2.3.2.1. Những hạn chế, bất cập
* Về các quy định của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với hợp tác xã
Những hạn chế, yếu kém của KTTT mà Nghị quyết Trung ƣơng 5 khóa IX và Chỉ thị số 20-CT/TW ngày 02/01/2008 của Ban Bí thƣ về tăng cƣờng lãnh đạo thực hiện Nghị quyết Trung ƣơng 5 khóa IX đã chỉ ra, đến nay vẫn chƣa đƣợc khắc phục. Tốc độ tăng trƣởng của khu vực kinh tế tập thể chậm, thiếu ổn định, tỉ lệ đóng góp vào GDP của cả nƣớc giảm dần, không đạt đƣợc mục tiêu Nghị quyết đề ra. Nhiều HTX chƣa tuân thủ nghiêm các quy định của pháp luật, còn có những biểu hiện hình thức, xa rời bản chất các nguyên tắc và giá trị HTX, sự liên kết, hợp tác của các HTX chƣa chặt chẽ, hiệu quả
Theo đánh giá của Bộ Chính trị, Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng tại Kết luận số 56-KL/TW ngày 21/02/2013 về đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết TW 5 khóa IX về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể, thì những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hạn chế, yếu kém trên là do:
Nhận thức về phát triển kinh tế tập thể của nhiều cấp ủy đảng, chính quyền, cán bộ, đảng viên, đặc biệt là người đứng đầu chưa đầy đủ, chưa thống nhất; ý thức trách nhiệm còn thấp; đánh giá về kinh tế tập thể chưa toàn diện, chưa thấy hết vai trò quan trọng của khu vực kinh tế tập thể trong phát triển kinh tế, chính trị, xã hội và an ninh, quốc phòng. Công tác quản lý nhà nước về kinh tế tập thể còn nhiều hạn chế, bộ máy phân tán, hoạt động kém hiệu quả; khung pháp luật và chính sách phát triển kinh tế tập thể còn nhiều bất cập.[5, tr.1]
Mặc dù Luật hợp tác xã năm 2012 đã quy định rõ hơn về chức năng quản lý nhà nƣớc đối với HTX, song vẫn còn có những hạn chế nhất định. Cụ thể:
Thứ nhất, về bộ máy quản lý nhà nƣớc: Pháp luật mới chỉ quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về HTX. Còn thiếu các quy định về bộ máy quản lý Nhà nƣớc ở địa phƣơng, đơn vị nào làm đầu mối quản lý và theo dõi đối với HTX. Bên cạnh đó, chƣa quy định rõ sự phối kết hợp trong quản lý nhà nƣớc giữa các bộ, ngành dẫn đến công tác quản lý nhà nƣớc còn chồng chéo, thiếu tính thống nhất.
Thứ hai, thiếu về chế tài xử lý vi phạm pháp luật.
Pháp luật quy định: Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp thực hiện thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quy định pháp luật về HTX. Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ thực hiện thanh tra, kiểm tra hoạt động của HTX.
khai việc giám sát, kiểm tra thi hành Luật trong kiểm tra hoạt động của các cơ quan đăng ký kinh doanh; chế tài đối với HTX đã đăng ký theo Luật hợp tác xã nhƣng không sửa đổi, bổ sung Điều lệ HTX; đăng ký Điều lệ HTX sửa đổi mà nội dung Điều lệ HTX sửa đổi không phù hợp với quy định Luật hợp tác xã và mẫu hƣớng dẫn Điều lệ đã đƣợc ban hành.
Thứ ba, Luật hợp tác xã năm 2012 quy định: chỉ kiểm toán bắt buộc đối với các HTX có thành viên là pháp nhân. Ngoài ra, việc kiểm toán HTX do Chính phủ quy định. Đến nay, vẫn còn thiếu hƣớng dẫn cụ thể về kiểm toán HTX.
"Kiểm toán là một công cụ quản lý hiệu quả giúp các đơn vị phát triển, mở rộng sản xuất, kinh doanh, đồng thời giúp cho các bên quan tâm đến thông tin của đơn vị đƣợc kiểm toán có thể đƣa ra quyết định đầu tƣ phù hợp nhất" [63] . Điều này cũng lý giải vì sao, ở các nƣớc phát triển trên thế giới, ngƣời ta coi kiểm toán là tất yếu. Ở một số nƣớc phát triển nhƣ: Đức, Nhật... kiểm toán HTX đƣợc xem là công cụ để kiểm tra, giám sát hiệu quả kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của HTX. Đồng thời tƣ vấn, hỗ trợ và giúp HTX tháo gỡ những khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình sản xuất kinh doanh. Theo kinh nghiệm thực tiễn trên thế giới, Kiểm toán HTX đƣợc giao cho tổ chức phi chính phủ, đại diện cho các HTX (nhƣ Liên minh HTX, Liên đoàn HTX...). Ở Việt Nam, để triển khai kiểm toán HTX cũng cần có hƣớng dẫn cụ thể về kiểm toán đối với khu vực kinh tế HTX phù hợp với điều kiện thực tiễn, bản chất và đặc trƣng căn bản của HTX.
