II. Tình hình quán triệt các đặc điểm của đầu tư phát triển vào thực hiện dự án đầu tư ở VN
4. Nghiệm thu kết quả, vận hành thử đưa vào sử dụng
3.1.3. Nghiên cứu hoàn thiện phân cấp trong khâu chuẩn bị đầu tư
với kế hoạch và với nhu cầu thị trường. Trên cơ sở đó hình thành cơ cấu đầu tư hợp lý trong từng ngành, từng vùng.
Các Bộ ngành, địa phương và các Tổng công ty Nhà nước khi xem xét, phê duyệt các dự án (của tất cả các nguồn vốn) cần theo đúng qui hoạch được duyệt. Các dự án đầu tư bằng nguồn vốn của nhà nước (bao gồm vốn ngân sách, vốn tín dụng nhà nước, vốn của doanh nghiệp nhà nước) khi phê duyệt, các chủ đầu tư phải căn cứ vào khả năng nguồn vốn đầu tư, xem xét cả đầu vào và đầu ra của dự án, nhất là các dự án sản xuất và chịu trách nhiệm về hiệu quả đầu tư.
3.1.3. Nghiên cứu hoàn thiện phân cấp trong khâu chuẩn bị đầu tư đầu tư
Cùng với việc phân cấp về thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư, cần tiếp tục nghiên cứu để có cách phân loại các dự án đầu tư cho phù hợp hơn với từng loại dự án sử dụng các nguồn vốn khác nhau và với qui mô vốn đầu tư của dự án khác nhau, cụ thể là: - Một trong những đề xuất là nên phân chia các nhóm dự án phù hợp theo 2 mảng đầu tư: Đầu tư trong nước và Đầu tư trực tiếp nước ngoài. Việc phân chia các dự án vào các nhóm trong từng mảng cần căn cứ vào 3 yếu tố: Tính chất, phạm vi hoạt động (theo ngành và theo lãnh thổ, nhu cầu sử dụng đất đai) của các dự án; Theo nguồn vốn đầu tư; Theo quy mô vốn đầu tư của từng nguồn vốn.
Vốn Ngân sách nhà nước (bao gồm cả vốn ODA); vốn Nhà nước bảo lãnh, có thể chia thành 4 nhóm: A, B, C và D. Theo hướng này có thể qui định cụ thể mức vốn đối với các dự án được phân cấp cho cấp huyện và xã phê duyệt dự án đầu tư.
Vốn tín dụng đầu tư (kể cả tín dụng ưu đãi), vốn của khu vực tư nhân, các nguồn vốn huy động khác... việc phân loại dự án theo nhóm chủ yếu để xác định qui mô của dự án, chủ đầu tư tự quyết định đầu tư, tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Nhà nước chỉ định hướng và thông qua chủ trương đầu tư.
Các dự án đầu tư trực tiếp nước ngoài, có thể chia thành 3 nhóm: nhóm A, B và C, trong đó nhóm C chỉ áp dụng đối với các dự án triển khai trong các khu công nghiệp.
Phù hợp quan điểm, nguyên tắc phân cấp và với hệ thống phân nhóm dự án theo tiêu chí nói trên, thẩm quyền quyết định đầu tư sẽ chia thành 4 cấp tương ứng đối với từng nguồn vốn:
Các dự án được các cơ quan nhà nước quyết định đầu tư:
- Các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách (kể cả vốn do Chính phủ vay, Chính phủ bảo lãnh): Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án nhóm A; Chủ tịch các tỉnh, thành phố; Người đứng đầu các Bộ, cơ quan ngang Bộ quyết định các dự án nhóm B và C; Chủ tịch các quận, huyện được uỷ quyền quyết định các dự án nhóm C; Chủ tịch các xã, phường được uỷ quyền quyết định các dự án nhóm D;
Các dự án sử dụng nguồn vốn của các doanh nghiệp nhà nước: Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án nhóm A thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, các công trình bảo mật, có ý nghĩa chính trị quan trọng; Chủ đầu tư quyết định các dự án thuộc nhóm B và C.
