27 Trương Hòa Bình – Hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của tòa án nhân dân đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa Tạp chí Tòa án nhân dân tháng 5/2012 (Số 10) – Trang 8.
1.3.2 Sự cần thiết của Tòa án sơ thẩm khu vực
Cải cách tư pháp là một đòi hỏi khách quan và cấp thiết để có thể thích ứng với những đổi mới về kinh tế, hệ thống chính trị,...Vấn đề này đã được chính thức đặt ra tại các Đại hội của Đảng và ghi nhận trong các Nghị quyết 8 Trung ương khoá VII, Nghị quyết 3 và 7 Trung ương khoá VIII, Nghị quyết 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 và Nghị quyết 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Việc này đang là nhiệm vụ cấp bách của Nhà nước nói chung và của các cơ quan tư pháp nói riêng nhằm xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt
Nam của dân, do dân và vì dân.32
Thời gian qua, hệ thống các cơ quan tư pháp đã góp phần quan trọng vào việc giữ vững an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp cả tổ chức, công dân nhưng thực tế, công tác này cũng còn bộc lộ một số hạn chế về chính sách, chế định; tổ chức, bộ máy, chức năng, nhiệm vụ và cơ chế hoạt động của các cơ quan còn bất hợp lý; cán bộ tư pháp, bổ trợ tư pháp còn thiếu và một bộ phận còn yếu về trình độ, bản lĩnh chính trị, thậm chí một số còn suy thoái về đạo đức và trách nhiệm nghề nghiệp; cơ sở vật chất, phương tiện làm việc còn thiếu thốn, lạc hậu, nhất là vẫn còn tình trạng oan, sai trong điều tra, bắt, giam giữ, truy tố, xét xử.
Những yêu cầu và đòi hỏi của tình hình mới, cải cách tư pháp, hội nhập quốc tế, đã đặt ra yêu cầu khách quan, cấp thiết cả về phương diện lý luận cũng như phương diện thực tiễn nhằm mục tiêu xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, đất nước... đáp
32
Nguyễn Xuân Tùng, Về khái niệm “công lý” trong chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 tại Việt Nam, nghiên cứu trao đổi, nghiên cứu trao đổi,
http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Lists/Nghin%20cu%20trao%20i/View_Detail.aspx?ItemID=4524, [truy cập ngày
ứng nhu cầu phát triển kinh tế, đổi mới hệ thống chính trị và góp phần xây dựng Nhà
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.33
Tòa án sơ thẩm khu vực là cơ quan xét xử sơ thẩm có thể đóng vai trò xét xử như Tòa án nhân dân cấp huyện theo pháp luật tố tụng hiện hành. Tuy nhiên, cơ quan này không được tổ chức theo từng đơn vị hành chính (mỗi huyện mỗi có) mà chúng được tổ chức theo một khu vực nhất định. Đây được xem như là một cải cách đáng ghi nhận trong tiến trình cải cách tư pháp ở nước ta. Việc cải cách trên chưa có dịp kiểm chứng trên thực tiễn một cách phổ biến nên rất khó xác định được tính hợp pháp, tính hợp lý và tính khả thi của nó. Thế nhưng, từ những phân tích về mặt lý luận, thì phần nào có thể hình dung được tại sao cần phải có sự cải cách này.
