Theo giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội thì “thực hiện pháp luật là một quá trình hoạt động có mục đích làm cho những quy định của pháp luật đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của các chủ thể pháp luật”[13, tr.494]. Cũng theo giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật của Đại học Luật Hà Nội thì “thực hiện pháp luật là hoạt động có mục đích nhằm hiện thực hóa các quy định của pháp luật, làm cho chúng đi vào cuộc sống, trở thành những hành vi hợp pháp của các chu thể pháp luật” [12, tr.468]. Như vậy, về cơ bản, quan niệm thực hiện pháp luật trong hai cuốn giáo trình trên là tương đồng nhau và qua đó có thể thấy bản chất của thực hiện pháp luật chính là tạo lập các hành vi hợp pháp của các tổ chức và cá nhân trong xã hội. Các tổ chức và cá nhân khi gặp phải những tình huống thực tế mà pháp luật đã dự liệu, trên cơ sở nhận thức của mình sẽ chuyển hóa một cách sáng tạo các quy định pháp luật vào tình huống cụ thể của cuộc sống thông qua hành vi hợp pháp của mình.
30
Trên cơ sở đó, có thể đưa ra khái niệm thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động như sau: Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động là hoạt động của các cơ quan, các tổ chức, các hộ gia đình và các cá nhân nhằm đưa các quy phạm pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động vào cuộc sống. Nói cách khác, đó là quá trình vật chất hóa, hiện thực hóa các quy phạm pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động. Như vậy, thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động luôn là hoạt động có ý thức và mục đích rõ ràng.
1.2.2. Đặc điểmthực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động
Tìm hiểu đặc điểm của hệ thống văn bản pháp luật về thực hiện thanh tra lao động có ý nghĩa rất quan trọng trong việc hoàn thiện pháp luật thanh tra nói chung và PLLĐ nói riêng. Những đặc điểm đó là:
Một là, thực hiện pháp luật thanh tra về lao động phải tuân theo các quy
định về thanh tra chuyên ngành
Thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động bên cạnh việc tuân thủ các nguyên tắc chung của hoạt động thanh tra “không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động hình thường của cơ quan, tổ chức, các nhân là đối tượng thanh tra” [14, Điều 7] thì phải tuân theo các nguyên tắc của thanh tra chuyên ngành, đó là “Hoạt động thanh tra chuyên ngành phải được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ về chuyên môn, kỹ thuật, nghiệp vụ; phát hiện, ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật” [8, Điều 3].
Đối tượng của thanh tra việc thực hiện PLLĐ là cơ quan, tổ chức, cá nhân Việt Nam và nước ngoài có nghĩa vụ chấp hành các quy định pháp luật trong các lĩnh vực thuộc phạm vi QLNN của Bộ Lao động – TB&XH, Sở Lao động – TB&XH [10, khoản 2 Điều 2]. Chính vì vậy, Đoàn thanh tra thực hiện
31
PLLĐ không có thẩm quyền trong việc thanh tra đối với Sở Giáo dục và Đào tạo, Phòng Giáo dục và Đào tạo, cơ sở giáo dục đại học và trường trung cấp chuyên nghiệp về việc thực hiện quy chế chuyên môn, quy chế thi cử, thực hiện nội dung, phương pháp giáo dục; quản lý, cấp phát văn bằng, chứng chỉ; thực hiện phổ cập giáo dục, chống mù chữ và xây dựng xã hội học tập trên địa bàn; cho phép hoạt động giáo dục, đình chỉ hoạt động giáo dục đối với cơ sở giáo dục …. vì đây là các nội dung thanh tra thuộc thẩm quyền thanh tra trong lĩnh vực giáo dục.
Trong quá trình thanh tra việc thực hiện PLLĐ, căn cứ kế hoạch tiến hành thanh tra, “Trưởng đoàn thanh tra có trách nhiệm xây dựng đề cương yêu cầu đối tượng thanh tra báo cáo và gửi đối tượng thanh tra trước ngày công bố quyết định thanh tra” [8, Điều 20]. Nội dung của đề cương thanh tra thực hiện PLLĐ phải là những nội dung liên quan đến quản lý, sử dụng lao động. Khi tiến hành thanh tra, Đoàn thanh tra phải căn cứ trên các văn bản quy định về nội dung tại đề cương để yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp hồ sơ, tài liệu; việc xem xét, kết luận các nội dung thanh tra phải căn cứ trên các quy định của pháp luật cụ thể.