Thứ tƣ, số lƣợng các văn bản pháp luật liên quan đến HTX, đặc biệt văn bản hƣớng dẫn dƣới Luật để triển khai Luật hợp tác xã năm 2012 còn quá ít. Nhiều nội dung quản lý Nhà nƣớc đƣợc thể hiện tại Nghị định 193/2013/NĐ- CP vẫn chƣa có văn bản hƣớng dẫn thi hành. Một số nội dung quan trọng chƣa có hƣớng dẫn thi hành. Đó là:
trong 03 năm từ khi Luật hợp tác xã có hiệu lực nhƣng trong Nghị định 193/2013/NĐ-CP không đề cập đến việc hƣớng dẫn các thủ tục chuyển đổi, đăng ký lại đối với HTX.
Chƣa có hƣớng dẫn về các chính sách hỗ trợ đối với HTX. Bao gồm các chính sách căn bản sau:
- Các nội dung chính sách hỗ trợ quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật hợp tác xã năm 2012 chƣa đƣợc hƣớng dẫn cụ thể. Cần tránh tình trạng HTX không tiếp cận thực hiện đƣợc một số chính sách nhƣ quy định của Luật hợp tác xã năm 2003 (nhƣ hƣớng dẫn ứng dụng chuyển giao công nghệ, hỗ trợ thông tin, tiếp thị và xúc tiến thƣơng mại đối với HTX); xây dựng chế độ và tổ chức đào tạo, bồi dƣỡng các chức danh quản lý và điều hành HTX; chỉ đạo tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, nhân rộng các mô hình HTX hoạt động có hiệu quả.
- Chính sách hỗ trợ, ƣu đãi cho HTX hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngƣ nghiệp, diêm nghiệp theo quy định tại khoản 3 Điều 6 Luật hợp tác xã năm 2012.
Thứ năm, một số chính sách có tính khả thi thấp và thiếu tính thống nhất. - Chính sách đất đai: mặc dù tại một số địa phƣơng không còn quỹ đất công để giao cho HTX vì quy định tất cả các HTX đều đƣợc hƣởng ƣu đãi về chính sách đất đai. Cần quy định cụ thể các HTX trong lĩnh vực nông nghiệp, vùng đồng bào dân tộc, miền núi, nông thôn, hải đảo mới là đối tƣợng đặc biệt đƣợc hƣởng các chính sách này, tránh tình trạng quy định dàn trải, thiếu tính khả thi.
Bên cạnh đó, nhà nƣớc quy định HTX đƣợc giao hoặc cho thuê đất nhƣng lại chƣa có hƣớng dẫn cụ thể về các tiêu chí nhƣ thế nào thì đƣợc giao, nhƣ thế nào thì đƣợc cho thuê. Việc miễn, giảm tiền thuê đất cho HTX tuy đƣợc Bộ Tài chính hƣớng dẫn nhƣng trên thực tế khi các HTX chƣa đƣợc thuê đất thì không thể đƣợc miễn, giảm tiền thuê đất.
- Chính sách hỗ trợ xúc tiến thƣơng mại: Nhiều HTX chƣa đƣợc hƣởng trực tiếp chính sách này do không đáp ứng đƣợc tiêu chí quy định của chƣơng trình hỗ trợ xúc tiến thƣơng mại quốc gia và nhiều địa phƣơng không có đủ kinh phí để hỗ trợ xúc tiến thƣơng mại đối với HTX.
- Hoạt động tín dụng ngân hàng đối với HTX tuy đã đƣợc mở rộng, nhƣng nhiều HTX chƣa tiếp cận đƣợc nguồn vốn tín dụng ngân hàng do HTX chƣa đủ điều kiện vay vốn ngân hàng, nhất là vay không đảm bảo bằng tài sản, chƣa có dự án vay vốn khả thi, hoạt động kém hiệu quả, khả năng tài chính yếu. Mặt khác, các ngân hàng còn mặc cảm với tổ chức HTX khi xem xét cho vay. Quỹ bảo lãnh tín dụng đối với HTX còn nhiều tỉnh/thành phố chƣa thành lập, nên khả năng vay vốn của HTX thấp. Bên cạnh đó hầu hết đất đai của HTX do chính quyền quản lý nên không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để thế chấp. HTX muốn mở rộng sản xuất kinh doanh để phát triển cạnh tranh với các doanh nghiệp khác còn nhiều khó khăn, cần đến sự hoàn thiện cụ thể hơn nữa của các văn bản luật.
