Mức giải ngân ODA của thành phố Hồ Chí Minh so với mức trung bình của cả nước có cao hơn, của thành phố Hồ Chí Minh là 35,14%, trong khi mức trung bình cao nhất của nước khoảng 15-16%, của khu vực 20%.
Một số dự án của thành phố Hồ Chí Minh có hiệu lực từ trước năm 1998 nhưng do gặp nhiều khó khăn, thực hiện giải ngân chậm, ngừng dở dang phải tìm nguồn vốn khác hoặc phải kéo dài thời gian như:
* Dự án cấp nước sông Sài gòn vay của Ý.
* Dự án cải tạo nâng cấp hệ thống cấp thoát nước thành phố Hồ Chí Minh vay ưu đãi của ADB, có hiệu lực từ năm 1993, xây dựng trong 4 năm nhưng thực hiện chậm phải gia hạn kéo dài thời gian thực hiện dự án đến 31/12/2000.
*Dự án thủy lợi Hóc Môn – Bình Chánh vay của WB có hiệu lực từ năm 1996, xây dựng trong 4 năm nhưng đến nay vẫn chưa thực hiện được phần vốn vay của thành phố.
*Dự án tăng cường năng lực quản lý giao thông vay của WB có hiệu lực từ 12/1998, xây dựng trong 4 năm nhưng đến nay mới thực hiện giải ngân được 2,78% phần vốn vay.
*Dự án đèn tín hiệu giao thông vay của Pháp tỷ lệ thực hiện 18%. Tiến độ triển khai chậm vì lập dự án ban đầu không chính xác nên thiếu vốn đang trình bổ sung.
Ảnh hưởng do giải ngân chậm:
- Làm thay đổi thông số của nghiên cứu khả thi của dự án.
- Giảm hiệu quả của dự án.
- Hạn chế khả năng trả nợ.
- Làm tăng nợ quá hạn của ngân sách.
- Làm ùn đọng vốn ODA cam kết.
Nguyên nhân:
1. Qui định của nhà nước:
Qui trình và thủ tục hiện hành của nhà nước ta trong việc sử dụng vốn ODA, kể cả qui trình và thủ tục giải ngân còn nặng nề, nhiều tầng nấc, nhiều khâu mà mỗi nơi có các yêu cầu, tiêu chuẩn khác nhau khiến cho việc thực hiện gặp khó khăn phải kéo dài.
Các chính sách đền bù giải phóng mặt bằng không thống nhất và luôn thay đổi. Việc đền bù và giải phóng mặt bằng lại đòi hỏi sự phối hợp chặt chẽ và hiệu quả giữa chủ dự án và các ngành có liên quan cũng như chính quyền địa phương các cấp. Có một số dự án không chỉ đơn thuần là vấn đề đền bù di dân mà còn phải tái định cư.
Chế độ chính sách hiện hành thiếu đồng bộ, nhiều điểm không phù hợp với thông lệ quốc tế, không phù hợp với các điều khoản đã được ký kết trong các hiệp định. Chủ đầu tư, trong các trường hợp này phải xin ý kiến chỉ đạo của Chính phủ cho từng trường hợp, từng dự án cụ thể.
Trình tự và thủ tục thanh toán còn rườm rà tốn nhiều thợi gian nên thường bị chậm trể.
Trong năm 1999 có nhiều thay đổi về các qui định trong quản lý đầu tư xây dựng cơ bản: Nghị định 52/CP về quy chế đầu tư và xây dựng ban hành ngày 8/7/1999 và Nghị định 88/CP về quy chế đấu thầu ban hành ngày 1/9/1999 đơn giá xây dựng mới ban hành đẫn đến thủ tục trình duyệt chậm và có dự án phải làm lại hồ sơ, do đó làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
Chưa có hướng dẫn cụ thể của các Bộ, ngành về những phát sinh thực tế của các dự án như trường hợp giá dự thầu cao hơn giá xét thầu hoặc cao hơn giá thực tế kế hoạch được duyệt.
2. Về phía địa phương:
Trong quá trình triển khai các dự án ODA, chủ dự án không những phải tuân thủ đầy đủ các quy định trong nước mà còn phải tuân thủ các quy định của phía nhà tài trợ. Vì vậy, việc triển khai các dự án ODA là rất phức tạp.
Thường thì việc chuẩn bị dự án ban đầu không đầy đủ nên khi triển khai thực hiện tình trạng phổ biến là thiếu vốn trong nước hoặc phải điều chỉnh nội dung của dự án.
