Cách tiếp cận quản lý tài nguyên truyền thống thƣờng đƣợc áp
dụng với điểm cụ thể. Trong khi đó, phƣơng pháp tiếp cận theo hệ sinh thái hƣớng tới mục đích về không gian và thời gian lớn hơn.
2.2.3. Tiếp cận được-được (win-win)
Tiếp cận và kịch bản win - win (đƣợc - đƣợc) đã đƣợc đề cập khá phổ biến trong các diễn đàn về môi trƣờng và nghèo đói (Mục tiêu thiên niên kỷ, Sáng kiến về nghèo đói và môi trƣờng, Công ƣớc về đa dạng sinh học v.v.). Ở Việt Nam, khái niệm phát triển bền vững, hài hoà giữa bảo tồn và phát triển, hay cân bằng giữa bảo tồn và phát triển có thể đƣợc coi là những khái niệm đƣợc diễn giải trên cơ sở tiếp cận “win-win” phổ biến này (Hoàng Văn Thắng, Trần Chí Trung, Thomas McShane trong bài viết trình bày tại Hội thảo Việt Nam học tháng 10 năm 2008).
Trƣớc tình trạng suy thoái và suy giảm đa dạng sinh học trên thế giới nói chung và Việt Nam nói riêng, nhiều dự án về bảo tồn và phát triển tổng hợp (ICDP – Integrated Conservation Development Projects), bảo tồn dựa vào cộng đồng (CBCM- Community Based Conservation Management) trong những năm vừa qua cũng thể hiện sự thay đổi trong cách tiếp cận về bảo tồn theo hƣớng này. Kết quả tổng kết cho thấy có tới 15 dự án ICDP đƣợc thực hiện ở 21 Vƣờn quốc gia (VQG) và Khu bảo tồn (KBT) ở Việt Nam trong gian đoạn từ 1992 - 2001. ICDP là một cách tiếp cận để đáp ứng các ƣu tiên về phát triển xã hội và mục tiêu bảo tồn (Sajel Worah, 2001). ICDP cũng nhằm hài hoà các lợi ích của địa phƣơng, quốc gia, khu vực và quốc tế (ICDP working group, 2001). Tuy nhiên, rất nhiều bằng chứng cho thấy để đạt đƣợc kết quả “đƣợc - đƣợc” đó quả là một thách thức lớn.
Việc ra quyết định về bảo tồn và phát triển để vừa bảo tồn đƣợc thiên nhiên, bảo vệ môi trƣờng lại vừa cải thiện đƣợc đời sống của ngƣời dân, đảm bảo phát triển bền vững là sự lựa chọn đầy khó khăn. Trong đó để đạt đƣợc một giá trị nào đó thì phải mất đi một giá trị khác (ACSC, 2008). Tổng quan các nghiên cứu trên thế giới cho thấy có thể có một số trƣờng hợp win-win xảy ra ở một địa điểm và thời gian xác định và ở quy mô nhỏ. Tuy nhiên, các đánh đổi vẫn tồn tại, có sự mất mát về các khía cạnh văn hóa, xã hội và sinh thái xảy ra nhƣng vẫn chƣa đƣợc ghi
nhận hoặc nhìn nhận một cách thấu đáo. Đôi khi có cách giải pháp mang tính đền bù cho sự mất mát đó nhƣng vẫn chƣa thực sự có hiệu quả. Nhiều cách tiếp cận nhƣ cung cấp sinh kế thay thế cho ngƣời dân địa phƣơng, hỗ trợ việc thành lập và cung cấp kinh phí cho các tổ tuần tra rừng cộng đồng, hỗ trợ tài chính cho bảo vệ rừng, hay một số cách tiếp cận mới nhƣ: Chi trả cho dịch vụ môi trƣờng (PES - Payment for Environmental Services), hay Giảm phát thải do phá rừng và suy thoái rừng (REDD - Reduced Emmisions from Deforestation and Degradation) đã và đang đƣợc thử nghiệm và áp dụng ở Việt Nam nhƣ là phƣơng pháp để hài hoà giữa mục tiêu bảo tồn và phát triển và chia sẻ chi phí - lợi ích giữa các cấp độ địa phƣơng, quốc gia và quốc tế.
