Những tồn tại, hạn chế trong quản lý, kiểm soát cam kết chi ngân sách qua
Kho bạc hiện nay bắt nguồn tư nhiều nguyên nhân khách quan vả chủ quan khác
nhau, song cần nhấn mạnh các nguyên nhân chính yếu sau:
Thứ nhất, Qui định pháp lý chưa minh bạch, rõ ràng, nội dung kiểm soát chưa quy định đầy đủ, cụ thể.
Tại điều 56 Luật ngân sách nhà nước năm 2002 quy định: KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân
sách khi có đủđiều kiện quy định:
+ Đã có trong dự toán ngân sách được giao, trừ một vài trường hợp ngoại lệ
mà Luật ngân sách nhà nước cho phép chi;
+ Đúng chếđộ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy
65
+ Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
Ngoài các điều kiện quy định trên đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì còn phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật vềđấu thầu.
Và nội dung điều khoản trên được pháp chế hóa cụ thể:
Tại khoản 2 điều 52 nghị định 60/2003/NĐ-CP của Chính phủquy định trách
nhiệm của KBNN: Thực hiện thanh toán, chi trả các khoản chi ngân sách nhà nước
căn cứ vào dự toán được giao, quyết định chi của Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân
sách và tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết quy định.
Như vậy vềphương diện pháp lý và thực tiễn, KBNN chỉ tiến hành kiểm soát
trong giai đoạn thực hiện thanh toán, chi trả tiền, do đó những thiếu sót, nhầm lẫn hoặc bất hợp thức của hồsơ cam kết chi (nếu có) sẽ làm trở ngại việc trả tiền dẫn đến tổn thương đời sống kinh tế, chính trị, xã hội.
Mặt khác, việc xử lý sốdư dự toán ngân sách hiện còn đến ngày 31 tháng 12
của năm ngân sách; việc hạch toán các khoản chi chuyển nguồn còn đặt ra vấn đề tồn
tại trong kiểm soát chi ngân sách qua Kho bạc. Tại điểm b khoản 3 Mục I Thông tư
108/2008/TT-BTC quy định: Số dự dự toán của các trường hợp được chuyển sang
ngân sách năm sau chi tiếp theo chếđộ quy định (cơ quan có thẩm quyền không phải
xét chuyển).
Căn cứ kết quả đối chiếu số dư dự toán, KBNN nơi giao dịch có trách nhiệm
thực hiện chuyển số dư dự toán ngân sách năm trước sang dự toán ngân sách năm
sau. Như vậy việc hạch toán chi ngân sách trong trường hợp này đã vi phạm các điều kiện chi ngân sách theo điều 56 của Luật NSNN hiện hành.
Thứ hai, quyết định giao hay phân bổ dựtoán chi ngân sách không được thực hiện trước khi năm ngân sách bắt đầu
Theo Luật NSNN hiện hành, ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết
thúc vào ngày 31/12 cùng năm, và Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước
66
trước. Như vậy, thời gian để cơ quan liên quan phân bổ ngân sách và cơ quan tài
chính thẩm tra chỉ có 45 ngày đối với ngân sách trung ương và 20 ngày đối với ngân
sách tỉnh.
Nếu chỉ xét riêng thời gian thẩm tra dựtoán được giao của cơ quan Tài chính,
tức là thời gian tính toán lại phương án phân bổ dự toán ngân sách của đơn vị dự toán
cấp I cho các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc thì cũng tồn tại nhiều bất hợp lý,
cụ thể: Theo Luật định, trong phạm vi 7 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được phương
án phân bổ dựtoán ngân sách, cơ quan Tài chính phải thẩm tra và có thông báo bằng
văn bản về kết quả thẩm tra đến cơ quan, đơn vị phân bổ ngân sách và gởi KBNN để làm căn cứ kiểm soát và cấp phát trước ngày 01 tháng 01, tức là trước khi năm ngân
sách bắt đầu. Trường hợp các Bộ, Tổng cục được tổ chức theo ngành dọc, chỉ phân
bổ và giao dựtoán đến đơn vị dự toán cấp II thì vẫn phải tổng hợp toàn bộphương án
phân bổđến đơn vị sử dụng ngân sách gửi Bộ Tài chính, Bộ Tài chính thực hiện thẩm
tra và thông báo bằng văn bản đến cơ quan, đơn vị phân bổ ngân sách.