Cấp phép đầu tư:
- Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn trong nước (các dự án thực hiện bằng vốn tư nhân, các dự án của các thành phần kinh tế khác không sử dụng vốn Ngân sách nhà nước): Thủ tướng Chính phủ cấp phép đầu tư các dự án thuộc nhóm A thuộc lĩnh vực an ninh, quốc phòng, các công trình bảo mật, công trình có ý nghĩa chính trị quan trọng; Chủ đầu tư tự quyết định đầu tư các dự án thuộc nhóm B và C.
Đối với các dự án đầu tư bằng nguồn vốn nước ngoài (FDI): Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án thuộc nhóm A; Chủ tịch các tỉnh, thành phố quyết định các dự án thuộc nhóm B và nhóm C; Ban quản lý các khu công nghiệp được uỷ quyền quyết định các dự án thuộc nhóm C.
Theo đó, sự khác biệt trong phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư so với hiện hành là: các dự án được quản lý chặt chẽ về mặt chủ trương (văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng,...), về quy hoạch (kết cấu hạ tầng), về bảo vệ môi trường, dự án có sử dụng tài nguyên với quy mô lớn và các dự án sử dụng vốn ngân sách với quy mô lớn (qui định mức cụ thể cho mỗi ngành, mọi lĩnh vực). Các dự án khác tuỳ theo nguồn vốn mà phân cấp thích hợp không căn cứ vào mức vốn. Kể cả dự án đầu tư trong nước và đầu tư trực tiếp nước ngoài không áp dụng cơ chế uỷ quyền.
(3). Sửa đổi về quản lý các dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước
Cần đổi mới tổ chức quản lý dự án đầu tư và xây dựng theo hướng giảm số cấp kiểm tra, xem xét quyết định đầu tư. Chỉ nên giữ lại 2 cấp gồm cấp chủ đầu tư và cấp quyết định đầu tư; trong đó cấp chủ đầu tư hoàn toàn chịu trách nhiệm về chất lượng dự án đầu tư và quá trình triển khai xây dựng, cấp quyết định đầu tư chịu trách nhiệm về thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án.
Phân cấp phê duyệt quyết toán vốn đầu tư nên được sửa đổi như sau: đối với những dự án đầu tư do Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư thì Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt (trừ các dự án quan trọng do Quốc hội trực tiếp phê duyệt). Đối với các dự án khác, nguyên tắc chung là cấp nào ra quyết định đầu tư thì cấp đó phê duyệt quyết toán. Ví dụ công trình do Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh ra quyết định đầu tư thì Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt quyết toán...
3.2.Giai đoạn thực hiện:
Xuất phát từ đặc điểm quan trọng là thời kỳ đầu tư kéo dài. Nhiều công trình đầu tư có thời gian kéo dài hàng chục năm. Do vốn lớn lại nằm khê đọng trong suốt quá trình thực hiện đầu tư, xuất hiện các tồn tại như:
(1) Lãng phí, thất thoát trong đầu tư lớn. Nguyên nhân của tình trạng lãng phí thất thoát trong đầu tư có nhiều, thể hiện ở tất cả các khâu trong quá trình đầu tư. Ngay từ khâu tính toán, xác định tổng mức vốn đầu tư cho dự án chưa quan tâm sâu sát tới việc tiết kiệm vốn đầu tư; nhiều dự án thiết kế phô trương hình thức, không phù hợp với thực tế sử dụng. Sử dụng đơn giá, định mức không theo quy định làm tăng khối lượng vốn đầu tư, tăng dự toán công trình. Còn những biểu hiện tiêu cực trong quản lý và thi công công trình, nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăng số lượng, điều chỉnh dự toán rút tiền và vật tư của công trình. Nhiều dự án đầu tư
không theo quy hoạch, điều tra khảo sát thị trường không kỹ, chưa quan tâm sâu sát đến đầu ra của sản phẩm, dự án hoàn thành nhưng không phát huy được hiệu quả. Ngoài ra, trình độ năng lực quản lý, điều hành của các chủ đầu tư, của ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn còn yếu kém cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Chất lượng của các tổ chức tư vấn đầu tư còn thấp; khi xây dựng dự án và thiết kế kỹ thuật lập tổng dự toán chưa dựa vào các quy chuẩn, đơn giá, định mức... gây nên lãng phí lớn. Năng lực của các chủ đầu tư không phù hợp với yêu cầu của công tác quản lý; không kiểm tra, giám sát được các tổ chức tư vấn, các nhà thầu. Công tác giám sát thi công còn mang tính hình thức.