Ví dụ: nội dung thanh tra về HĐLĐ thì văn bản pháp luật quy định về HĐLĐ là BLLĐ năm 2012, Nghị định số 44/2013/NĐ-CP ngày 10/5/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Bộ luật lao động về HĐLĐ. Theo đó, “HĐLĐ là sự thoả thuận giữa người lao động và người sử dụng lao động về việc làm có trả lương, điều kiện làm việc, quyền và nghĩa vụ của mỗi bên trong quan hệ lao động” [15, Điều 15]. HĐLĐ được xác lập một cách bình đẳng, song phương giữa NSDLĐ và NLĐ. Nguyên tắc của HĐLĐ là sự “thoả thuận”, được giao kết trực tiếp giữa NSDLĐ và NLĐ nhưng không được thoả thuận thực hiện những hành vi trái pháp luật (HĐLĐ để trồng cây cần sa, HĐLĐ gia công hàng giả…); trong
32
một số trường hợp thì nhóm người lao động có thể uỷ quyền cho một NLĐ trong nhóm ký HĐLĐ đối với người sử dụng lao động. Như vậy, hình thức thanh tra việc thực hiện PLLĐ phải tuân thủ theo quy định của Luật thanh tra nhưng nội dung thanh tra phải tuân thủ theo quy định của PLLĐ. Hai là,
thực hiện pháp luật về thanh tra trong lao động là hoạt động thanh tra chuyên ngành có tính kế hoạch cao
“Căn cứ định hướng chương trình thanh tra do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ” [14, khoản 4 Điều 3], Thanh tra Bộ có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch thanh tra trình Bộ trưởng phê duyệt; tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Thanh tra bộ; hướng dẫn, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ [14, khoản 1 Điều 18]. Thanh tra Sở có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch thanh tra trình Giám đốc sở phê duyệt; tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Thanh tra sở; hướng dẫn, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở [14, khoản 1 Điều 24]. Luật Thanh tra năm 2010 đã quy định cụ thể hơn về thời gian của việc trình, duyệt kế hoạch thanh tra so với Luật thanh tra năm 2004 nhằm tạo điều kiện cho cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành các cấp chủ động thời gian xây dựng và triển khai chương trình, kế hoạch thanh tra. Theo Khoản 3, Khoản 4, Điều 36 Luật Thanh tra năm 2010: Chậm nhất vào ngày 15 tháng 11 hàng năm Chánh Thanh tra bộ, Thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ căn cứ vào định hướng chương trình thanh tra, hướng dẫn của Tổng Thanh tra Chính phủ và yêu cầu công tác quản lý của bộ, cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc bộ trình Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước
33
cùng cấp phê duyệt kế hoạch thanh tra; chậm nhất vào ngày 05 tháng 12 hàng năm Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở căn cứ vào kế hoạch thanh tra của Thanh tra Bộ, yêu cầu công tác quản lý của sở, cơ quan được giao chức năng thanh tra chuyên ngành thuộc sở trình cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp phê duyệt kế hoạch thanh tra. Trách nhiệm phê duyệt kế hoạch thanh tra cũng được quy định rất rõ ràng: Bộ trưởng, Chủ tịch UBND cấp tỉnh có trách nhiệm phê duyệt kế hoạch thanh tra chậm nhất vào ngày 24 tháng 11 hàng năm; Giám đốc sở, Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm xem xét, phê duyệt kế hoạch thanh tra chậm nhất vào ngày 15 tháng 12 hàng năm.
Như vậy, nội dung của Kế hoạch thanh tra do ngành lao động, thương binh và xã hội chủ động lựa chọn, xây dựng căn cứ định hướng chương trình thanh tra và tình hình thực hiện nhiệm vụ của ngành. Nội dung của kế hoạch thanh tra ngành lao động, thương binh xã hội phải căn cứ chức năng, nhiệm vụ quản lý của ngành. Thanh tra Lao động – TB&XH không thể thực hiện thanh tra việc điều tra, truy tố của ngành công an; không thể thực hiện thanh tra việc quản lý, sử dụng, bổ nhiệm cán bộ, công chức của UBND các huyện nhưng có quyền thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ về lao động, người có công và xã hội của cán bộ, công chức của UBND cấp huyện.