Nhưng trên thực tếđến hết tháng 1 còn rất nhiều đơn vị chưa có dự toán chính thức được duyệt gởi Kho bạc. Việc phân bổ dự toán của cơ quan Tài chính thường chậm đến các đơn vị sử dụng ngân sách, do đó không đủ dự toán để thực hiện cam
kết chi khi hợp đồng đã ký kết. Để giải quyết tình trạng này, KBNN thường cấp phát
ở dạng tạm cấp kinh phí và thực hiện điều chỉnh khi dự toán chính thức được giao,
căn cứ kinh phí được tạm cấp các đơn vị thực hiện cam kết chi trên phần dự toán
được phân bổ, đối với số còn thiếu sẽ tiếp tục cam kết chi khi có dự toán (khi có dự
toán sẽ thực hiện điều chỉnh số tiền đã cam kết theo đúng hợp đồng để đảm bảo
không thay đổi số cam kết chi).
Mặt khác, việc quản lý, kiểm soát cam kết chi và điều chỉnh cam kết chi thuộc
thẩm quyền của đơn vị sử dụng ngân sách, song việc điều chỉnh cam kết chi của đơn
vị sử dụng ngân sách lại phụ thuộc vào cấp trên của đơn vị sử dụng ngân sách trong
quá trình phân bổ, giao dự toán, điều chỉnh dự toán. Do đó việc thực hiện cam kết
chi, điều chỉnh cam kết chi của đơn vị sử dụng ngân sách nhà nước và KBNN gặp nhiều khó khăn, tăng khối lượng công việc, cụ thể: có trường hợp đơn vị được giao
67
toán trên hệ thống TABMIS hoặc dự toán không đủ để thực hiện cam kết chi; hoặc
dự toán điều chỉnh giảm nhiều lần, dẫn đến đơn vị và KBNN phải thực hiện điều
chỉnh giảm cam kết nhiều lần.
Thứ ba, Cơ chế quản lý chi ngân sách chưa đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tếvĩ
mô và mục đích cam kết chi
Cơ chế quản lý được hiểu là tổng thể các phương pháp, công cụ và hình thức
tác động lên một hệ thống để liên kết, phối hợp hành động giữa các bộ phận thành
viên trong hệ thống nhằm đạt mục tiêu quản lý.
Việc kiểm soát chi của KBNN vẫn theo phương thức quản lý đầu vào (dự
toán, tiêu chuẩn, định mức) chưa chú trọng đến kết quảđầu ra, chưa tạo sự chủ động
cho đơn vị sử dụng ngân sách.
Cơ chế quản lý chi ngân sách truyền thống (quản lý theo yếu tố đầu vào) đã
làm cho ngân sách trở thành một công cụ tuân thủcác quy định về quản lý tài chính –
ngân sách, nhưng làm trở ngại việc xem xét các dữ kiện ngoài chu kỳ ngân sách hàng
năm: tình trạng nợ công, hiệu quả chi tiêu công, … nhất là tình hình kinh tế vĩ mô,
những vấn đề mà mục tiêu kiểm soát cam kết chi ngân sách hướng đến.
Do việc quản lý, kiểm soát cam kết chi là một vấn đề mới, nên không ít đơn vị
sử dụng ngân sách chưa thực sự quan tâm và chưa thấy hết ý nghĩa của nghiệp vụ
này, bên cạnh đó việc quản lý, kiểm soát cam kết chi chưa gắn với quản lý kế hoạch
vốn đầu tư trung hạn nên hầu hết các đơn vịchưa thấy rõ hiệu quảvà chưa thấy mang lại hiệu quả cụ thểgì cho đơn vị sử dụng ngân sách, vì vậy trước mắt các đơn vị thấy
gia tăng khối lượng công việc, phát sinh thủ tục hành chính và đôi khi còn làm chậm
quá trình thực hiện chi ngân sách nhà nước.
Thứ tư, Hồsơ chứng từ chi ngân sách còn phức tạp, khó hiểu
Đối với các khoản chi thuộc lĩnh vực chuyên môn nghiệp vụ: hiện cung cấp hồ
sơ, tài liệu vẫn còn nhiều bất cập. Một mặt cơ quan kiểm soát chi chưa thểcó trình độ chuyên môn sâu để hiểu rõ nội hàm của từng lĩnh vực, mặt khác cơ chế các lĩnh vực,
68
ngành, nghề thay đổi thường xuyên nên khối lượng công việc xử lý các nghiệp vụ
kinh tếphát sinh chưa chặt chẽ và toàn diện các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn.
Đối với các khoản chi thường xuyên khác: nhiều đơn vị chưa thực hiện đúng
chếđộ hóa đơn chứng từ, còn sửa chữa, tẩy xóa trên các chứng từ chi, nhiều khoản
chi thiếu chứng từhóa đơn hợp lệ. Nhiều đơn vị thực hiện tạm ứng cho cá nhân, tập
thể, sai chế độ như: thời gian tạm ứng kéo dài, không thu hồi, thực hiện thanh toán
chi tiêu tiền mặt tràn lan, chưa có ý thức áp dụng các hình thức thanh toán không
dùng tiền mặt….