Tuy nhiên, những tiếp cận này còn gặp nhiều trở ngại. McShane và Wells (2004) đã kết luận rằng các dự án bảo tồn và phát triển thƣờng dựa trên các giả thuyết thiếu tính chắc chắn hoặc thiếu minh chứng và thƣờng bị ảnh hƣởng bởi các tiếp cận win-win. Không những thế các dự án thƣờng thất bại trong việc thoả mãn lợi ích của rất nhiều bên liên quan cũng nhƣ bỏ qua các lợi ích và giá trị quan trọng. Do đó việc cần thiết phải có cách tiếp cận thực tế hơn về đánh đổi (trade-offs). McElwee (2008) đã chỉ ra rằng các tiếp cận và các hoạt động của các dự án ICDP chủ yếu dựa trên mối liên hệ giữa nghèo đói và rừng và tiếp cận theo kiểu vì ngƣời nghèo (pro-poor) nên không hiệu quả. Tác giả đã nhấn mạnh việc cần thiết phải chú ý tới các yếu tố hộ gia đình nhƣ các hộ trung lƣu, các hộ gia đình trẻ mà phụ thuộc nhiều vào khai thác tài nguyên rừng. Trong phân tích tổng quan về việc áp dụng tiếp cận Chi trả dịch vụ môi trƣờng (PES), Bùi Dũng Thế và Hồng Bích Ngọc (2006) đã nêu lên khó khăn cho việc thực hiện là sở hữu tài nguyên ở Việt Nam nhƣ hệ thống rừng đặc dụng thuộc sở hữu nhà nƣớc.
Nhiều nghiên cứu gần đây cho thấy có một sự đánh đổi nào đó trong quá trình quyết định và có sự đƣợc và mất trong quá trình ra quyết định đó. Để đạt đƣợc cái gọi là “win-win” quả là một thách thức lớn. Tìm hiểu việc ra quyết định về đánh đổi và các yếu tố ảnh hƣởng tới đánh đổi trở nên hết sức cần thiết.
2.2.4. Phương pháp phân tích các bên tham gia
Theo Jones và Carwell (2004), phân tích các bên tham gia là một quá trình thu thập và phân tích có hệ thống các thông tin định tính để quyết định sẽ quan tâm đến lợi ích của nhóm (cá nhân hoặc tổ chức) nào khi xây dựng và thực hiện chính sách. Phƣơng pháp này bao gồm các yếu tố nhƣ hiểu biết về chính sách, mối quan tâm đến chính sách, quan điểm tán thành hay phản đối chính sách, khả năng liên minh với các nhóm khác, và khả năng ảnh hƣởng tới quá trình ra chính sách (thông qua quyền lực và sự lãnh đạo). Phƣơng pháp này giúp các nhà hoạch định chính sách và quản lý phát hiện đƣợc các nhóm chính và đánh giá sự hiểu biết, mối quan tâm, khả năng liên minh của các nhóm với chính sách. Đồng thời phƣơng pháp này giúp các nhà hoạch định chính sách có mối quan hệ gắn bó và có hiệu quả đối với các bên tham gia nhằm tăng cƣờng sự ủng hộ của họ đối với chính sách. Mối quan hệ này giúp các nhà quản lý phát hiện và có biện pháp kịp thời nhằm ngăn ngừa sự hiểu nhầm dẫn tới phản đối chính sách. Trong nghiên cứu này, phƣơng pháp phân tích các bên tham gia đƣợc sử dụng để tìm hiểu quá trình xây dựng chính sách chƣơng trình có liên quan đến bảo tồn và phát triển kinh tế tại Việt Nam.
