2.3.1. Những thành tựu đạt được
2.3.1.1. Về các quy định của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với hợp tác xã
Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết Trung ƣơng 5 khóa IX về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả KTTT, khu vực HTX có những chuyển biến tích cực. Nhiều HTX mới đƣợc thành lập, hoạt động đa dạng về ngành nghề, lĩnh vực. Nhiều HTX đƣợc củng cố, đổi mới về tổ chức và hoạt động, trong đó xuất hiện một số điển hình tiên tiến, hỗ trợ tốt hơn kinh tế hộ xã viên, tạo việc làm và thu nhập thƣờng xuyên cho ngƣời lao động. Các tổ chức KTTT, HTX đã từng bƣớc khẳng định là nhân tố quan trọng góp phần bảo đảm an ninh, xã hội, ổn định chính trị ở cơ sở và sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc.
Tổ chức và hoạt động của HTX không thể thiếu công tác quản lý nhà nƣớc. Luật hợp tác xã năm 2012 đƣợc Quốc hội thông qua ngày 20/11/2012, có hiệu lực từ 01/07/2013. Đến nay, chỉ mới có Nghị định 193/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật hợp tác xã năm 2012.
Luật hợp tác xã năm 2012 quy định về công tác quản lý nhà nƣớc đối với HTX căn bản đã khắc phục đƣợc những bất cập của Luật hợp tác xã năm 2003, quy định rõ hơn theo hƣớng thành lập bộ máy, cơ quan quản lý nhà nƣớc thống nhất. Bộ máy quản lý nhà nƣớc về HTX đã từng bƣớc hình thành, có tác động tích cực vào hoàn thiện khung chính sách về HTX, khuyến khích, tạo điều kiện cho các HTX phát triển. Những kết quả cụ thể nhƣ sau:
(i) Về khung pháp luật đã quy định rõ hơn trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với HTX; đồng thời quy định về công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm toán đối với HTX mà trƣớc đây Luật HTX năm 2003 chƣa quy định rõ nhằm tăng cƣờng việc thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quy định pháp luật đối với HTX, góp phần lành mạnh hóa, thúc đẩy khu vực HTX phát triển.
Hành lang pháp lý đối với HTX đã từng bƣớc hoàn thiện, tạo điều kiện phát triển thêm nhiều HTX mới, hoạt động kinh doanh của nhiều HTX đƣợc mở rộng. Các HTX đƣợc hƣởng quyền lợi và có nghĩa vụ nhƣ các tổ chức kinh tế khác, đƣợc kinh doanh những gì mà pháp luật không cấm.
(ii) Các chính sách ƣu đãi, hỗ trợ phát triển HTX theo quy định của Luật HTX năm 2012 rõ ràng hơn. Luật Hợp tác xã năm 2003 chỉ đề cập đến các chính sách chung cho các loại hình HTX và dàn trải trên nhiều ngành nghề, lĩnh vực trong khi nguồn lực nhà nƣớc có hạn (phát triển nguồn nhân lực; đất đai; tài chính; tín dụng; xây dựng Quỹ hỗ trợ phát triển HTX; tiếp thị và mở rộng thị trƣờng; đầu tƣ và phát triển cơ sở hạ tầng; tạo điều kiện để HTX tham gia các chƣơng trình phát triển kinh tế xã hội của nhà nƣớc).
Các quy định đƣợc nêu tại Điều 6 Luật hợp tác xã năm 2012 và Chƣơng 4 Nghị định 193/2013/NĐ-CP ngày 21/11/2013 của Chính phủ bao gồm 6 nhóm chính sách hỗ trợ HTX. Về căn bản, Luật hợp tác xã năm 2012 giữ nguyên các nội dung chính sách hỗ trợ đối với HTX. Bên cạnh đó, Luật hợp tác xã năm 2012, trên cơ sở tổng kết 10 năm thực hiện Nghị quyết Trung
ƣơng 5 (khóa IX) về phát triển KTTT đã nhận thấy ngoài những chính sách chung cho các loại hình HTX, Nhà nƣớc cần có chính sách ƣu đãi, đặc biệt đối với HTX hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp, do đó ngoài việc đƣợc hƣởng các chính sách hỗ trợ, ƣu đãi chung thì còn đƣợc hƣởng thêm các chính sách hỗ trợ, ƣu đãi riêng. Điều này thể hiện mong muốn và quan tâm của nhà nƣớc đến lĩnh vực phát triển nông, lâm, ngƣ, diêm nghiệp và đến những ngƣời lao động trong lĩnh vực này.
