B. Nội dung
1.2.2. Chính sách đối ngoại của các nớc châu Phi
Sau chiến tranh lạnh kết thúc, tình hình quốc tế có nhiều sự thay đổi. Đối thoại, hợp tác giữa các nớc, các khu vực trở thành xu thế chung của thời đại. Nhân tố khách quan đó đã buộc các nớc châu Phi tiến hành cải cách đất nớc trên tất cả các lĩnh vực, thực hiện chính sách đối ngoại rộng mở. Vì vậy, từ thập kỷ 1990 các nớc châu Phi tích cực cải cách kinh tế, mở cửa hội nhập chuyển qua nền kinh tế thị trờng, đề ra nhiều sáng kiến trong việc đẩy mạnh hợp tác kinh tế, thơng mại cũng nh thay đổi các chính sách thơng mại và đã đạt đợc một số thành tựu đáng khích lệ.
1.2.2.1. Chính sách thay thế nhập khẩu và hạn chế thơng mại ở các n- ớc châu Phi
Bắt đầu từ nhập niên 1950, và đặc biệt trong suốt hai thập niên 1960 và 1970, hầu hết các nớc đang phát triển lựa chọn chiến lợc thay thế nhập khẩu. Mục tiêu là sản xuất các hàng tiêu dùng trớc đó phải nhập khẩu từ bên ngoài. Tuy thế nhập khẩu đợc xem là biện pháp phục hồi kinh tế và giảm sự phụ
thuộc vào các thế lực thực dân bằng cách đa dạng hoá cơ cấu sản xuất. Các chiến lợc này thực hiện kèm với chính sách hạn chế thơng mại và bảo hộ mạnh các ngành công nghiệp non trẻ trong nớc.
Giống nh các nớc đang phát triển, các quốc gia châu Phi đã đặt chính sách thay thế nhập khẩu làm trọng tâm của chiến lợc phát triển trong thập niên 1960 và 1970. Châu Phi đã phát triển các ngành sản xuất hàng hoá tiêu dùng nh xay bột mì, sản xuất đờng, các nhà máy đóng gói thực phẩm và đồ uống, chế biến cà phê. Ngành công nghiệp dệt cũng đợc phát triển mạnh ở nhiều nớc châu Phi. Một số nhà máy sản xuất thép cũng đợc xây dựng. Các ngành khác cũng phát triển nh sản xuất các máy móc, công cụ sản xuất nông nghiệp nhỏ, công nghiệp sản xuất sơn và các nhà máy cơ khí lắp ráp.
Chiến lợc phát triển thay thế nhập khẩu cho phép châu Phi đạt tốc độ phát triển cao vào cuối thập niên 1960 và đặc biệt trong thập nhiên 1970. Tốc độ tăng trởng GDP công nghiệp trung bình đạt 5,5% trong giai đoạn 1970 - 1980. Sau đó đạt mức âm trong giai đoạn 1980 - 1984 ( - 2%) và trong giai đoạn 1984 - 1987 tăng trởng rất thấp (0,4%). Tỷ trọng các ngành sản xuất trong cơ cấu GDP tăng mạnh, mặc dù nông nghệp vẫn chiếm vai trò chủ đạo trong các nền kinh tế châu Phi, và vai trò của công nghiệp tăng nhanh. Sự phát triển của các ngành chế tạo làm tăng cung lao động trong ngành công nghiệp. Do vậy chiến lợc thay thế nhập khẩu đã cho phép các quốc gia đặt nền móng đầu tiên cho sự nghiệp hiện đại hoá cơ cấu kinh tế thuộc địa.
Tuy nhiên, chính sách thay thế nhập khẩu đã sớm bộc lộ hạn chế giống nh ở các nớc khác trên thế giới. Lu ý rằng các ngành thay thế nhập khẩu phát triển mạnh trong thập niên 1970 nhờ giá nguyên liệu quốc tế tăng mạnh, do vậy Chính phủ các nớc đang phát triển sử dụng nguồn thu từ xuất khẩu nguyên liệu thô để hỗ trợ cho các ngành thay thế nhập khẩu.