Năng lực các Ban quản lý dự án yếu, không phối hợp được với công ty tư vấn và nhà thầu đẫn đến việc chuẩnbị hồ sơ các gói thầu không chính xác, không cụ thể, không rõ ràng gây nhiều tranh chấp trong quá trình triển khai. Báo cáo thực hiện các dự án không nghiêm túc, không đúng hạn, không khái quát hết tình hình khó khăn phát sinh trong thực hiện từ đó không phối hợp được với cơ quan quản lý để có biện pháp giải quyết kịp thời.
Tại thời điểm thành phố tiếp nhận dự án, các quy định của Nhà nước về triển khai thực hiện chưa đầy đủ như quy định đền bù giải tỏa, các quy định về đấu thầu, cấp phê duyệt các gói thầu, hướng dẫn lập kế hoạch vốn đối ứng trong
nước cũng như quy trình giải ngân vốn nước ngoài. Vì vậy, các ban quản lý dự án rất lúng túng trong việc triển khai thực hiện.
Ở mỗi bước, ban quản lý dự án phải gửi hồ sơ đến nhiều Bộ, ngành, cơ quan ở trung ương để được sự đồng ý của tất cả rất mất thời gian vì các tiêu chuẩn đòi hỏi rất khác nhau, đôi khi trái ngược nhau. Một dự án ở thành phố Hồ Chí Minh, để trình lên đến Thủ tướng Chính phủ phê duyệt, theo các ban quản lý dự án phải trình qua 8 cấp . Tiểu dự án “ Thủy lợi Hóc Môn – Bình Chánh” với hai phần A do một ban quản lý trực thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn thành phố.
- Năng lực của đội ngũ cán bộ trong các ban quản lý dự án còn yếu, thiếu kinh nghiệm trong quá trình đàm phán, tổ chức tiếp nhận và sử dụng vốn ODA, chưa thông thạo các quy trình thủ tục tiến hành cũng như triển khai dự án. Cán bộ trong ban quản lý dự án không làm liên tục, trong khi đó từng dự án ODA khác nhau có những đặc thù rất khác nhau đòi hỏi công tác bố trí cán bộ phải ổn định, nắm được các thủ tục của các bên tài trợ để phối hợp hài hòa hệ thống chính sách của các nhà tài trợ và thủ tục trong nước.
- Công tác chuẩn bị dự án, lập kế hoạch chi tiết thực hiện dự án còn yếu, không đầy đủ khả năng phối hợp các ngành không tốt, tính ổn định các mục tiêu đã đặt ra chưa cao, công tác quy hoạch định hướng phát triển cho từng ngành chưa đồng bộ.
- Trong lĩnh vực tổ chức quản lý theo dõi hình thành các dự án ODA chưa rõ ràng trách nhiệm giữa các Sở chuyên môn và Ban Chỉ đạo.
Bộ Tài chính cần tiếp tục cải tiến về thủ tục và trình tự giải ngân cho cac dự án sử dụng vốn ODA. Cần phân cấp cụ thể giữa các cơ quan trung ương và các cơ quan chủ quản dự án, chủ đầu tư và trách nhiệm quản lý trên vùng lãnh thổ của chính quyền địa phương hợp lý hơn. Mở rộng quyền hạn của địa phương trong việc thẩm định và quyết định đầu tư các dự án ODA.
2.4.2 Về vốn đối ứng:
Vốn đối ứng cho các dự án ODA chiếm phần nhỏ trong tổng vốn đầu tư nhưng lại là một phần không thể thiếu được nếu muốn triển khai dự án.
Vốn đối ứng: “Là phần vốn trong nước tham gia trong từng chương trình
dự án ODA được cam kết giữa phía Việt Nam và phía nước ngoài trên cơ sở hiệp định, văn kiện dự án,quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền”. Thông tư liên tịch Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính 06/1998/TTLT-BKH-BTC.
Thông tư này nêu: “ Tất cả các chương trình, dự án ODA có yêu cầu về vốn đối ứng..., hàng năm đều phải lập kế hoạch vốn đối ứng. Các Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các Tỉnh, thành phố trực thuộc trung
ương chịu trách nhiệm tổng hợp yêu cầu về vốn đối ứng của các chương trình,
dự án do mình trực tiếp quản lý.
Thực hiện cam kết của các hiệp định đã ký, trong dự toán ngân sách hàng năm của địa phương cần bố trí đủ lượng vốn đối ứng.
Về nguyên tắc, vốn đối ứng của chương trình, dự án thuộc cấp nào thì cấp đó xử lý trong ngân sách của mình. “Trường hợp một số địa phương, vốn đối ứng phát sinh quá lớn, vượt khả năng cân đối thì trình Thủ tướng Chính phủ để xin hỗ trợ một phần” và “ Kế hoạch vốn đối ứng phải bảo đảm tiến độ đã cam kết
với phía nước ngoài, đồng thời phải phù hợp với tình hình và khả năng thực tế triển khai”.
Nguồn để bố trí vốn đối ứng:
- Nguồn vốn ngân sách cấp phát.
- nguồn vốn tín dụng.
- Nguồn vốn tự huy động của các doang nghiệp.
- Nguồn vốn huy động từ các tầng lớp dân cư.
Hiện nay đối với nhà nước vốn đối ứng cấp không kịp thời với tiến độ thực hiện dự án và không đủ theo kế hoạch.
Chế độ vốn đối ứng còn không giống nhau trong những dự án cùng loại. Đối với dự án cấp nước của Hà Nội và Hải Phòng do Phần lan viện trợ không hoàn lại. Chế độ đối với Hải Phòng là 40% do ngân sách trung ương đài thọ, 60% do ngân sách của địa phương và công ty cấp nước của địa phương phải chịu. Đối với Hà Nội lúc đầu thì quy định công ty cấp nước I của Hà Nội phải đài thọ hoàn toàn, nhưng sau đó công ty này được cấp 30 tỷ đồng. Trong khi đó, vốn đối ứng trong các dự án cấp nước ở các địa phương khác do ngân sách địa phương và công ty cấp nước địa phương tự cân đối.
Trong các năm qua do thành phố chưa được tiếp nhận những dự án lớn đòi hỏi vốn đối ứng nhiều nên chủ yếu là tự cân đối trong phần vốn ngân sách của thành phố. Mặt khác, từ khi có nguồn tài trợ của thế giới cho Việt Nam, thành phố tiếp nhận, phần lớn là nguồn viện trợ hỗ trợ kỹ thuật quy mô nhỏ tập trung ở các lĩnh vực nghiên cứu – khảo sát – thu thập dữ liệu nên yêu cầu về vốn đối ứng ít. Điều này thể hiện rõ trong cơ cấu nguồn vốn tài trợ cho thành phố Hồ Chí Minh từ năm 1990 đến nay.
Tổng số dự án thành phố tiếp nhận là 36 dự án trong đó có 28 dự án viện trợ hỗ trợ kỹ thuật và 8 dự án vay ưu đãi, chủ yếu tập tung thực hiện từ năm 1998, nhu cầu vốn đối ứng năm 1999 là hơn 110 tỷ đồng, chiếm 20% vốn ngân sách của thành phố 547 tỷ, trong đó chưa tính đến phần vốn đền bù giải tỏa cho các dự án về hạ tầng. Sắp tới về vốn đối ứng đây cũng là một vấn đề khó khăn cho thành phố để thực hiện nhanh các dự án ODA một khi các dự án lớn đồng loạt cùng khởi động.
2.4.3 Đội ngũ cán bộ:
Đội ngũ cán bộ tham gia quản lý và điều phối ODA ở các ngành, các cấp thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Kinh nghiệm sử dụng ODA ở một số nước chỉ ra rằng thiếu sự am hiểu và chủ động của ban quản lý dự án sẽ làm giảm hiệu quả dự án, thậm chí dẫn đến thất bại của dự án.
Tình trạng thuyên chuyển cán bộ khi vừa quen biết công việc
Kiến nghị:
Ngoài ngoại ngữ, Chính phủ, các Bộ, ngành cần tổ chức các lớp đào tạo nhằm nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ trong các ban quản lý dự án, bồi dưỡng kinh nghiệm trong quá trình đàm phán, tổ chức tiếp nhận và sử dụng vốn ODA.
Hiểu biết các qui trình, thủ tục tiến hành để có được sự chủ động trong tiếp nhận cũng như triển khai dự án, phối hợp hài hòa hệ thống chính sách của các nhà tài trợ với thủ tục trong nước.
Công tác cán bộ cũng cần quan tâm đến sự ổn định cán bộ trong các ban quản lý dự án.
2.4.4 Tình hình khả năng trả nợ của các dự án sử dụng vốn vay:
Viện trợ không hoàn lại là một nguồn thu của ngân sách nhà nước, phải được hạch toán và quản lý theo Luật Ngân sách nhà nước.
Cơ chế quản lý tài chính nhà nước đối với các dự án ODA không chỉ có quy định về vốn đối ứng mà còn qui định về việc cho vay lại, về lãi suất, về trả nợ và thời gian trả nợ.
Khi cho vay lại, lãi suất có cao hơn, thời gian ân hạn ngắn hơn và thời gian vay cũng ngắn hơn (thường bằng phân nữa).
Theo báo cáo của Bộ tài chính, cho tới nay 70% vốn ODA huy động được từ bên ngoài được “Bộ cấp không” cho các dự án và 30% cho vay lại.
Sắp tới đây, Bộ Tài chính dự kiến giảm phần cấp không xuống còn 50% và 50% sẽ được cho vay lại. Cơ chế này cần được sớm xác định vì nó liên quan mật thiết đến ngân sách nhà nước. Mặt khác, cơ chế quản lý có được xác định thì các chủ dự án mới có thể chủ động tính toán hiệu quả tài chính của dự án, nhất là các dự án ODA vốn vay, không mất nhiều thời gian chuẩn bị và ký kết các hợp đồng cho vay lại.
Thành phố Hồ Chí Minh hiện đang có 9 dự án sử dụng vốn vay, trong đó có 3 dự án đã bắt đầu phải bố trí trả nợ vốn vay trong kế hoạch năm 2000 khoảng 1,5 triệu USD, năm 2003 vốn trả nợ dự kiến 5 triệu USD và đến năm 2005 vốn phải trả sẽ là 10 triệu USD.
. Dự án cấp thoát nước thành phố Hồ Chí Minh, vay của ADB, điều kiện vay 20 năm, 10 năm ân hạn, lãi suất vay lại 8,5%/năm. Nguồn trả nợ từ việc bán nước sạch.
. Dự án hệ thống đèn tín hiệu giao thông, vay của Pháp, điều kiện vay 15 năm, ân hạn 5 năm, lãi suất 0%/năm, phí 0,75%/năm, nguồn trả nợ vay từ ngân sách thành phố.
. Dự án nâng cao năng lực quản lý giao thông thành phố Hồ Chí Minh vay của WB, điều kiện vay 40 năm, ân hạn 15 năm, lãi suất 0%/năm, phí 0,75%/năm, nguồn trả nợ vay từ ngân sách thành phố.
. Dự án nâng cấp và mở rộng cầu Sài gòn vay của Pháp, điều kiện vay 15 năm, ân hạn 5 năm, lãi suất 1,5%/năm, nguồn trả nợ vay từ ngân sách thành phố.
. Dự án lò đốt rác y tế vay của Bỉ, điều kiện vay120 năm, ân hạn 2 năm, lãi suất 2%/năm, nguồn trả nợ vay từ ngân sách thành phố.
. Dự án cải thiện môi trường thành phố Hồ Chí Minh vay của ADB, điều kiện vay 32 năm, ân hạn 8 năm, lãi suất 1,5%/năm, nguồn trả nợ vay từ ngân sách thành phố và thu phí.
. Dự án thủy lợi Hóc Môn – Bắc Bình Chánh vay của WB, điều kiện vay 15 năm, ân hạn 3 năm, lãi suất 1%/năm, nguồn trả nợ vay từ ngân sách thành phố.
Kiến nghị:
Thời gian qua, thành phố nhận được vốn ODA hạn chế chiếm khoảng 2% tổng vốn tài trợ cho Việt Nam, phần lớn các dự án mà thành phố nhận tài trợ là dự án có quy mô nhỏ và hỗ trợ kỹ thuật cho nghiên cứu, quy hoạch, trong khi đó, thành phố đang phải chịu một áp lực lớn cần phải giải quyết nhiều vấn đề bức thiết liên quan đến phát triển giao thông đô thị, cải thiện môi trường, cấp nước trong đó đầu tư thêm mạng lưới ống cấp nước là cấp bách nhất, thoát nước, cải
tạo mạng lưới điện, tăng cường trang thiết bị cho ngành y tế, giáo dục, dạy nghề, đổi mới công nghệ...để tạo thêm môi trường thuận lợi của việc kêu gọi thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào thành phố trong thời gian tới. Đề nghị Chính phủ, các bộ ngành quan tâm phân bổ vốn ODA tương xứng với nhu cầu phát triển của thành phố.
-Về vốn đối ứng, phần vốn quan trọng để thực hiện các dự án, ước tính từ năm 2000-2005 thành phố cần khoảng 400 tỷ đồng/năm, dự kiến tổng số vốn đối