Thứ sáu, một số nội dung chính sách quan trọng không đƣợc đƣa vào Luật hợp tác xã và hƣớng dẫn thực hiện nhƣ: chính sách thu hút cán bộ quản lý và khoa học kỹ thuật về công tác tại HTX. Qua nghiên cứu của tác giả luận văn cho thấy: Chất lƣợng hoạt động của HTX chƣa hiệu quả có một phần nguyên nhân là đội ngũ cán Bộ ban quản trị, Ban kiểm soát chƣa cao, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu đổi mới. Theo báo cáo của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn, đến tháng 12/2008, tỷ lệ các chức dang quản lý, điều hành HTX qua đào tạo với trình độ trung cấp chiếm 28%; trình độ cấp II chiếm 29% [35, tr.120]. Một số cán bộ có năng lực, trình độ lại chƣa yên tâm công tác nên hay chuyển sang công tác tại địa phƣơng do chính sách, chế độ không thỏa đáng hoặc có tình trạng kiêm nhiệm quá nhiều công việc. Chƣa có chính sách đãi ngộ thỏa đáng để thu hút cán bộ đƣợc đào tạo bài bản về làm việc ở
HTX. Do vậy, cần thiết phải quy định trong Luật hợp tác xã chính sách thu hút cán bộ có trình độ về quản lý và khoa học kỹ thuật làm việc trong HTX để làm nền tảng nâng cao chất lƣợng hoạt động của HTX hiện nay.
Thứ bảy, các văn bản quy phạm pháp luật vừa ban hành chậm, lại không đồng bộ về thời gian; đồng thời phân tán ở nhiều bộ, ngành và chƣa có có sự phối hợp tốt. Thực tiễn nhiều năm qua cho thấy, các chính sách hỗ trợ phát triển HTX liên quan đồng thời đến hƣớng dẫn của nhiều bộ, ngành liên quan nhƣng các hƣớng dẫn của các bộ, ngành lại ban hành vào nhƣng thời điểm khác nhau, hoặc quy định khác nhau về cùng một nội dung. Việc triển khai các chính sách liên quan đến nhiều Bộ, ngành thƣờng rất chậm.
* Về cơ chế thực thi pháp luật trong quản lý nhà nước đối với hợp tác xã
Bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, thực tiễn cơ chế triển khai hoạt động quản lý nhà nƣớc đối với HTX còn có một số nhƣợc điểm cơ bản sau:
(1) Bộ máy quản lý Nhà nƣớc về KTTT, HTX vừa yếu, vừa thiếu và phân tán, thể hiện ở các mặt sau:
- Không có tổ chức bộ máy chuyên trách thống nhất từ Trung ƣơng tới địa phƣơng để tập trung trí tuệ, sức lực nghiên cứu xây dựng, triển khai Nghị quyết, pháp luật và chính sách của nhà nƣớc, cũng nhƣ thực hiện hiệu quả công tác quản lý nhà nƣớc đối với HTX. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nƣớc về kinh tế tập thể triển khai rất chậm, hầu nhƣ chƣa đƣợc kiện toàn theo yêu cầu của Nghị quyết TW số 13-NQ/TW, chỉ đạo của Thủ tƣớng Chính phủ. Đối với cấp Bộ, ngoài Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, các Bộ quản lý chuyên ngành khác chƣa thành lập bộ phận chuyên trách hoặc chƣa bố trí cán bộ chuyên trách theo dõi HTX. Đối với cấp tỉnh, Nghị định 193/2013/NĐ-CP chỉ quy định chung về nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấp, nhƣng chƣa quy định rõ
cơ quan nào thuộc tỉnh chịu trách nhiệm là đầu mối về HTX. Đối với cấp huyện, nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về HTX chƣa đƣợc giao thống nhất cho phòng chuyên môn của huyện làm đầu mối. Chỉ giao cho phòng tài chính - kế hoạch là đơn vị chịu trách nhiệm đăng ký đối với HTX. Ở cấp xã phần lớn chƣa phân công cán bộ chuyên trách theo dõi HTX.