Cuộc khủng hoảng nợ đầu những năm 1980 đã đặt dấu chấm hết cho chiến lợc thay thế nhập khẩu, và Chính phủ các nớc châu Phi bắt đầu hớng đến chính sách thúc đẩy xuất khẩu.
1.2.2.2. Chính sách tự do hoá thơng mại, tự do hoá nhập khẩu, thúc đẩy xuất khẩu của các nớc châu Phi
Đầu thập niên 1980, các chơng trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế (SAPs) của châu Phi bắt đầu đợc triển khai với chiến lợc mở cửa kinh tế. Từ giữa thập niên 1980, hầu hết các nớc châu Phi áp dụng các chơng trình điều chỉnh cơ cấu thông qua hỗ trợ của IMF và World Bank. Chính sách thơng mại của châu Phi cũng thay đổi mạnh mẽ theo các chơng trình điều chỉnh cơ cấu kinh tế. Tự do hoá thơng mại quốc tế đợc đẩy mạnh với việc giảm các hàng rào thuế quan và giảm thuế nhập khẩu. Chính sách mở cửa ngoại thơng có 3 phần có quan hệ chặt chẽ với nhau là tự do hoá hội nhập, thúc đẩy xuất khẩu và hội nhập kinh tế quốc tế.
a. Tự do hoá nhập khẩu, cắt giảm hàng rào bảo hộ thơng mại ở các n- ớc châu Phi
Đối với tự do hoá nhập khẩu, các quốc gia châu Phi đã thực hiện giảm hàng rào phi thuế quan và giảm thuế nhập khẩu đáng kể.
Về thuế nhập khẩu: Bắt đầu từ thập niên 1980 và đặc biệt từ nửa cuối thập niên 1990 đến nay, các quốc gia châu Phi trong nỗ lực tự do hoá ngoại th- ơng dới sức ép của Mỹ, EU và các cam kết hội nhập WTO đã thực hiện cắt giảm thuế quan đối với hàng nhập khẩu. Vào năm 1900, IMF đã đánh giá 75% các nớc châu Phi thuộc nhóm các nớc có chính sách hạn chế thơng mại, đến năm 2005, chỉ còn 14% các nớc châu Phi thuộc nhóm này [55,114].
Để cắt giảm thuế quan nhập khẩu, nhiều bớc đi đã đợc thực hiện. Thứ nhất là việc giảm số lợng các thuế suất, phần lớn các nớc châu Phi hiện nay đã giảm số lợng các loại thuế suất xuống còn từ 4 - 5 mức thuế. Thứ hai là việc giảm sự phân tán của thuế quan đã đợc các quốc gia châu Phi tiến hành mạnh mẽ vào nửa cuối thập niên 1990. Mặc dù hiện nay, vẫn còn một số tr- ờng hợp đặc biệt nh Nam Phi (và các nớc thành viên SACU) với mức thuế quan dao động từ 0 - 72%, hiện Nigeria với mức thuế quan từ 0 - 200%. Bớc
thứ ba cắt giảm mức thuế suất có hiệu lực trung bình đã đợc hầu hết các quốc gia thực hiện, đặc biệt từ giữa thập niên 1990 đến nay.