2.2.5. Phỏng vấn sâu
Tác giả đã thực hiện nghiên cứu tại Cúc Phƣơng và phỏng vấn các bên liên quan tại Hà Nội và Cúc Phƣơng nhƣ (cơ quan quản lý nhà nƣớc, tổ chức lập dự án đầu tƣ, tổ chức lập ĐTM, đại diện Ban quản lý VQG, đại điện chính quyền địa phƣơng, ngƣời dân địa phƣơng để xác định vai trò của họ trong quá trình tham vấn thực hiện ĐTM, ý kiến của họ về tác động của dự án đƣờng Hồ Chí Minh tới đời sống địa phƣơng và đa dạng sinh học. (Xem phụ lục số 1 – câu hỏi thảo luận với các bên tham gia).
CHƢƠNG 3: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
Trên cơ sở phƣơng pháp luận, phƣơng pháp và phạm vi nghiên cứu với đối tƣợng nghiên cứu là Dự án đƣờng Hồ Chí Minh đoạn qua Vƣờn Quốc gia Cúc Phƣơng, báo cáo này nghiên cứu, phân tích ba (03) yếu tố chính về đánh đổi đó là:
lượng giá, quá trình ra quyết định và quyền lực. Trong đó, yếu tố đƣợc xem là vấn
đề trọng tâm để nghiên cứu là “quá trình ra quyết định”, đây cũng có thể coi là yếu tố quan trọng và có ảnh hƣởng lớn đến sự lựa chọn đánh đổi giữa bảo tồn và phát triển của dự án đƣờng Hồ Chí Minh. Dƣới đây là một số kết quả nghiên cứu bƣớc đầu, phân tích, nhận định của bài viết này:
3.1. Lƣợng giá
Qua nghiên cứu và các tài liệu của dự án đƣờng Hồ Chí Minh bƣớc đầu có thế đƣa ra một số nhận định:
- Hiểu biết về lƣợng giá tại thời điểm thực hiện dự án của các chuyên gia lập dự án đầu tƣ đƣờng Hồ Chí Minh là khá hạn chế, đặc biệt chƣa có tổ chức hoặc cá nhân nào đánh giá hay lƣợng giá mang tính tổng hợp cho cả ba vấn đề kinh tế-xã hội và môi trƣờng, đa dạng sinh học (bằng chứng là không có đánh giá tổng hợp nào đƣợc nêu trong báo cáo (báo cáo nghiên cứu khả thi (NCKT)).
- Có thể thấy rằng đây là một điểm yếu của Việt Nam trong việc nghiên cứu lƣợng giá giữa đƣợc và mất khi thực hiện các dự án đầu tƣ nói chung và các dự án công trình giao thông nói riêng (bằng chứng là hầu nhƣ chƣa có báo cáo ĐTM nào hoặc báo cáo phân tích dự án (báo cáo nghiên cứu khả thi) của dự án giao thông nào đánh giá (định lƣợng) đƣợc đầy đủ về cái đƣợc và mất của giá trị của kinh tế dự án mang lại; giá trị về môi trƣờng, giá trị sinh thái, đa dạng sinh học mà dự án mang đi.
- Qua nghiên cứu một số báo cáo NCKT và báo cáo NCKT của dự án đƣờng Hồ Chí Minh (đoạn qua Cúc Phƣơng) thấy rằng vấn đề lƣợng giá đƣợc đề cập trong các báo cáo này chủ yếu là các phần định lƣợng về giá chi phí cho dự án ứng với từng phƣơng án để so sánh phƣơng án đầu tƣ. Các lƣợng giá về giá trị môi trƣờng và đa dạng sinh học hầu nhƣ không có nguyên nhân chủ yếu theo một số ngƣời
đƣợc phỏng vấn (xin không đƣợc nêu tên) cho rằng các lƣợng giá này thuộc về trách nhiệm của tƣ vấn lập báo cáo ĐTM. Mặt khác, các chuyên gia lập dự án cũng không có kiến thức và khả năng để thực hiện việc này. Nhƣ vây, các vấn đề về phát triển kinh tế, xã hội và môi trƣờng đã không đƣợc cùng so sánh và vì vậy các sự lựa chọn ra quyết định có thể bị khập khiễng, mất cân đối.