Thứ nhất, theo pháp luật hiện hành, Toà án của nước ta được tổ chức theo đơn vị hành chính. Với quy định này thì Tòa án trải đều trên tất cả các tỉnh của đất nước và tất cả các huyện trong một tỉnh đã tạo ra một thực trạng là có nơi Toà án quá tải, như các Tòa án ở thành phố hàng năm có hơn 1000 vụ, có nơi Toà án không có việc làm như trong khi đó các Tòa án ở các vùng miền núi trung du số lượng vụ án chưa tới 300
vụ. Xuất phát từ nguyên nhân, trong quản lý hành chính, để phù hợp với đặc điểm dân
tộc, địa lý, truyền thống cộng đồng,…có thể tách một tỉnh to thành nhiều tỉnh nhỏ, hoặc tách vài huyện, xã cho dễ quản lý, thuận lợi phát triển kinh tế. Điều này, đồng nghĩa với việc phải thành lập Tòa án nhân dân cho huyện được chia tách hay huyện bị chia tách hoặc cả hai dẫn đến tình trạng lãng phí bởi việc chi phí thành lập, quản lý một Tòa án là không hề nhỏ có thể sẽ làm tăng thêm gánh nặng cho người dân. Chẳng hạn, theo Nghị quyết 770/2009/UBTVQH của Ủy ban thường vụ quốc hội về việc bổ sung biên chế và số lượng Thẩm phán của Tòa án nhân dân, Tòa án quân sự các cấp năm 2009 và năm 2010 tại Khoản 3 – Điều 1 thì biên chế của Tòa án nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh là 9.091 người, trong đó có 4.198 Thẩm phán. Theo quy định trên, thử làm một phép tính đơn giản thì nếu lấy tổng số biên chế của Thẩm phán chia cho 63 tỉnh, thành phố hiện nay thì con số trung bình mỗi tỉnh là 66 Thẩm phán và lấy số trung bình này chia cho 11 huyện, thị xã, thành phố của tỉnh An Giang thì mỗi đơn vị sẽ bao gồm 6 người. Từ con số tương đối này thì số lượng Thẩm phán có thể dư so với các huyện miền núi, dân cư thưa thớt nhưng có thể không đủ so với các thành phố thuộc tỉnh làm dẫn đến tình trạng thiếu, thừa ở một số địa phương. Như vậy, khi thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực thì cần giải quyết được sự cân bằng và sự cần thiết về số lượng Thẩm phán tùy vào điều kiện của từng khu vực nhất định.
33
Nguyễn Văn Quang - Hiến pháp 1992: Đánh dấu một giai đoạn phát triển mới của lịch sử lập hiến – tạp chí Đảng cộng sản, http://dangcongsan.vn/cpv/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28340688&cn_id=541211 [Truy cập ngày 20/09/2012].
Thứ hai, hiệu quả hoạt động của Toà án còn chịu sự chi phối của cấp chính quyền tương đương và của cấp uỷ Đảng. Điều đó làm cho nguyên tắc đề cao và tuân thủ triệt để tính độc lập của Thẩm phán trong hoạt động xét xử chưa được bảo đảm. Tương ứng với Toà án cấp huyện, cấp tỉnh là Hội đồng nhân dân cùng cấp nên cách tổ chức Toà án theo đơn vị hành chính hiện nay giải quyết được vấn đề giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp, vấn đề bổ nhiệm Chánh án, Phó Chánh án, Thẩm phán toà án và vấn đề bầu Hội thẩm nhân dân. Như vậy, để vận dụng quan điểm Toà án được bố trí theo khu vực mà Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị đề ra thì thực tiễn tổ chức lại Toà án nhân dân các cấp phải giải quyết được vấn đề xác định là Toà án cấp sơ thẩm có thể bao gồm nhiều huyện, vậy chế độ báo cáo và chịu sự giám sát trước Hội đồng nhân dân được thực hiện như thế nào? Đây là vấn đề đòi hỏi phải có sự bổ sung về những quy định pháp luật để xác định trách nhiệm báo cáo và chịu trách nhiệm của Chánh án Toà cấp sơ thẩm khi tổ chức thành toà khu vực. Tuy nhiên, việc tổ chức theo mô hình Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực sẽ làm cho nguyên tắc xét xử độc lập của Hội đồng xét xử không bị ảnh hưởng bởi sự chi phối của chính quyền tương đương, các cấp ủy Đảng trong cùng một đơn vị hành chính.