(iii) Một số vƣớng mắc về quản lý Nhà nƣớc nhƣ thành lập, đăng ký HTX, xử lý tài sản không chia, thủ tục giải thể HTX…đã có cơ quan chuyên môn hƣớng dẫn và giải đáp.
(iiii) Thông qua bộ máy chuyên trách, các Bộ, ngành nắm đầy đủ số liệu thông kê về HTX thuộc lĩnh vực mình quản lý. Đặc biệt việc thành lập Hiệp hội Quỹ tín dụng (năm 2005) là một bƣớc tiến quan trọng của hệ thống, hỗ trợ công tác quản lý Nhà nƣớc đối với các Quỹ TDND (Đối với Quỹ TDND Trung ƣơng chuyển tên gọi là Ngân hàng hợp tác xã Việt Nam).
2.3.1.2. Về tình hình thực hiện pháp luật trong quản lý nhà nước đối với hợp tác xã
Tác động của cơ chế, chính sách của Nhà nƣớc đã làm cho HTX từng bƣớc phát triển theo những nguyên tắc tổ chức và hoạt động phù hợp với bản chất đích thực của nó, làm mất dần tƣ tƣởng ỷ lại, trông chờ vào Nhà nƣớc, khuyến khích sự tự nỗ lực vƣơn lên của HTX, hợp tác theo nhu cầu của thực tiễn sản xuất, kinh doanh… Ngoài ra, các HTX đã đƣợc sự hỗ trợ tích cực của chính quyền địa phƣơng về đất đai, thị trƣờng nội địa, miễn giảm thuế… và việc bàn giao các công trình phục vụ sản xuất kinh doanh thuộc tài sản không chia. Thực tiễn áp dụng pháp luật trong hoạt động của bộ máy nhà nƣớc có đƣợc những kết quả nhất định. Cụ thể:
giao trách nhiệm quản lý Nhà nƣớc đối với xây dựng và thực hiện kế hoạch phát triển loại hình này trong những giai đoạn nhất định.
- Tổ chức đăng ký HTX: đơn vị đƣợc giao có trách nhiệm đăng ký kinh doanh, thẩm định vốn, ngành nghề, lĩnh vực hoạt động đối với các HTX theo phân cấp quản lý đăng ký thành lập HTX đƣợc giao phòng tài chính - kế hoạch các huyện, thị xã, quận xem xét ra quyết định.
- Hƣớng dẫn xây dựng Điều lệ HTX trên cơ sở nguyên tắc chung, có sự khác biệt giữa điều lệ HTX nông nghiệp với các HTX hoạt động trên các lĩnh vực khác.
- Thực hiện thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật của HTX, nhằm phát hiện kịp thời các sai phạm trong quá trình hoạt động sản xuất kinh doanh để uốn nắn, điều chỉnh kịp thời, đảm bảo cho các HTX hoạt động đúng pháp luật.
- Công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, tranh chấp và xử lý vi phạm pháp luật về HTX căn bản đã đƣợc các cơ quan quản lý nhà nƣớc giải quyết kịp thời.
2.3.2. Những hạn chế, bất cập và nguyên nhân
2.3.2.1. Những hạn chế, bất cập
* Về các quy định của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với hợp tác xã
Những hạn chế, yếu kém của KTTT mà Nghị quyết Trung ƣơng 5 khóa IX và Chỉ thị số 20-CT/TW ngày 02/01/2008 của Ban Bí thƣ về tăng cƣờng lãnh đạo thực hiện Nghị quyết Trung ƣơng 5 khóa IX đã chỉ ra, đến nay vẫn chƣa đƣợc khắc phục. Tốc độ tăng trƣởng của khu vực kinh tế tập thể chậm, thiếu ổn định, tỉ lệ đóng góp vào GDP của cả nƣớc giảm dần, không đạt đƣợc mục tiêu Nghị quyết đề ra. Nhiều HTX chƣa tuân thủ nghiêm các quy định của pháp luật, còn có những biểu hiện hình thức, xa rời bản chất các nguyên tắc và giá trị HTX, sự liên kết, hợp tác của các HTX chƣa chặt chẽ, hiệu quả
Theo đánh giá của Bộ Chính trị, Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng tại Kết luận số 56-KL/TW ngày 21/02/2013 về đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết TW 5 khóa IX về tiếp tục đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả kinh tế tập thể, thì những nguyên nhân chủ yếu dẫn đến hạn chế, yếu kém trên là do:
Nhận thức về phát triển kinh tế tập thể của nhiều cấp ủy đảng, chính quyền, cán bộ, đảng viên, đặc biệt là người đứng đầu chưa đầy đủ, chưa thống nhất; ý thức trách nhiệm còn thấp; đánh giá về kinh tế tập thể chưa toàn diện, chưa thấy hết vai trò quan trọng của khu vực kinh tế tập thể trong phát triển kinh tế, chính trị, xã hội và an ninh, quốc phòng. Công tác quản lý nhà nước về kinh tế tập thể còn nhiều hạn chế, bộ máy phân tán, hoạt động kém hiệu quả; khung pháp luật và chính sách phát triển kinh tế tập thể còn nhiều bất cập.[5, tr.1]
Mặc dù Luật hợp tác xã năm 2012 đã quy định rõ hơn về chức năng quản lý nhà nƣớc đối với HTX, song vẫn còn có những hạn chế nhất định. Cụ thể:
Thứ nhất, về bộ máy quản lý nhà nƣớc: Pháp luật mới chỉ quy định Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về HTX. Còn thiếu các quy định về bộ máy quản lý Nhà nƣớc ở địa phƣơng, đơn vị nào làm đầu mối quản lý và theo dõi đối với HTX. Bên cạnh đó, chƣa quy định rõ sự phối kết hợp trong quản lý nhà nƣớc giữa các bộ, ngành dẫn đến công tác quản lý nhà nƣớc còn chồng chéo, thiếu tính thống nhất.