- Đối với báo cáo ĐTM đoạn qua Cúc Phƣơng việc lƣợng giá có đƣợc thực hiện (đã lƣợng giá đƣợc các giá trị về môi trƣờng, tài nguyên sinh thái và đa dạng sinh học). Báo cáo đã đƣa ra đƣợc các kịch bản (05 kịch bản), sau khi các kịch bản đƣợc loại từ còn lai hai (02) kịch bản để xem xét. Trong quá trình xem xét để quyết định lựa chọn phƣơng án. Các vấn đề về: kinh tế, môi trƣờng, xã hội đƣợc lƣợng giá (mặc dù có thể việc lƣợng giá chƣa đƣợc sức thuyết phục cao) và vấn đề đánh đổi đƣợc nêu ra xem trong bảng 3.1 sau đây:
Bảng 3.1. Tổng quan so sánh giữa các kịch bản
Đi qua Cúc Phƣơng Tránh Cúc Phƣơng
Đƣợc Mất Đƣợc Mất Tuyến ngắn (31km) Tác động trực tiếp đi qua vùng đệm Tránh đƣợc
Cúc Phƣơng Tuyến dài 59km Khối lƣợng đào đắp ít (khoảng 1,7 triệu mét khối) Tác động đến đa dạng sinh học (Chủ yếu là sự giao lƣu và di chuyển của động vật) Tác động ít hơn đến đa dạng sinh học Khối lƣợng đào đắp lớn (khoảng 2,7 triệu mét khối) Giải phóng mặt bằng ít (87 hộ) Chi phí GPMB: 5 tỷ Ảnh hƣởng đến phát triển, mở rộng vùng lõi của Vƣờn Không ảnh hƣởng đến phát triển Vƣờn Giải phóng mặt bằng nhiều (921 hộ) Chi phí GPMB: 48 tỷ Tổng mức đầu tƣ thấp (368 tỷ) Tổng mức đầu tƣ cao (749 tỷ)
Tác động đến thủy văn, ngập lụt ít (khu vực Cúc Phƣơng Tác động đến thủy văn, ngập lụt nhiều (huyện Cẩm Thủy, huyện Nho Qua, Ninh Bình và Thạch Quảng , Thanh Hóa Đánh giá sơ bộ (qua bảng 3.1 trên) có thể thấy là các kết quả lƣợng giá đối với phần về kỹ thuật và kinh phí đầu tƣ là khá chi tiết. Tuy nhiên, phần lƣợng giá về môi trƣờng sinh thái còn chung chung, thiếu cụ thể và còn thiếu (ví dụ giá trị về bảo tồn, giá trị về điều tiết khí hậu,…). Mặc dù việc lƣợng giá về đa dạng sinh học đã đƣợc thực hiện riêng nhƣng kết quả cũng chƣa phả ánh đƣợc đủ các vấn đề liên quan. Bảng 3.2. dƣới đây là những lƣợng giá so sánh về đa dạng sinh học làm căn cứ lựa chọn.
Bảng 3.2. So sánh giữa các kịch bản qua lƣợng giá đa dạng sinh học
Yếu tố so sánh Phƣơng án qua Vƣờn
(phƣơng án cầu cạn) Phƣơng án tránh
Rừng nguyên sinh Không có Không có Rừng thức sinh Đang tồn tại Đang tồn tại Hệ động vật nói chung Phong phú Phong phú
Động vật quý hiếm Không phát hiện đƣợc Không phát hiện đƣợc Ngăn cản di chuyển, giao lƣu
của động vật
Hoàn toàn không Ảnh hƣởng đến động vật
nuôi Đã chịu tác động của con ngƣời Mạnh Mạnh Khả năng tiếp cận của con
ngƣời đến vƣờn
Ít Dễ dàng
Khả năng giảm thiểu tác động của con ngƣời đến vƣờn
Quyết định cuối cùng đã đƣợc đƣa ra (lựa chọn phƣơng án đia qua Cúc Phƣơng) với lý do: phƣơng án chọn có nhiều ƣu điểm hơn; các vấn đề về đa dạng sinh học sẽ đƣợc giải quyết bằng việc thay thế phƣơng án đắp đƣờng bằng phƣơng án làm cầu cạn để giảm thiểu các tác động đến hệ sinh thái.
