3.1.1. Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng
Điều 4 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận và khẳng định Đảng Cộng sản Việt Nam, đội tiên phong của giai cấp công nhân Việt Nam, đại biểu trung thành quyền lợi của giai cấp công nhân, nhân dân lao động và của cả dân tộc, theo chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh, là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Thực tiễn cách mạng Việt Nam cũng đã chứng minh rằng, vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam là một tất yếu của lịch sử, là nhân tố quyết định, bảo đảm cho sự phát triển của sự nghiệp cách mạng nước ta. Do đó, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng là vấn đề có tính nguyên tắc trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta nói chung và đối với Viện kiểm sát nhân dân nói riêng.
Dưới sự lãnh đạo của Đảng, kể từ khi thành lập vào năm 1960 đến nay, ngành Kiểm sát nhân dân đã đạt được những thành tựu quan trọng trong công tác thực hiện chức năng, nhiệm vụ; tổ chức, bộ máy và đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên từng bước được xây dựng và trưởng thành. Hiệu quả công tác của Viện kiểm sát nhân dân đã góp phần rất quan trọng trong đấu tranh phòng chống vi phạm, tội phạm, bảo vệ an ninh quốc gia, đảm bảo trật tự an toàn xã hội. Phương thức và nội dung lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát các cấp trong những năm qua đã không ngừng được đổi mới, phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước.
Sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tư pháp nói chung và đối với Viện kiểm sát nhân dân nói riêng không chỉ bắt nguồn từ vị trí, vai trò lãnh
đạo của Đảng đối với Nhà nước, mà còn bắt nguồn từ đặc điểm riêng của công tác tư pháp. Vấn đề đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng trong công cuộc cải cách tư pháp hiện nay nói chung và đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân nói riêng là vấn đề có ý nghĩa quan trọng, nhằm mục đích bảo đảm hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân theo đúng đường lối chính trị, kiên định đi theo định hướng xã hội chủ nghĩa, giữ vững bản chất tốt đẹp của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đồng thời, bảo đảm phát huy đầy đủ vị trí, vai trò của Viện kiểm sát nhân dân để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ theo qui định của pháp luật. Sự lãnh đạo của Đảng đối với Viện kiểm sát nhân dân trong điều kiện cải cách tư pháp hiện nay có nội dung toàn diện: Lãnh đạo về chính trị, tư tưởng; về tổ chức, cán bộ; về định hướng công tác. Đảng lãnh đạo Viện kiểm sát nhân dân thông qua việc định ra các nguyên tắc, quan điểm lớn làm cơ sở xây dựng tổ chức và hoạt động; đề ra đường lối, định hướng trong các lĩnh vực tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân.
Quan điểm của Đảng về đổi mới tổ chức hệ thống Tòa án và Viện kiểm sát được thể hiện trong Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/6/2005 về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 như sau: "Tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính; Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Tòa án" [16]. Theo kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng thì hệ thống tổ chức của Viện kiểm sát trong tương quan với hệ thống tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử sẽ được xác định gồm có 4 cấp như sau: Viện kiểm sát tối cao được tổ chức tương đương với Tòa án tối cao; các Viện kiểm sát cấp cao tương đương với các Tòa thượng thẩm; các Viện kiểm sát cấp tỉnh được tổ chức tương đương với các Tòa án phúc thẩm (cấp tỉnh), được thành lập chủ yếu trên cơ sở Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong phạm vi địa hạt tư pháp của Tòa án phúc thẩm; Viện kiểm sát khu vực được tổ chức tương đương với Tòa
án nhân dân sơ thẩm khu vực. Tuy nhiên, những nội dung nêu trên chỉ mang tính nguyên tắc, định hướng, nên khi cụ thể hóa những nội dung này thì vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau, thậm chí trái ngược nhau về một vấn đề cụ thể. Một trong những vấn đề hiện đang có nhiều ý kiến khác nhau là thực hiện cơ chế nào có hiệu quả nhất để thực hiện nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng đối với Viện kiểm sát khu vực theo yêu cầu cải cách tư pháp.