Thứ hai, thiếu về chế tài xử lý vi phạm pháp luật.
Pháp luật quy định: Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì, phối hợp với các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp thực hiện thanh tra, kiểm tra việc thực hiện quy định pháp luật về HTX. Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ thực hiện thanh tra, kiểm tra hoạt động của HTX.
khai việc giám sát, kiểm tra thi hành Luật trong kiểm tra hoạt động của các cơ quan đăng ký kinh doanh; chế tài đối với HTX đã đăng ký theo Luật hợp tác xã nhƣng không sửa đổi, bổ sung Điều lệ HTX; đăng ký Điều lệ HTX sửa đổi mà nội dung Điều lệ HTX sửa đổi không phù hợp với quy định Luật hợp tác xã và mẫu hƣớng dẫn Điều lệ đã đƣợc ban hành.
Thứ ba, Luật hợp tác xã năm 2012 quy định: chỉ kiểm toán bắt buộc đối với các HTX có thành viên là pháp nhân. Ngoài ra, việc kiểm toán HTX do Chính phủ quy định. Đến nay, vẫn còn thiếu hƣớng dẫn cụ thể về kiểm toán HTX.
"Kiểm toán là một công cụ quản lý hiệu quả giúp các đơn vị phát triển, mở rộng sản xuất, kinh doanh, đồng thời giúp cho các bên quan tâm đến thông tin của đơn vị đƣợc kiểm toán có thể đƣa ra quyết định đầu tƣ phù hợp nhất" [63] . Điều này cũng lý giải vì sao, ở các nƣớc phát triển trên thế giới, ngƣời ta coi kiểm toán là tất yếu. Ở một số nƣớc phát triển nhƣ: Đức, Nhật... kiểm toán HTX đƣợc xem là công cụ để kiểm tra, giám sát hiệu quả kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của HTX. Đồng thời tƣ vấn, hỗ trợ và giúp HTX tháo gỡ những khó khăn, vƣớng mắc trong quá trình sản xuất kinh doanh. Theo kinh nghiệm thực tiễn trên thế giới, Kiểm toán HTX đƣợc giao cho tổ chức phi chính phủ, đại diện cho các HTX (nhƣ Liên minh HTX, Liên đoàn HTX...). Ở Việt Nam, để triển khai kiểm toán HTX cũng cần có hƣớng dẫn cụ thể về kiểm toán đối với khu vực kinh tế HTX phù hợp với điều kiện thực tiễn, bản chất và đặc trƣng căn bản của HTX.
Thứ tƣ, số lƣợng các văn bản pháp luật liên quan đến HTX, đặc biệt văn bản hƣớng dẫn dƣới Luật để triển khai Luật hợp tác xã năm 2012 còn quá ít. Nhiều nội dung quản lý Nhà nƣớc đƣợc thể hiện tại Nghị định 193/2013/NĐ- CP vẫn chƣa có văn bản hƣớng dẫn thi hành. Một số nội dung quan trọng chƣa có hƣớng dẫn thi hành. Đó là:
trong 03 năm từ khi Luật hợp tác xã có hiệu lực nhƣng trong Nghị định 193/2013/NĐ-CP không đề cập đến việc hƣớng dẫn các thủ tục chuyển đổi, đăng ký lại đối với HTX.