Nhận xét:
Vấn đề lƣợng giá về giá trị của hệ sinh thái đã đực nêu ra. Tuy nhiên, phƣơng pháp và cách thức lƣợng giá (chỉ manh tính định tính) thực sự chƣa có tính thuyết phục cao (bảng 2.5 trang 26 của báo cáo ĐTM).
Các giá trị sinh thái chƣa đƣợc lƣợng giá một cách rõ ràng; Các giá trị về: bảo tồn phát triển đa dạng sinh học, các giá trị về lịch sử văn hóa, các dịch vụ của rừng (điều tiết nƣớc, lũ lụt, khí hậu..) chƣa đƣợc tính đến.
3.2. Quá trình ra quyết định
3.2.1. Quy trình ra quyết định
a. Quy trình dự án quan trọng quốc gia
Trình tự thực hiện một dự án (do Quốc hội thông qua chủ chƣơng đầu tƣ) theo quy trình của các quy định có liên quan đƣợc thực hiện nhƣ hình 3.1 sau đây:
Hình 3.1. Sơ đồ quy trình ra quyết định của dự án quan trọng theo quy định
Lập quy hoạch
Lập dự án nghiên cứu tiền khả thi
Quốc hội thông qua chủ trƣơng (đối với dự án thuộc dối tƣợng phải đƣợc Quốc hội thông qua
Lập dự án nghiên cứu khả thi Bộ KHĐT thẩm định
Thủ tƣớng chính phủ phê duyệt Chính phủ giao
nhiệm vụ
Thực hiện Tổ chức giám sát (Quốc hội)
b. Dự án đƣờng Hồ Chí Minh (Giai đoạn 1)
Sau khi nghiên cứu các tài liệu dự án, tác giả đã phỏng vấn một số ngƣời liên quan (đại diện cơ quan quản lý: cấp Bộ, Ban QLDA đƣờng HCM; đại diện các cơ quan tham gia lập và thẩm định: báo cáo dự án đầu tƣ, báo cáo ĐTM) và sơ bộ xác định quá trình ra quyết định nhƣ sau:
Dự án đƣợc bắt đầu khởi lập năm 1997 và đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt năm 2000 tại Quyết định số 18/2000/QĐ-TTg ngày 03/02/2000; đƣợc Quốc hội thông qua chủ trƣơng đầu tƣ tại Nghị quyết số 38/2004/QH11 ngày 03 tháng 12 năm 2004. Tổng quan quy trình nhƣ hình 3.2. dƣới đây:
Hình 3.2. Sơ đồ quá trình ra quyết định của dự án đƣờng Hồ Chí Minh
Lập dự án NCTKT
Thủ tƣớng phê duyệt
Quốc hội phê duyệt chủ trƣơng
Lập quy hoạch tổng thể
Lập dự án đầu tƣ (Báo cáo NCKT)
Phê duyệt các dự án thành phần
Chính phủ giao Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định, các bộ, ngành tham gia góp ý kiến
Quốc hội họp qua các phiên và bỏ phiếu thông qua
Chính phủ giao Bộ GTVT lập quy hoạch tổng thể
Bộ KHĐT Chủ trì thẩm định, các bộ, ngành tham gia góp ý kiến
Thực hiện Tổ chức giám sát (Quốc hội,
Bộ, ngành liên quan, Cơ quan Bộ GTVT)
Việc lồng ghép bảo vệ môi trƣờng trong quá trình ra quyết định dự án còn