Thứ ba, hiện nay theo quy định của các ngành luật tố tụng Việt Nam thì Tòa án nhân dân cấp huyện cũng có thẩm quyền xét xử sơ thẩm các vụ việc có yếu tố nước ngoài. Thế nhưng thực tế cho thấy, hầu hết các Tòa án nhân dân cấp huyện đều xin ý kiến Tòa án nhân dân cấp tỉnh để Tòa án nhân dân cấp tỉnh lấy lên giải quyết mặc dù
đáng lẽ ra cơ quan này có thẩm quyền.34
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên nhưng nguyên nhân chủ quan là do trình độ ngoại ngữ hay ngại xem xét các vụ kiện do đương sự, tài sản ở nước ngoài,…nên Tòa án đã từ chối thụ lý. Việc thành lập Tòa án khu vực phần nào hạn chế được tình trạng nêu trên nhằm giảm sự quá tải của Tòa án nhân dân cấp tỉnh đối với các vụ kiện có yếu tố nước ngoài mà thay vào đó phát huy
tính chủ động của Tòa án nhân dân cấp huyện.35
Tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị
hành chính trong đó có việc thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực nhằm đổi mới tổ chức Tòa án theo hướng tinh gọn, với đội ngũ Thẩm phán là những chuyên gia đầu ngành về
34
Theo khoản 2 – Điều 34 – Bộ luật tố tụng dân sự năm 2004 sửa đổi, bổ sung năm 2011 quy định về thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh: “Toà án nhân dân cấp tỉnh có thẩm quyền giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những vụ việc dân sự thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án nhân dân cấp huyện quy định tại Điều 33 của Bộ luật này mà Toà án nhân dân cấp tỉnh lấy lên để giải quyết”.
35
Đào Trí Úc - Tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân ở Việt Nam hiện nay – sài gòn minh luật, http://www.saigonminhluat.com/index.php?option=com_content&view=article&id=3720:tip-tc-i-mi-t-chc- va-hot-ng-ca-toa-an-nhan-dan-vit-nam-hin-nay&catid=331:hien-phap-hanh-chinh&Itemid=517 [Truy cập ngày 20/09/2012].
pháp luật, có kinh nghiệm, nâng cao vai trò bảo vệ pháp luật, đảm bảo công bằng xã hội là một trong những nhiệm vụ mà Nghị quyết 49 đề ra. Do đó, công tác triển khai Nghị quyết này đang được thực hiện một cách có hệ thống sao cho việc triển khai đó phải tuân thủ những quy định của pháp luật hiện hành, đặc biệt là không vi hiến nhằm hoàn thiện hơn nữa hệ thống bộ máy nhà nước nói chung cơ quan tư pháp nói riêng và đồng thời phục vụ nhân dân được tốt hơn. Bên cạnh đó việc thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực cũng có những thuận lợi cũng như khó khăn nhất định.
1.3.3. Thuận lợi và khó khăn khi thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực
Tổ chức Tòa án sơ thẩm khu vực là một chủ trương lớn, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong chiến lược cải cách tư pháp của Việt Nam. Tổ chức Tòa án nhân dân cấp huyện theo đơn vị hành chính như hiện nay cho thấy có sự lệ thuộc của Tòa án cấp huyện đối với chính quyền địa phương trong giải quyết các vụ án hành chính; tình trạng lãng phí nguồn lực và quá tải do sự phát triển không đều giữa các vùng nên có nơi, số lượng án rất lớn, có nơi số lượng án không đáng kể, nhưng vẫn phải bố trí đủ cán bộ theo cơ cấu tổ chức bộ máy.
Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 2 tháng 6 năm 2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, thành lập Tòa án sơ thẩm khu vực không phụ thuộc vào đơn vị hành chính cấp huyện, góp phần nâng cao chất lượng trong ngành Tòa án.
Có thể thấy, tổ chức tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực tách biệt ra khỏi địa hạt hành chính cấp huyện là một trong những bước đi chiến lược của Đảng và Nhà nước ta. Mô hình này, về lý thuyết, có những ưu việt khắc phục được hạn chế của tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay như đề cao tính độc lập, khách quan và tuân theo pháp luật của Tòa án, là khâu đột phá nhằm đổi mới hệ thống tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử, bảo đảm cải cách hoạt động xét xử là trọng tâm của cải cách tư pháp, tạo điều kiện cho Tòa án có vị thế, bảo đảm công lý, quyền con người và quyền công dân. Thu gọn đầu mối các cơ quan Tòa án, là điều kiện để Nhà nước tập trung đầu tư về nguồn lực cho Tòa án (tiết kiệm ngân sách, điều chỉnh hợp lý biên chế thẩm phán, bộ phận giúp việc, kinh phí đầu tư xây dựng cơ sở vật chất).