Để giải quyết vấn đề này, cần thiết phải thành lập Đảng bộ Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh. Theo đó, đảng bộ Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh thực hiện sự lãnh đạo trực tiếp đối với các tổ chức Đảng của Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Mối quan hệ giữa Đảng bộ Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh với Đảng bộ cấp huyện là mối quan hệ phối hợp trong việc thực hiện một số nhiệm vụ chính trị tại địa phương theo quy định của Đảng, nhất là Chỉ thị số 15-CT/TW ngày 07/07/2007 của Bộ Chính trị (có sửa đổi, bổ sung cho phù hợp). Ngoài ra, cần đề xuất Trung ương Đảng có quy định về sự lãnh đạo của Đảng theo hướng: Viện kiểm sát nhân dân khu vực chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ Viện kiểm sát cấp tỉnh, còn Cơ quan điều tra và cơ quan Thi hành án cấp huyện chịu sự lãnh đạo của cấp ủy cùng cấp, trường hợp quan điểm chỉ đạo khác nhau thì Đảng bộ Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh báo cáo cấp ủy cấp tỉnh cho ý kiến chỉ đạo. Định hướng mô hình sự lãnh đạo của Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh như Kết luận số 79-KL/TW sẽ tăng tính độc lập cho các cơ quan tư pháp cấp tỉnh nói chung và Viện kiểm sát cấp tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, Viện kiểm sát nhân dân khu vực vẫn phải bảo đảm thực hiện Nghị quyết của các cấp ủy Đảng địa phương và phải có mối quan hệ với cấp ủy Đảng quận, huyện, bởi vì công tác kiểm sát là công tác phục vụ nhiệm vụ chính trị địa phương. Mặt khác, Đảng bộ Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh cần phải có bộ máy giúp việc chuyên trách như Văn phòng Đảng ủy …
Như vậy, việc tổ chức Viện kiểm sát nhân dân khu vực không làm mất hoặc giảm đi sự lãnh đạo của Đảng đối với cơ quan này mà còn tạo sự đổi
mới cần thiết trong phương thức lãnh đạo của Đảng, nâng cao hiệu quả lãnh đạo của Đảng đối với công tác tư pháp.
3.1.2. Đảm bảo sự giám sát của Hội đồng nhân dân
Theo các quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi), Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003 và các văn bản pháp luật hiện hành thì Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân được tiến hành thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Đối với các cơ quan tư pháp, Hội đồng nhân dân giám sát thông qua các hoạt động: Xem xét báo cáo công tác của Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cùng cấp; xem xét việc trả lời chất vấn của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân cùng cấp. Tại kỳ họp cuối năm, Hội đồng nhân dân xem xét, thảo luận báo cáo công tác hàng năm của Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cùng cấp; tại kỳ họp giữa năm, các cơ quan này gửi báo cáo công tác đến đại biểu Hội đồng nhân dân; khi cần thiết, Hội đồng nhân dân có thể xem xét thảo luận. Tại kỳ họp cuối nhiệm kỳ, Hội đồng nhân dân xem xét, thảo luận báo cáo công tác cả nhiệm kỳ của Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cùng cấp. Hội đồng nhân dân có thể yêu cầu Viện kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cùng cấp báo cáo về những vấn đề khác khi xét thấy cần thiết. Trong hoạt động giám sát, các Ban của Hội đồng nhân dân có những nhiệm vụ giúp Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân.
Hiện nay, việc giám sát của cơ quan dân cử là Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của Viện kiểm sát cấp huyện cũng đã và đang đặt ra nhiều vấn đề cả về lý luận và thực tiễn khi Đảng và Nhà nước ta có chủ trương và đang thực hiện thí điểm việc không tổ chức Hội đồng nhân dân ở cấp này theo các
nội dung về cải cách hành chính. Ngày 16/01/2009, Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/4/2009 về điều chỉnh nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, theo đó đã qui định: Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận có nhiệm vụ, quyền hạn giám sát hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân các quận, huyện. Trên cơ sở đó, ngày 01/4/2009, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành Hướng dẫn số 13/HD - VKSTC-V8 hướng dẫn thực hiện Nghị quyết số 725/2009/UBTVQH12 ngày 16/01/2009 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo nội dung văn bản này thì: Các Viện kiểm sát nhân dân các quận, huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện báo cáo trước Hội đồng nhân dân cùng cấp về công tác của các Viện kiểm sát nhân dân các quận, huyện nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện và trả lời chất vấn, kiến nghị, yêu cầu của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về công tác của Viện kiểm sát nhân dân các quận, huyện này. Do đó, đây sẽ là cơ sở thực tiễn để nghiên cứu, xem xét khi lựa chọn phương án đảm bảo sự giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Viện kiểm sát cấp huyện hiện nay khi được tổ chức thành mô hình Viện kiểm sát khu vực theo yêu cầu cải cách tư pháp trong thời gian tới.