(2) Việc phối hợp hoạt động giữa các cơ quan quản lý nhà nƣớc về HTX còn rời rạc, chƣa có sự thống nhất giữa các ngành cùng cấp, giữa các cấp trong việc hƣớng dẫn, tuyên truyền và triển khai thực hiện Luật hợp tác xã, các văn bản dƣới Luật, những chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc đối với HTX. Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật HTX vẫn chƣa sâu rộng và chƣa thực sự hiệu quả. Ở các cấp chính quyền, chƣa có đầu mối tham mƣu cho UBND trong việc thực hiện chức năng quản lý về kinh tế HTX. Từ đó, dẫn đến khóa khăn cho các cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên trong việc đánh giá chính xác thực trạng HTX.
(3) Biên chế cán bộ quản lý nhà nƣớc về HTX thiếu về số lƣợng, yếu về trình độ chuyên môn, không đủ năng lực để hoàn thành các nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc đối với HTX; cán bộ quản lý về HTX đa số kiêm nhiệm, điều động từ các lĩnh vực khác sang nên không nắm chắc, đầy đủ tình hình về HTX; chƣa đủ năng lực tham mƣu giúp lãnh đạo cấp tỉnh thực hiện hiệu quả quản lý nhà nƣớc đối với HTX, không triển khai kịp thời và đồng bộ Nghị quyết của Đảng, pháp luật và chính sách của nhà nƣớc đối với HTX.
(4) Hệ thống số liệu cơ bản về HTX chƣa đầy đủ và chính xác, độ tin cậy chƣa cao, nên hiệu quả của công tác quản lý Nhà nƣớc về HTX nhìn chung còn nhiều bất cập. Hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nƣớc về ngành không cập nhật đầy đủ và hệ thống về tình hình sản xuất, kinh doanh của HTX. Đây cũng chính là nguyên nhân dẫn đến hiệu quả thấp trong công tác triển khai thực hiện Luật hợp tác xã và các văn bản dƣới Luật cũng nhƣ trong
việc thực hiện các chính sách hỗ trợ phát triển HTX.
(5) Một số địa phƣơng thực sự quan tâm và chƣa tích cực triển khai thực hiện các chính sách hỗ trợ phát triển HTX, mặc dù chính sách đã khả thi và đƣợc hƣớng dẫn thực hiện. Phần lớn địa phƣơng chƣa thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển HTX nguyên nhân chính là do ngân sách hạn hẹp.
2.3.2.2. Nguyên nhân
Thứ nhất, khung pháp luật về quản lý nhà nƣớc đối với HTX căn bản đã đƣợc hoàn thiện, song vẫn cần bổ sung những quy định pháp luật còn thiếu và ban hành các văn bản hƣớng dẫn triển khai thực hiện đồng bộ các chính sách đối với HTX.
Thứ hai, khung pháp luật hƣớng dẫn các chính sách phát triển kinh tế HTX ban hành còn chậm, không đồng bộ, một số quy định còn thiếu hƣớng dẫn cụ thể.
Trong quá trình phát triển HTX, nhà nƣớc đã có nhiều chính sách ƣu đãi cho khu vực này. Nhƣ vậy, có thể thấy rằng, về mặt tƣ tƣởng, chính sách thì khu vực HTX đƣợc hƣởng khá nhiều ƣu đãi nhƣng trên thực tế lại không có gì cả. Đây cũng là một nguyên nhân gây ra những đánh giá sai lệch về khu vực kinh tế này của không ít ngƣời. Họ cho rằng, HTX đƣợc hƣởng rất nhiều ƣu đãi, hỗ trợ của nhà nƣớc nhƣng lại hoạt động không có hiệu quả, còn thành phần kinh tế dân doanh không có sự ƣu đãi nào của nhà nƣớc nhƣng hoạt động đã đem lại hiệu quả đáng kể trong phát triển kinh tế đất nƣớc. Và cũng từ đó, những ngƣời này phủ nhận vai trò, vị trí của khu vực kinh tế này. Chúng ta cũng nên nhìn nhận một cách khách quan rằng, không giống nhƣ khu vực dân doanh, khu vực kinh tế hợp tác và HTX đã bị sức ép tâm lý nặng nề do mô hình HTX cũ để lại. Và cho đến nay, mặc cảm về mô hình HTX nói chung vẫn còn in đậm trong suy nghĩ của nhiều ngƣời đã là cản trở lớn cho kinh tế hợp tác và HTX phát triển.
Thứ ba, chƣa có đầy đủ bộ máy và phƣơng tiện thích hợp cho tổ chức