ở Tây Phi, các nớc thuộc khối UEMOA đã áp dụng chế độ thuế quan chung để thành lập liên minh thuế quan Tây Phi. Các nớc thành viên nh Benin. Burkia Faso. Bờ Biển Ngà, Mali, Niger, Senegal và Tôgo đã giảm thuế quan trung bình xuống còn 12% trong giai đoạn 1994 - 1998, với khoảng dao động là 0 - 20%. Chỉ có Nigeria là nớc Tây Phi duy nhất với tỷ lệ thuế quan trung bình ở mức cao là 30%, và mức thuế tối đa lên đến 150%. Các nớc thành viên khối ECOWAS đã quyết định áp dụng chế độ thuế quan chung (CET) giống nh UEMOA, tuy nhiên chế độ này cha đợc thực hiện đầy đủ. Một số nớc nh Ghana và Ghinê đang tiếp tục triển khai các chơng trình tự do hoá thơng mại song phơng nên vào thời điểm 2002, mức thuế quan trung bình đã là 14,6% ở Ghana và 6,5% ở Ghinê. Tuy nhiên Ghana vẫn có mức thuế tối đa rất cao, lên đến 27,9% ở Trung Phi, các nớc khối CEMAC nh Cameroon, CH Trung Phi, Chad, Congo, Ghinê xích đạo và Gabon đã thực hiện giảm thuế nhập khẩu trung bình xuống còn ở mức 18%, thuế nhập khẩu dao động trong khoảng 0 - 30%.
ở Đông Phi và Nam Phi, nhiều quốc gia đã giảm thuế nhập khẩu xuống ở mức thấp nh Madagascar (5,7%), Malawi (13,4%), Rwanda (9,9%), Uganda (18,3%), Zambia (14%). Tuy nhiên còn nhiều nớc có mức thuế trung bình cao trên 20% nh Djibouti (30,8%) và Seychells (28,3%) ở các quốc gia Nam Phi còn lại nh Botswana, Lesotho, Mozambique, Namibia, Nam Phi và Swaziland đều giảm mức thuế trung bình xuống khoảng 11,4% vào năm 2002.
Mặc dù trong thời gian qua, tốc độ cắt giảm thuế quan ở châu Phi khá nhanh, thuế nhập khẩu ở các nớc châu Phi vẫn bị xem là tơng đối cao so với các nớc đang phát triển khác. Ta thấy mức thuế quan trung bình khi áp dụng MFN của châu Phi đã giảm trong giai đoạn 1997 - 2004, giảm từ 21,6% xuống còn 17,2%. Tuy nhiên đến nay vẫn còn khá cao so với các nớc đang
phát triển khác và cao hơn nhiều so với mức trung bình của các nớc đang phát triển (11,6%).
Đối với hàng rào phi thuế quan, các nớc châu Phi là những nớc áp dụng rất nhiều hàng rào phi thuế quan trong việc hạn chế nhập khẩu từ bên ngoài. Các công cụ áp dụng bao gồm giá tối thiểu cho nhập khẩu, các loại phí, các công cụ chống phá giá, các công cụ đối kháng, yêu cầu thanh toán tr- ớc, áp dụng tỷ giá hối đoái đa dạng, hạn chế hối đoái, các quy định về điều khoản thanh toán, không áp dụng quy chế cấp phép tự động, các loại hạn ngạch, hạn chế xuất khẩu tự nguyện, quy định thông quan chặt chẽ, các kiểm soát, hàng rào kỹ thuật và các dạng hạn chế khác theo các số liệu gần đây nhất, hàng rào phi thuế quan ở các nớc châu Phi cao gấp 4 lần so với các nớc công nghiệp hoá. Theo Marian L.Tupy (2005), tỷ lệ các hàng hoá nhập khẩu vào châu Phi phải chịu các biện pháp bảo hộ phi thuế quan ở châu Phi là 39% (đối với các nớc thu nhập thấp) và 13,7% (đối với các nớc có thu nhập trung bình). Trong khi tỷ lệ này ở các nớc đang phát triển trung bình là 23,5% và đối với các nớc thu nhập cao không phải là thành viên OECD là 9,4%. Đối với sản phẩm nguyên liệu thô cũng nh sản phẩm chế tạo, châu Phi vẫn là châu lục có mức độ hàng rào bảo hộ phí thuế quan lớn nhất.