Việc giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Viện kiểm sát nhân dân khu vực nên thực hiện theo phương án các Viện kiểm sát nhân dân khu vực chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi có địa bàn của Viện kiểm sát nhân dân khu vực đó thông qua Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương báo cáo trước Hội đồng nhân dân cùng cấp về công tác của các Viện kiểm sát khu vực
và trả lời chất vấn, kiến nghị, yêu cầu của đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về công tác của Viện kiểm sát nhân dân khu vực này. Ngoài ra, việc giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân khu vực còn được thực hiện thông qua các Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ứng cử trên địa bàn huyện, với sự tham mưu, giúp việc của Ban pháp chế Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ứng cử trên địa bàn huyện có thể tự mình hoặc phối hợp với đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện (ở những nơi có tổ chức Hội đồng nhân dân) để tiến hành giám sát. Khi thực hiện cơ chế này, cần tăng cường nhân sự có năng lực và điều kiện làm việc cho Ban pháp chế Hội đồng nhân dân cấp tỉnh để đảm bảo cho việc giám sát chuyên nghiệp và hiệu quả hơn. Phương án này sẽ phù hợp với đặc điểm trong tổ chức và thực hiện quyền lực của bộ máy nhà nước ta. Đồng thời, thực hiện phương án này sẽ tập trung đầu mối, thuận lợi khi triển khai thực hiện và trên thực tiễn một số Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh và Viện kiểm sát quận, huyện cũng đã và đang thực hiện nội dung này đối với những tỉnh thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận.
3.1.3. Đảm bảo quyền của người dân trong việc tiếp cận Viện kiểm sát nhân dân khu vực
Khi tổ chức Viện kiểm sát nhân dân khu vực, việc tạo điều kiện thuận lợi cho người dân khi có việc phải đi lại, liên hệ là yêu cầu quan trọng cần được bảo đảm. Vì vậy, việc sáp nhập các đơn vị Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện thành Viện kiểm sát nhân dân khu vực cần được thực hiện theo lộ trình thích hợp. Ở những nơi có điều kiện về cơ sở hạ tầng, giao thông đi lại thuận lợi sẽ sáp nhập trước; những nơi chưa có đầy đủ điều kiện sẽ thực hiện sau; những vùng đặc biệt khó khăn (biên giới, hải đảo...) mặc dù số lượng án ít, có thể sẽ giữ nguyên mỗi đơn vị cấp huyện có một Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Đồng thời sẽ kết hợp với việc sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật tố tụng theo hướng tạo thuận lợi hơn cho người dân, như cho phép xét xử theo thủ tục
rút gọn đối với những vụ việc đơn giản, chứng cứ rõ ràng; xét xử bút lục đối với một số trường hợp cần thiết; hoặc quy định thủ tục hòa giải bắt buộc trên địa bàn người dân sinh sống thay cho hòa giải tại trụ sở Tòa án nhân dân...
Bên cạnh đó, cần nhận thức đầy đủ về yếu tố gần dân. Đó không chỉ là gần về mặt địa lý mà còn ở trách nhiệm, thái độ phục vụ, cách thụ lý, giải quyết vụ việc của cán bộ Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. Đồng thời việc tiếp cận của người dân đối với hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân còn có thể được thực hiện thông qua các phương tiện thông tin đại chúng; việc phát triển hệ thống luật sư, trợ giúp pháp lý. Việc tăng thẩm quyền xét xử cho Tòa án nhân dân cấp huyện cũng đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân khi liên hệ công tác với Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân cấp huyện.
3.1.4. Đảm bảo sự đồng bộ của các cơ quan tư pháp
So với Tòa án nhân dân thì Viện kiểm sát nhân dân có khó khăn hơn khi tổ chức Viện kiểm sát nhân dân khu vực do mối quan hệ phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân khu vực với các cơ quan tư pháp ở địa phương, cụ thể là cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án dân sự và Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn trong việc thi hành các hình phạt ngoài tù. Vấn đề này nếu không tổ chức phân công nội bộ tốt và không được đầu tư, trang bị phương tiện làm việc tương xứng với nhiệm vụ, các Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong việc thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp khi cơ quan điều tra và cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện không tổ chức theo khu vực. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng nên thực hiện bằng các biện pháp như tăng cường đội ngũ kiểm sát viên, tổ chức lại bộ