Chƣa có hƣớng dẫn về các chính sách hỗ trợ đối với HTX. Bao gồm các chính sách căn bản sau:
- Các nội dung chính sách hỗ trợ quy định tại Khoản 1 Điều 6 Luật hợp tác xã năm 2012 chƣa đƣợc hƣớng dẫn cụ thể. Cần tránh tình trạng HTX không tiếp cận thực hiện đƣợc một số chính sách nhƣ quy định của Luật hợp tác xã năm 2003 (nhƣ hƣớng dẫn ứng dụng chuyển giao công nghệ, hỗ trợ thông tin, tiếp thị và xúc tiến thƣơng mại đối với HTX); xây dựng chế độ và tổ chức đào tạo, bồi dƣỡng các chức danh quản lý và điều hành HTX; chỉ đạo tổng kết kinh nghiệm thực tiễn, nhân rộng các mô hình HTX hoạt động có hiệu quả.
- Chính sách hỗ trợ, ƣu đãi cho HTX hoạt động trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ngƣ nghiệp, diêm nghiệp theo quy định tại khoản 3 Điều 6 Luật hợp tác xã năm 2012.
Thứ năm, một số chính sách có tính khả thi thấp và thiếu tính thống nhất. - Chính sách đất đai: mặc dù tại một số địa phƣơng không còn quỹ đất công để giao cho HTX vì quy định tất cả các HTX đều đƣợc hƣởng ƣu đãi về chính sách đất đai. Cần quy định cụ thể các HTX trong lĩnh vực nông nghiệp, vùng đồng bào dân tộc, miền núi, nông thôn, hải đảo mới là đối tƣợng đặc biệt đƣợc hƣởng các chính sách này, tránh tình trạng quy định dàn trải, thiếu tính khả thi.
Bên cạnh đó, nhà nƣớc quy định HTX đƣợc giao hoặc cho thuê đất nhƣng lại chƣa có hƣớng dẫn cụ thể về các tiêu chí nhƣ thế nào thì đƣợc giao, nhƣ thế nào thì đƣợc cho thuê. Việc miễn, giảm tiền thuê đất cho HTX tuy đƣợc Bộ Tài chính hƣớng dẫn nhƣng trên thực tế khi các HTX chƣa đƣợc thuê đất thì không thể đƣợc miễn, giảm tiền thuê đất.
- Chính sách hỗ trợ xúc tiến thƣơng mại: Nhiều HTX chƣa đƣợc hƣởng trực tiếp chính sách này do không đáp ứng đƣợc tiêu chí quy định của chƣơng trình hỗ trợ xúc tiến thƣơng mại quốc gia và nhiều địa phƣơng không có đủ kinh phí để hỗ trợ xúc tiến thƣơng mại đối với HTX.
- Hoạt động tín dụng ngân hàng đối với HTX tuy đã đƣợc mở rộng, nhƣng nhiều HTX chƣa tiếp cận đƣợc nguồn vốn tín dụng ngân hàng do HTX chƣa đủ điều kiện vay vốn ngân hàng, nhất là vay không đảm bảo bằng tài sản, chƣa có dự án vay vốn khả thi, hoạt động kém hiệu quả, khả năng tài chính yếu. Mặt khác, các ngân hàng còn mặc cảm với tổ chức HTX khi xem xét cho vay. Quỹ bảo lãnh tín dụng đối với HTX còn nhiều tỉnh/thành phố chƣa thành lập, nên khả năng vay vốn của HTX thấp. Bên cạnh đó hầu hết đất đai của HTX do chính quyền quản lý nên không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để thế chấp. HTX muốn mở rộng sản xuất kinh doanh để phát triển cạnh tranh với các doanh nghiệp khác còn nhiều khó khăn, cần đến sự hoàn thiện cụ thể hơn nữa của các văn bản luật.
Thứ sáu, một số nội dung chính sách quan trọng không đƣợc đƣa vào Luật hợp tác xã và hƣớng dẫn thực hiện nhƣ: chính sách thu hút cán bộ quản lý và khoa học kỹ thuật về công tác tại HTX. Qua nghiên cứu của tác giả luận văn cho thấy: Chất lƣợng hoạt động của HTX chƣa hiệu quả có một phần nguyên nhân là đội ngũ cán Bộ ban quản trị, Ban kiểm soát chƣa cao, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu đổi mới. Theo báo cáo của Bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn, đến tháng 12/2008, tỷ lệ các chức dang quản lý, điều hành HTX qua đào tạo với trình độ trung cấp chiếm 28%; trình độ cấp II chiếm 29% [35, tr.120]. Một số cán bộ có năng lực, trình độ lại chƣa yên tâm công tác nên hay chuyển sang công tác tại địa phƣơng do chính sách, chế độ không