Về các thủ tục hải quan: Thủ tục hải quan ở các nớc châu Phi có đặc điểm là đòi hỏi rất nhiều chứng từ và hồ sơ, các thủ tục lạc hậu, mức độ tự động hoá kém và đặc biệt ít ứng dụng công nghệ thông tin trong thủ tục hải quan, thiếu tính trong sáng rõ ràng, khả năng dự toán cũng nh tính thống nhất ổn định, đồng thời cũng thiếu sự hỗ trợ của các cơ quan, chính phủ. Kết quả là các nhà nhập khẩu cũng nh xuất khẩu rất tốn thời gian và tiền bạc cho thủ tục thông quan ở châu Phi. Thời gian chờ đợi trung bình ở cửa khẩu từ 10 - 30 ngày và hơn nữa là điều rất phổ biến ở châu Phi.
Theo các cuộc khảo sát doanh nghiệp quốc tế năm 2002, 2003, 2004 và 2005 của Tổ chức Ngân hàng Thế giới (World Bank), châu Phi là châu lục có thời gian làm thủ tục thông quan xuất khẩu dài nhất thế giới. Thời
gian cần thiết để thực hiện thông quan cho xuất khẩu ở châu Phi là 48.6 ngày, thời gian cần thiết cho thông quan nhập khẩu là 60.5 ngày. Trong khi thời gian này ở Đông á là 25.8 và 28.6 ngày, ở châu Âu và Trung á là 31.6 và 43 ngày, ở các nớc OECD là 12.6 và 14 ngày. Cá biệt có những mức ở châu Phi thời gian chờ thông quan nhập khẩu lên đến 4 tháng nh Burundi, CH Trung Phi, Chad [55,118]
- Các thủ tục cần thiết cho xuất nhập khẩu ở châu Phi cũng phức tạp nhất thế giới. Số lợng chứng từ trung bình cần thiết cho nhập khẩu ở châu Phi là 12.8, số chữ ký của các cơ quan hành chính để thông quan nhập khẩu trung bình ở châu Phi là 30. Trong khi đó, số lợng chứng từ và chữ kỹ cần thiết cho thủ tục nhập khẩu ở Đông á là 10.3 và 9, ở OECD là 7 và 3.3.
b. Thúc đẩy xuất khẩu
Đối với thúc đẩy xuất khẩu, nhiều biện pháp mạnh đã đợc triển khai để khuyến khích khả năng xuất khẩu của các nền kinh tế châu Phi. Trớc đó, xuất khẩu bị hạn chế bởi 5 cơ chế: Thuế nhập khẩu cao (gián tiếp ảnh hởng đến xuất khẩu), giấy phép xuất khẩu, thuế xuất khẩu, giá tối thiểu và việc nâng giá đồng nội tệ. Các cuộc cải cách đã dỡ bỏ hầu hết các cơ chế này ở nhiều quốc gia châu Phi. Hơn nữa, các quốc gia châu Phi đã dịch chuyển dần từ chính sách kiểm soát xuất khẩu sang chính sách thúc đẩy xuất khẩu.
Trong bối cảnh nhiều quốc gia theo đuổi chiến lợc phát triển hớng ngoại, một chính sách xuất khẩu hợp lý sẽ đảm bảo các nhà xuất khẩu có thể tiếp cận với nguồn nhập khẩu đầu vào ở mức giá cả của thị trờng thế giới. Điều này đồng nghĩa với việc cung cấp quy chế tự do thơng mại đối với hoạt động xuất khẩu. Tuy nhiên điều này là không thể đối với các nớc châu Phi khi hầu hết các quốc gia này vẫn duy trì một mức độ bảo hộ nhất định thông qua các hàng rào thuế quan và phi thuế quan. Để giải quyết mâu thuẫn này, các quốc gia châu Phi đã sử dụng cơ chế thơng mại tự do cho xuất khẩu gián tiếp thông các biện pháp nh giảm/miễn thuế nhập khẩu đầu vào cho các doanh
nghiệp sản xuất xuất khẩu, xây dựng các kho ngoại quan cho đầu vào của các doanh nghiệp xuất khẩu, hay thành lập những khu chế xuất.