Theo quy định tại mục II, khoản 1, điểm 1.1 Thông tư 113/2008/TT-BTC thì
đơn vị gửi hợp đồng kèm theo Giấy đề nghị cam kết chi để KBNN thực hiện cạm kết
chi. Trên thực tế, các khoản cam kết chi là những khoản chi lớn, gắn với các văn bản
quy định về lựa chọn nhà thầu của cấp có thẩm quyền, đến khi thực hiện chi ngân
sách mới kiểm tra chưa có văn bản này thông báo để đơn vị bổ sung, làm chậm thời
gian thanh toán, gây áp lực công việc cho cán bộ KBNN.
Thứ năm, Trình độ, năng lực quản lý tài chính của đội ngũ cán bộ, công chức
đơn vị sử dụng ngân sách còn hạn chế, chưa đáp ứng nhiệm vụ quản lý kinh phí hiện nay.
Cán bộ công chức làm nhiệm vụ quản lý tài chính là người trực tiếp tham gia
vào toàn bộ quá trình ngân sách: soạn thảo ngân sách, chấp hành ngân sách, quyết
toán ngân sách. Nhưng quan trọng nhất là trong giai đoạn chấp hành ngân sách.
Trong giai đoạn chấp hành ngân sách, cán bộ công chức này có nhiệm vụ: thẩm tra một số hay tất cả các hồsơ, chứng từ phát sinh chi phí có phù hợp với luật lệ
hiện hành? Có vi phạm quy tắc tài chính? Có phù hợp với kinh phí được ghi trong dự
toán ngân sách hiện còn? Và các cán bộ này phải nắm vững tất cả các khoản liên
quan đến từng hành vi cam kết chi, nếu muốn hoàn thành nhiệm vụ tham mưu cho
Thủ trưởng đơn vị quyết định chi. Bên cạnh đó phải dự báo xác thực, những dự trù
kinh phí phù hợp với nhiệm vụ của cơ quan trong từng quý, làm cơ sở cam kết chi.
Nếu những cán bộ quản lý tài chính này chưa hoàn thành tốt nhiệm vụ nêu trên thì
69
toán và kế toán viên chưa tích cực nghiên cứu một cách có hệ thống các quy trình
nghiệp vụ và chếđộ quản lý tài chính, kế toán mới ban hành, chưa thực sự chủ động
tổ chức học tập, nghiên cứu nghiệp vụ chuyên môn, trao đổi các văn bản mới ban
hành thường xuyên để thông qua đó phát hiện những vấn đề và tìm phương thức xử lý trước khi vấn đềđó phát sinh trong thực tế.
Chưa tăng cường kiểm tra tiến độ thực hiện công tác của nhân viên, việc phân
công, phân nhiệm công việc chưa khoa học, chưa gắn với trách nhiệm cụ thể của đơn
vị, với từng cá nhân cán bộ, công chức.
Thứ sáu, công tác tuyên truyền chưa tốt dẫn đến sự phối hợp giữa các đơn vị
sử dụng ngân sách, KBNN, cơ quan tài chính chưa nhịp nhàng, ăn khớp giữa các khâu: phân bổ dự toán, thực hiện cam kết chi.
70
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Chi thường xuyên ngân sách là việc xuất quỹngân sách đểđổi lấy hàng hóa, dịch vụ nhưng thật ra chi ngân sách trả qua 2 giai đoạn: giai đoạn cam kết chi và thanh
toán. Trong đó giai đoạn cam kết chi giữ vai trò quan trong vì nó là căn nguyên của mọi khoản nợ công.
Với thực trạng kiểm soát cam kết chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua
KBNN TP HCM, có thể thấy khái quát tổ chức bộmáy KBNN đóng trên địa bàn, các
quy trình, thủ tục kiểm soát chi, kiểm soát cam kết chi mà KBNN TP HCM đang áp
dụng. Qua đó, đánh giá những kết quả đạt được bên cạnh những tồn tại cần khắc phục cải tiến nhằm từng bước hoàn thiện công tác kiểm soát cam kết chi thường
71
CHƯƠNG 3
GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG QUẢN LÝ KIỂM SOÁT CAM KẾT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC
NHÀ NƯỚC THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH
KBNN thành phố Hồ Chí Minh, một đơn vị cấp cơ sở nên toàn bộ hoạt động
Kho bạc nói chung, quản lý, kiểm soát cam kết chi ngân sách nói riêng chịu sựđiều
chỉnh bởi mục tiêu, chiến lược phát triển KBNN Việt Nam đến năm 2020.