Ba là, nội dung thực hiện thanh tra được quy định cụ thể tại BLLĐ năm
2012 và một số văn bản liên quan: việc thực hiện các loại báo cáo định kỳ; tuyển dụng và đào tạo lao động; HĐLĐ; thỏa ước lao động tập thể; thời giờ làm việc và nghỉ ngơi; tiền công và trả công lao động; an toàn lao động, vệ sinh lao động; việc thực hiện các quy định đối với lao động nữ, lao động là người cao tuổi, lao động là người tàn tật, lao động chưa thành niên; việc thực hiện các quy định đối với lao động là người nước ngoài; kỷ luật lao động, trách nhiệm vật chất; việc thực hiện các quy định khác của pháp luật lao động [10, điểm a khoản 2 điều 20].
34
Bốn là, thực hiện pháp luật về thanh tra trong lao động cũng là thực
hiện quyền lực nhà nước. Đặc điểm này thể hiện rõ nhất trong việc xử phạt vi phạm hành chính về lĩnh vực lao động:
“Xử phạt vi phạm hành chính là việc người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính”[16, khoản 2 Điều 2]. Nhìn lại quá trình ra đời thì Thanh tra Lao động – TB&XH gắn liền với công tác QLNN theo ngành, lĩnh vực, góp phần kịp thời phát hiện và xử phạt hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng quản lý. Việc thực hiện xử phạt vi phạm hành chính về PLLĐ phải tuân theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính nói chung và “quy định về hành vi vi phạm, hình thức xử phạt, mức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả, thẩm quyền xử phạt, thủ tục xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lao động,…” [9, Điều 1].
1.2.3. Hình thức, nội dung của thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động
Hình thức thực hiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động
Về lý luận và thực tiễn, do Nhà nước ban hành nhiều loại quy phạm pháp luật khác nhau để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội khác nhau nên việc thực hiện pháp luật được tiến hành dưới nhiều hình thức khác nhau. “Khoa học pháp lý xác định thực hiện pháp luật có thể được tiến hành thông qua các hình thức như tuân thủ pháp luật (hay tuân theo pháp luật), chấp hành pháp luật (hay thi hành pháp luật), sử dụng pháp luật và áp dụng pháp luật” [12, tr.468]. Cả bốn hình thức thực hiện pháp luật này gắn bó chặt chẽ với nhau và hiệu quả của chúng đều phụ thuộc vào bốn điều kiện cơ bản: trình độ phát triển về kinh tế, văn hóa, xã hội; mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật; sự
35
trong sạch và tinh thông của bộ máy nhà nước, trình độ ý thức pháp luật của các cá nhân, các nhóm xã hội và của cả xã hội.
Thứ nhất, “tuân thủ pháp luật là một hình thức thực hiện pháp luật, trong
đó các chủ thể pháp luật kiềm chế không tiến hành những hoạt động mà pháp luật cấm” [13, tr.495].
Thứ hai, “chấp hành pháp luật là một hình thức thực hiện pháp luật, trong đó các chủ thể pháp luật thực hiện các nghĩa vụ pháp lý của mình bằng hành động tích cực” [13, tr.495].
Thứ ba, “sử dụng pháp luật là một hình thức thực hiện pháp luật, trong
đó các chủ thể pháp luật thực hiện quyền chủ thể của mình (thực hiện những hành vi mà pháp luật cho phép)” [13, tr.495]. Thứ tư, “áp dụng pháp luật
là một hình thức thực hiện pháp luật, trong đó Nhà nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền hoặc nhà chức trách tổ chức cho các chủ thể pháp luật thực hiện những quy định của pháp luật hoặc tự mình căn cứ vào các quy định của pháp luật ra các quyết định làm phát sinh, thay đổi, đình chỉ hoặc chấm dứt những quan hệ pháp luật cụ thể” [13, tr.496].