Tuy nhiên, trong quá trình thành lập, mô hình Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực gặp phải những khó khăn, vướng mắc nhất định. Nếu sáp nhập tòa án cấp huyện tại các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện đi lại khó khăn để thành lập tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực có thể khiến cho người dân đi lại khó khăn khi có việc đến Tòa, không tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tiếp cận với Tòa án. Việc sáp nhập các tòa án này cũng dẫn đến việc phải sắp xếp, kiện toàn và giải quyết chính sách đối
với cán bộ; việc bảo đảm cơ sở vật chất (trụ sở làm việc, hội trường xét xử, các phương tiện làm việc và kinh phí hoạt động) của các Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực đòi hỏi nguồn lực rất lớn vì hiện nay trụ sở làm việc, cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của hầu hết các Tòa án cấp huyện chưa đáp ứng được yêu cầu cải cách. Bên cạnh đó, tòa án sơ thẩm khu vực gặp phải không ít khó khăn trong việc thu hút cán bộ vào công tác tại các đơn vị Tòa án, nhất là ở các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa do thiếu nguồn tuyển dụng, cũng như chế độ đãi ngộ của ngành Tòa án chưa thỏa đáng.
Khắc phục những vướng mắc, khó khăn trong quá trình triển khai thành lập tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực tại các tỉnh miền núi, vùng sâu, vùng xa, địa hình đi lại khó khăn là điều rất cần thiết. Theo đó, có thể nghiên cứu, xem xét quyết định việc sáp nhập hay không sáp nhập cho phù hợp với đặc điểm của địa phương và thuận lợi cho việc đi lại của người dân, tránh việc sáp nhập một cách cơ học, gây lãng phí, tốn kém, không thiết thực. Ngoài ra, cần tính toán thành lập thêm các chi nhánh của tòa án sơ thẩm khu vực đối với những địa hạt tư pháp có dân số đông, án nhiều hoặc ở khu vực địa hạt lớn, vùng sâu, vùng xa để bảo đảm tòa án cấp này là tòa án gần dân nhất, đáp ứng nhanh, trực tiếp nhu cầu tiếp cận công lý của người dân. Các chi nhánh của tòa án sơ thẩm khu vực không nhất thiết có đầy đủ bộ máy như một “tòa án sơ thẩm”; có thể chỉ là nơi hướng dẫn thủ tục tố tụng, trợ giúp pháp lý cho nhân dân, tiếp nhận đơn khiếu kiện, lập hồ sơ vụ án, đầu mối quan hệ với cơ quan kiểm sát và điều tra ở khu vực…
Để khắc phục tình trạng thiếu đội ngũ cán bộ, đặc biệt là cán bộ đủ năng lực lãnh đạo Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, trước mắt, Tòa án Nhân dân Tối cao cần tích cực chỉ đạo các địa phương thực hiện việc kiện toàn đủ đội ngũ cán bộ, công chức theo biên chế phân bổ. Bên cạnh đó, để thu hút cán bộ, cần cải tiến chế độ tiền lương, phụ cấp để cán bộ, công chức Toà án có mức thu nhập khá trong xã hội, bảo đảm chế độ tiền lương, phụ cấp đối với cán bộ, công chức là yếu tố phòng chống tham nhũng, tiêu cực trong nội bộ Tòa án và là điều kiện thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao cho ngành Toà án. Do đó, cần có thang bảng lương riêng cho các chức danh tư pháp của ngành Tòa án nhân dân với mục tiêu bảo đảm cuộc sống của cán bộ Tòa án bằng lương với mức sống trung bình khá trong xã hội. Nâng cao mức phụ cấp trách nhiệm nghề và phụ cấp chức vụ lãnh đạo đối với Thẩm phán và Chánh án, Phó Chánh án Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực tương xứng với vị trí, vai trò đã được nâng lên của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực so với Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay. Có chính sách nhà công vụ cho Toà án các cấp để tạo điều kiện cho việc điều động, luân chuyển cán bộ,
công chức Toà án theo kế hoạch quy hoạch, chuyển đổi vị trí công tác trong ngành Toà
án nhân dân.36
Từ những thuận lợi cũng như khó khăn trong việc thành lập Tòa án sơ thẩm khu