(2) Tình hình nợ đọng trong đầu tư và xây dựng là vấn đề bức xúc. Khả năng cân đối nguồn vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước còn rất hạn hẹp. Do đặc thù của các công trình, dự án thuộc hạ tầng giao thông, thủy lợi, bên A, cơ quan cấp phát vốn, cơ quan kiểm toán khó kiểm tra, kiểm soát về khối lượng thi công, đơn giá và định mức trong dự toán được duyệt. Các Bộ ngành, các tỉnh, thành phố còn buông lỏng trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng, cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng hiện hành còn thiếu những chế tài, biện pháp cụ thể nhằm kiểm soát và hạn chế việc phê duyệt dự án đầu tư tràn lan như hiện nay. Nhiều Bộ, ngành và địa phương còn tư tưởng nể nang, dễ dàng đối với các chủ đầu tư trong việc vay mượn vốn, cho phép các nhà thầu ứng trước vốn để
hoạch, phát hiện thực hiện vượt vốn, các cơ quan quản lý chưa kịp thời can thiệp để có biện pháp xử lý.
(3) Những tồn tại trong công tác đấu thầu: Một số cán bộ thuộc đơn vị Chủ đầu tư, Ban quản lý dự án thiếu tính chuyên nghiệp, chưa được đào tạo đầy đủ, thiếu kinh nghiệm nên còn nhiều hạn chế trong triển khai công tác đấu thầu. Nhiều trường hợp không thực hiện đúng Quy chế Đấu thầu như mở thầu chậm, chỉ định thầu vượt mức cho phép, tổ chức đấu thầu mang tính hình thức, đặc biệt là hình thức đấu thầu hạn chế... Chất lượng các công tác phục vụ cho đấu thầu (trực tiếp hoặc gián tiếp) như chất lượng của báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán còn thấp. Một số trường hợp xây dựng dự toán quá thấp gây khó khăn trong quá trình xét kết quả trúng thầu, phải chào lại giá, phải điều chỉnh dự toán làm kéo dài thời gian. Nhiều trường hợp thiết kế ban đầu không chuẩn xác, trong quá trình thực hiện phải thay đổi bổ sung dẫn đến làm tăng giá trị hợp đồng, kéo dài thời gian thực hiện.Trong một số trường hợp chỉ định thầu thì dự toán cao là cơ sở ký hợp đồng sẽ có thể dẫn đến thất thoát. Hiện nay còn thiếu các quy định về chế tài, trách nhiệm lập và duyệt đối với báo cáo nghiên cứu khả thi, thiết kế kỹ thuật, dự toán. Các quy định trong một số hợp đồng thầu quá đơn giản, chưa đủ chặt chẽ, chưa gắn trách nhiệm giữa Chủ đầu tư và nhà thầu, dồn sức ép vào một phía, thiếu các điều kiện chi tiết gây khó khăn cho thực hiện. Một số nội dung trong Quy chế Đấu thầu chưa được cụ thể hoá về: mẫu hoá các nội dung trong quá trình đấu thầu, hình thức
áp dụng; quy định về khiếu nại trong đấu thầu. Công tác đào tạo trong đấu thầu còn bất cập, thiếu các Trung tâm đào tạo thường xuyên cán bộ về đấu thầu, làm giảm hiệu quả triển khai công tác này.
(4) Tồn tại trong giám sát và đánh giá đầu tư. Chất lượng các báo cáo về đánh giá đầu tư còn sơ sài, chưa đủ các thông tin cần thiết để tổng hợp báo cáo. Công tác giám sát nói chung còn chưa thường xuyên, bị động và chủ yếu tổng hợp từ các báo cáo theo quy định, chưa có tác dụng phát hiện kịp thời và xử lý các vi phạm. Công tác giám sát cộng đồng chưa được chú trọng.
Ta đưa ra các giải pháp như sau: