5. Bố cục đề tài
2.2.2. Bất cập từ việc trao quyền giải thích pháp luật cho Ủy ban thƣờng vụ
Quốc hội
Cho đến nay, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã thực hiện thẩm quyền giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh nhƣng rất hạn chế, chỉ giải thích trong một số trƣờng hợp. Đa phần các trƣờng hợp đều là giải thích luật, còn đối với giải thích Hiến pháp và giải thích pháp lệnh thì chƣa thực hiện lần nào. Có thể nêu một số lần giải thích pháp luật của Ủy ban thƣờng vụ Quốc Hội nhƣ sau:
- Giải thích theo điểm c khoản 2 Điều 241 Luật thƣơng mại 1997 theo Nghị quyết số 746/2005/UBTVQH11 về thời hiệu khiếu nại về nghĩa vụ thanh toán.
Yêu cầu giải thích điều luật này xuất phát từ yêu cầu của Trung Tâm Trọng tài Quốc tế Việt Nam bên cạnh Phòng Thƣơng mại Công nghiệp Việt Nam khi xét xử một tranh chấp một hợp đồng mua bán ngoại thƣơng giữa thƣơng nhân Việt Nam và thƣơng nhân nƣớc ngoài và đƣợc đề trình cho Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội theo Tờ trình số 06/CP-XDPL ngày 21 tháng 01 năm 2005 của Chính phủ về việc giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 của Luật Thƣơng mại và Báo cáo ý kiến số 1519 a/UBKTNS ngày 24 tháng 01 năm 2005 của Thƣờng trực Ủy ban kinh tế và Ngân sách của Quốc hội. Trong đó cần xác định thời hiệu khiếu nại về nghĩa vụ thanh toán.
Điểm a khoản 2 Điều 241 thì quy định cho thời hiệu khiếu nại về số lƣợng là ba tháng; điểm b quy định cho thời hiệu khiếu nại về chất lƣợng là sáu tháng; điểm c quy định “Chín tháng kể từ khi bên vi phạm phải hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng đối với khiếu nại về các hành vi thương mại khác, trừ trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 170 của Luật này”.
Nhƣng Nghị quyết số 746/2005 giải thích Luật thì cho rằng điều luật quy định: “Ba tháng kể từ khi bên vi phạm phải hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng đối với khiếu nại về các hành vi thương mại khác, trừ trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 170 của Luật T này” và sau đó giải thích về thời hiệu khiếu nại đối với các vi phạm nghĩa vụ về thanh toán là ba tháng, kể từ khi bên vi phạm phải hoàn thành nghĩa vụ theo hợp đồng, trừ trƣờng hợp quy định tại khoản 4 Điều 170 của Luật Thƣơng mại.
Sau đó khi sửa đổi Luật Thƣơng mại vào năm 2005 nội dung Điều 241 về thời hiệu khiếu nại đƣợc quy định lại tại Điều 318 Luật Thƣơng mại năm 2005, về cơ bản vẫn giữ nguyên nội dung điều luật nhƣ chƣa giải thích chỉ bỏ bớt đi nhóm từ “quá thời hạn khiếu nại, bên có quyền lợi vi phạm mất quyền khởi kiện Trọng tài, Tòa án có thẩm quyền”
Việc giải thích lần này hết sức cần thiết cho Trọng tài Thƣơng mại nói riêng và các cơ quan xét xử tranh chấp thƣơng mại nói chung với ý nghĩa pháp lý rất lớn để giải
GVHD: Huỳnh Thị Sinh Hiền SVTH: Đỗ Thị Kim Khuyên 26
quyết một vụ tranh chấp ngoại thƣơng, luật cần xác định nội dung quy định liên quan rõ ràng hơn nữa để các cơ quan tài phán tranh chấp thƣơng mại có căn cứ pháp luật để giải quyết tranh chấp28.
- Giải thích khoản 6 Điều 19 Luật kiểm toán Nhà nƣớc theo Nghị quyết 1053/2006/NQ-UBTVQH11 ngày 10/11/2006 về khẳng định văn bản pháp luật của Tổng kiểm toán nhà nƣớc.
Việc giải thích lần này xuất phát từ tờ trình số 682/TTr-KTNN ngày 12 tháng 10 năm 2006 của Tổng kiểm toán Nhà nƣớc và Báo cáo ý kiến số 3050/UBKTNS ngày 8 tháng 11 năm 2006 của Ủy ban Kinh tế và Ngân sách của Quốc hội. Theo đó Nghị quyết giải thích “Quyết định, chỉ thị ” quy định tại khoản 6 Điều 19 của Luật kiểm toán Nhà nƣớc đƣợc hiểu nhƣ sau:
1. “Quyết định, chỉ thị” do Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc ban hành bao gồm quyết định, chỉ thị là văn bản quy phạm pháp luật và quyết định, chỉ thị là văn bản áp dụng pháp luật.
2. “Quyết định, chỉ thị” do Tổng Kiểm toán Nhà nƣớc ban hành theo thẩm quyền để hƣớng dẫn thi hành Luật Kiểm toán Nhà nƣớc và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội liên quan đến cơ quan, tổ chức, cá nhân là văn bản quy phạm pháp luật
Việc giải thích lần này khẳng định loại văn bản pháp luật Quyết định và Chỉ thị cuả Tổng kiểm toán Nhà nƣớc là văn bản quy phạm pháp luật và cũng là văn bản áp dụng pháp luật để các cơ quan quản lý nhà nƣớc khác và chính quyền địa phƣơng có cơ sở áp dụng thi hành 29
.
- Giải thích, hƣớng dẫn liên quan đến giải quyết một số trƣờng hợp cụ thể về nhà đất trƣớc ngày 01/01/1991 năm 2005:
Ngày 2/4/2005 theo đề nghị của Chính phủ, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành nghị quyết số 755/2005/NQ-UBTVQH11 quy định về việc giải quyết đối với một số trƣờng hợp cụ thể về nhà đất trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trƣớc ngày 1/7/1991 30
.
- Hƣớng dẫn, giải thích về giao dịch dân sự về nhà ở đƣợc xác lập trƣớc ngày 01/7/1991 có ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài tham gia năm 2006:
28 Văn phòng Quốc hội Việt Nam, Văn phòng dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tƣ pháp, Giải thích pháp luật, một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb.Hồng Đức, 2009, tr.390-391.
29
Văn phòng Quốc hội Việt Nam, Văn phòng dự án hỗ trợ cải cách pháp luật và tƣ pháp, Giải thích pháp luật, một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb.Hồng Đức, 2009, tr.391-392.
30 Phạm Thị Duyên Thảo, Một số vấn đề về giải thích pháp luật chính thức ở Việt Nam hiện nay, Nxb.Chính trị quốc gia, 2014, tr.94.
GVHD: Huỳnh Thị Sinh Hiền SVTH: Đỗ Thị Kim Khuyên 27
Ngày 27/7/2006, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 1037/2006/NQ-UBTVQH hƣớng dẫn giải thích về giao dịch dân sự đối với nhà ở đƣợc xác lập trƣớc ngày 01/7/1991 có ngƣời Việt Nam định cƣ ở nƣớc ngoài tham gia 31.
Đối với hai trƣờng hợp giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 Luật thƣơng mại năm 1997 và trƣờng hợp giải thích khoản 6 Điều 19 Luật kiểm toán nhà nƣớc năm 2005, khi giải thích, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã giải thích theo nghĩa đen để giải thích các quy định tại văn bản đƣợc yêu cầu, và đã giải quyết đƣợc những vƣớng mắc rất cụ thể khi áp dụng pháp luật. Kiểm toán nhà nƣớc gặp vƣớng mắc về văn bản mà họ đƣợc ban hành trong khi làm nhiệm vụ, một Tòa án địa phƣơng gặp vƣớng mắc về thời hiệu khởi kiện trong khi giải quyết tranh chấp từ hợp đồng mua bán. Hai trƣờng hợp này, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội giải thích trên cơ sở quy trình giải thích pháp luật với khởi đầu là những yêu cầu của các chủ thể liên quan trong quá trình áp dụng pháp luật. Nhƣ vậy, hai trƣờng hợp này, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã tiến hành giải thích pháp luật chính thức xuất phát từ nhu cầu cụ thể trong quá trình áp dụng pháp luật. Đây là hai quá trình giải thích pháp luật điển hình vừa có cơ sở pháp lý, vừa mang đến nhiều ý nghĩa có giá trị lý luận cho hoạt động này.32
Nhƣng qua hai lần giải thích pháp luật trên của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội cho thấy một số bất cập sau đây:
Trong việc giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 Luật Thƣơng mại, Ủy ban trọng tài Quốc tế Việt Nam, Phòng Thƣơng mại và Công nghiệp Việt Nam đã có công văn đề nghị Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội giải thích luật mặc dù theo quy định của pháp luật hai chủ thể trên không có thẩm quyền này.
Hoạt động phối hợp công tác giữa các chủ thể đáp ứng yêu cầu; quy trình, thủ tục trong hoạt động giải thích luật chƣa đƣợc thực hiện nghiêm minh. Trong việc giải thích điểm c khoản 2 Điều 241 Luật thƣơng mại giữa Chính phủ, Phòng thƣơng mại và công nghiệp Việt Nam, Văn phòng Quốc hội chƣa có sự phối hợp chặt chẽ, nên dẫn đến việc giải thích vụ việc bị kéo dài làm ảnh hƣởng tới quyền và nghĩa vụ của các doanh nghiệp.
Qua hai trƣờng hợp trên, cũng cho thấy khi áp dụng pháp luật nếu gặp trƣờng hợp luật đã quy định trực tiếp, thì rất thuận lợi cho việc áp dụng, nếu gặp trƣờng hợp luật không quy định, hoặc ngôn ngữ sử dụng trong văn bản không rõ ràng, thì chủ thể áp dụng pháp luật gặp rất nhiều khó khăn. Nếu tự giải thích theo ý mình thì không
31
Phạm Thị Duyên Thảo, Một số vấn đề về giải thích pháp luật chính thức ở Việt Nam hiện nay, Nxb.Chính trị quốc gia, 2014, tr.94.
32 Phạm Thị Duyên Thảo, Một số vấn đề về giải thích pháp luật chính thức ở Việt Nam hiện nay, Nxb.Chính trị quốc gia, 2014, tr.94 - 95.
GVHD: Huỳnh Thị Sinh Hiền SVTH: Đỗ Thị Kim Khuyên 28
đƣợc. Nếu không giải thích thì không giải quyết đƣợc vụ việc, lại phải gửi công văn đề nghị các chủ thể có thẩm quyền yêu cầu giải thích lên cơ quan có thẩm quyền giải thích văn bản đó hoặc cơ quan ban hành văn bản để nhờ giải thích. Cơ chế giải thích pháp luật nhƣ vậy khiến cho việc áp dụng pháp luật để giải quyết các vụ việc gặp nhiều khó khăn, vừa làm chậm chạp trong việc giải quyết các vụ việc, vừa gây quá tải cho Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Đồng thời, đó cũng là những lý do làm cho luật đƣợc ban hành khá nhiều, nhƣng chậm và ít đi vào cuộc sống.
Mặt khác, trong quy trình lập pháp hiện nay Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đóng vai trò rất quan trọng, nên theo quan điểm của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội có điểm nào chƣa rõ thì Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã làm rõ từ trong giai đoạn dự thảo rồi. Còn khi đã đƣợc thông qua thành luật, pháp lệnh thì coi nhƣ đã hoàn thiện, không phải giải thích. Chính vì thế, mà Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội không chú trọng nhiều đến vấn đề giải thích pháp luật.33
Đối với ba trƣờng hợp còn lại, liên quan đến vấn đề đất đai, nhà ở xác lập trƣớc ngày 01/7/1991 khi giải thích Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã giải thích có tính đến sự thay đổi của tình hình hiện tại so với các quy định trƣớc đó. Các trƣờng hợp này cũng xuất phát từ yêu cầu của thực tiễn cuộc sống. Tuy nhiên, các giải thích này của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội tiến hành mang nặng tính hƣớng dẫn, quy định chi tiết có những nội dung đƣợc quy định thêm, bổ sung cho phù hợp với tính hình thực tế. Xét thực tế, đó là xây dựng luật chứ không phải giải thích pháp luật.
Từ những vụ việc đƣợc Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội giải thích, thì cho thấy đƣợc Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội chỉ tập trung giải thích pháp luật khi mà quy định pháp luật chƣa đủ rõ. Điều đó, cũng có nghĩa là pháp luật nƣớc ta chƣa có chú trọng đến việc giải thích pháp luật mang tính vụ việc. Trên thực tế, thì nhu cầu giải thích pháp luật lại tập trung ở nơi áp dụng pháp luật, đặc biệt là khi áp dụng pháp luật gặp trở ngại do quan hệ xã hội phức tạp, mà chƣa có quy phạm pháp luật điều chỉnh hay do quy phạm pháp luật có thể thiếu rõ ràng và cách hiểu của các chủ thể áp dụng pháp luật không thống nhất.v.v.. Bên cạnh đó, nếu xem xét quy trình giải thích pháp luật đã đƣợc Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định cho hoạt động giải thích pháp luật mang tính quy phạm và trên thực tế thì Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội chủ yếu giải thích pháp luật bằng cách quy định thêm, quy định bổ sung, cũng là nguyên nhân cho việc giải thích pháp luật mang tính vụ việc ở nƣớc ta chƣa đƣợc chú trọng.
33 Phạm Thị Duyên Thảo, Một số vấn đề về giải thích pháp luật chính thức ở Việt Nam hiện nay, Nxb.Chính trị quốc gia, 2014, tr.95.
GVHD: Huỳnh Thị Sinh Hiền SVTH: Đỗ Thị Kim Khuyên 29
Tóm lại, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội có quyền giải thích pháp luật. Tuy nhiên trên thực tế, Ủy ban thƣờng vụ Quốc Hội sử dụng quyền này chƣa đƣợc bao nhiêu lần. Trong khi nhu cầu giải thích pháp luật cao hơn nhiều. Sở dĩ, nhu cầu giải thích pháp luật ở Việt Nam cao nhƣ vậy vì sản phẩm lập pháp của Quốc hội thƣờng chung chung, mang tính khái quát cao. Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội đã thực hiện công việc giải thích pháp luật thƣờng chủ yếu là quy định và bổ sung thêm. Đó là xây dựng pháp luật chứ không phải giải thích pháp luật. Điều này không đúng với thẩm quyền của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội. Giải thích pháp luật không phải là xác lập quy phạm quy phạm mới mà phải là xác định nghĩa của quy phạm pháp luật đã có rồi. Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội chƣa tham gia nhiều vào hoạt động giải thích pháp luật, vì với tƣ cách là một cơ quan thƣờng trực của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội phải làm rất nhiều việc quan trọng hơn. Do đó, nội dung cần đƣợc giải thích đôi lúc chƣa đƣợc giải quyết xác đáng. Hoạt động giải thích của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội chƣa đƣợc chú trọng và chƣa phát huy đƣợc có hiệu quả, gây nhiều khó khăn cho việc áp dụng pháp luật, làm cho việc nhận thức và thực hiện pháp luật không đƣợc thống nhất.34