Từ những trình bày trên, có thể khái quát hình thức thực hiện pháp luật thanh tra trong lĩnh vực lao động như sau:
Tuân thủ pháp luật về thanh tra thanh tra trong lĩnh vực lao động: các
chủ thể pháp luật tự kiềm chế mình để không thực hiện những hành vi mà pháp luật về thanh tra cấm. Sự tự kiềm chế này phụ thuộc rất lớn vào trình độ văn hóa nói chung và trình độ ý thức pháp luật nói riêng của mỗi cá nhân. Nếu trình độ ý thức pháp luật của mỗi cá nhân cao thì cá nhân đó luôn có ý thức tự kiềm chế mình để không thực hiện những hành vi bị pháp luật cấm. Ngược lại, khi trình độ ý thức pháp luật của cá nhân thấp thì sự kiềm chế một cách tự giác của cá nhân không thể diễn ra thường xuyên, thậm chí có lúc cá nhân đó cũng không thể tự kiềm chế mình được dẫn đến vi phạm pháp luật.
36
Các hành vi bị nghiêm cấm trước hết được quy định trực tiếp tại Điều 13 Luật thanh tra bao gồm: “1. Lợi dụng chức vụ, quyền hạn thanh tra để thực hiện hành vi trái pháp luật, sách nhiễu, gây khó khăn, phiền hà cho đối tượng thanh tra; 2. Thanh tra không đúng thẩm quyền, phạm vi, nội dung thanh tra được giao; 3. Cố ý không ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật; kết luận sai sự thật; quyết định, xử lý trái pháp luật; bao che cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật; 4. Tiết lộ thông tin, tài liệu về nội dung thanh tra trong quá trình thanh tra khi chưa có kết luận chính thức; 5. Cung cấp thông tin, tài liệu không chính xác, thiếu trung thực; chiếm đoạt, tiêu hủy tài liệu, vật chứng liên quan đến nội dung thanh tra; 6. Chống đối, cản trở, mua chuộc, đe dọa, trả thù, trù dập người làm nhiệm vụ thanh tra, người cung cấp thông tin, tài liệu cho cơ quan thanh tra nhà nước; gây khó khăn cho hoạt động thanh tra; 7. Can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra, lợi dụng ảnh hưởng của mình tác động đến người làm nhiệm vụ thanh tra; 8. Đưa, nhận, môi giới hối lộ; 9. Các hành vi khác bị nghiêm cấm theo quy định của pháp luật”. Đồng thời, “người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phải báo cáo từ chối và không được tham gia Đoàn thanh tra, tiến hành thanh tra độc lập trong trường hợp bố, mẹ, vợ, chồng, con, anh ruột, chị ruột, em ruột của mình trực tiếp là đối tượng thanh tra hoặc giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong cơ quan, tổ chức là đối tượng thanh tra” [8, khoản 2 Điều 5].
Chấp hành pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực lao động: các chủ thể
thực hiện nghĩa vụ pháp lý bằng những hành vi tích cực mà pháp luật về thanh tra đã quy định. Nhà nước bắt buộc mọi chủ thể pháp luật phải thực hiện các nghĩa vụ trong thanh tra việc thực hiện PLLĐ bằng hành vi tích cực của mình một cách đầy đủ, nghiêm chỉnh, thống nhất. Nhà nước cũng nghiêm cấm mọi hành vi trốn tránh nghĩa vụ trong thanh tra việc thực hiện PLLĐ
37
hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trong thanh tra việc thực hiện PLLĐ làm cho các quy định về thanh tra không được đảm bảo thực hiện; yêu cầu mọi vi phạm pháp luật trong thanh tra việc thực hiện PLLĐ đều bị xử lý theo pháp luật.
“Trong khi thực hiện thanh tra, trưởng đoàn thanh tra chuyên ngành có quyền tổ chức, chỉ đạo các thành viên đoàn thanh tra thực hiện đúng nội dung quyết định thanh tra; có quyền yêu cầu đối tượng thanh tra xuất trình giấy phép, đăng ký kinh doanh, chứng chỉ hành nghề và cung cấp