Nhiều quốc gia châu Phi nh Bờ Biển Ngà, Kenya, Madagasca, Mauritius, Nigeria, Senegal và Zimbabwe đã xây dựng và thực hiện các cơ chế giảm và miễn trừ thuế nhập khẩu đối với hàng nguyên liệu đầu vào cho xuất khẩu. Một số nớc cũng áp dụng cơ chế hoàn thuế đối với nguyên liệu cho xuất khẩu. Tuy nhiên, đánh giá chung của nhiều chuyên gia nghiên cứu thì các cơ chế này cha thực sự phát huy hiệu quả trong thúc đẩy xuất khẩu của các nớc châu Phi do cơ chế quản lý còn yếu kém, dẫn đến chậm trong thủ tục giảm, miễn trừ hoặc hoàn thuế nhập khẩu, hoặc gây ra tình trạng tham nhũng, trốn lậu thuế.
Nhiều quốc gia châu Phi khác cũng xây dựng các khu chế xuất, khu vực tự do thơng mại hoặc thành lập các kho ngoại quan để hỗ trợ tiếp cận các nguồn nhập khẩu nguyên liệu đầu vào, máy móc t liệu sản xuất cho các ngành xuất khẩu nh Cameroon, Kenya, Lesotho, Liberia, Madagasca, Nigeria, Togo và Senegal. Tuy nhiên thành công nhất là các khu tự do thơng mại ở Mauritius. Quốc gia này đã sử dụng các khu tự do thơng mại để thu hút đầu t nớc ngoài và xây dựng các cơ sở công nghiệp. Từ kinh nghiệm của Mauritius, có thể thấy khu vực tự do thơng mại là một cơ chế có hiệu quả nhất trong thúc đẩy xuất khẩu, đặc biệt khi kết hợp với các chính sách hỗ trợ khác nh xúc tiến thị trờng, xây dựng cơ sở hạ tầng và nâng cao chất lợng nguồn nhân lực.
1.2.2.3. Chính sách hội nhập kinh tế quốc tế của các quốc gia châu Phi
Bên cạnh các nỗ lực hội nhập đa phơng, nhiều sáng kiến hội nhập vùng đã đợc đề xuất trong bối cảnh nhiều quốc gia châu Phi đã đợc các nớc công nghiệp hỗ trợ các u đãi tiếp cận thị trờng. Sáng kiến đầu tiên là Công ớc Lomé trong đó một nhóm các quốc gia châu Phi, Caribe và châu á Thái Bình Dơng (ACP) đợc EU u đãi tiếp cận thị trờng. Sau 25 năm, Công ớc Lomé đợc
chuyển thành Hiệp ớc đối tác Cotonou (CPA) năm 2000. Các cam kết của CPA (bắt đầu năm 2002 và sẽ hoàn thành vào 2007) dựa trên Hiệp ớc tơng hỗ của WTO giữa EU và nhiều nhóm quốc gia của ACP. Các quốc gia châu Phi tham gia vào đàm phán CPA đang đứng trớc nhiều thách thức. Thứ nhất, phải cơ cấu các quốc gia theo các nhóm vùng hợp lý để tham gia đàm phán với EU (đây là một khó khăn lớn vì toàn bộ các quốc gia châu Phi đều tham gia vào ít nhất một Hiệp ớc thơng mại vùng, và do vậy mỗi quốc gia chỉ đợc duy trì cơ chế thành viên của một Hiệp ớc). Một khó khăn nữa là khi tham gia vào Hiệp ớc tơng hỗ đòi hỏi châu Phi phải tự do hoá thơng mại rất nhiều, do vậy sẽ ảnh hởng đến nguồn thu ngân sách và các ngành công nghiệp châu Phi sẽ chịu cạnh tranh từ các tập đoàn công nghiệp lớn của EU.
Hai sáng kiến hợp tác kinh tế thơng mại gần đây của các nớc phát triển với châu Phi là chơng trình “Everything but Arms” (EBA - Mọi thứ trừ vũ khí) của EU và điều luật Tăng trởng và cơ hội cho châu Phi (AGOA) của Mỹ. Dự kiến hai chơng trình này sẽ thực hiện u đãi tiếp cận thị trờng rất nhiều cho các nớc châu Phi.