HỆ THỐNG VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN
Trên cơ sở kết quả nghiên cứu lý luận về nhà nước và tổng kết thực tiễn xây dựng Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (1986) của Đảng cộng sản Việt Nam đã chỉ rõ: "Để thiết lập cơ chế quản lý mới, cần thực hiện một cuộc cải cách lớn về tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước". Thực hiện đường lối đổi mới,
Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội được Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng (1991) thông qua nêu rõ:
"Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp,
với sự phân công rành mạch ba quyền đó". Hội nghị đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII của Đảng (năm 1994) đề ra chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Chủ trương này tiếp tục được khẳng định tại Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ IX (năm 2001) và được thể chế hóa trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân... Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp" [37, Điều 2]. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) khẳng định: "Quyền lực nhà nước là thống nhất; có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập
pháp, hành pháp và tư pháp" [17].
Trên quan điểm đó, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp theo hướng tổ chức các Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính ở nước ta, trong đó có Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn sau đây:
* Cơ sở lý luận
Thứ nhất, việc tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính là phù hợp với nguyên tắc tổ chức của hệ thống tư pháp trong Nhà nước pháp quyền. Trong Nhà nước pháp
quyền Xã hội chủ nghĩa, quyền tư pháp là một bộ phận của quyền lực nhà nước thống nhất do Tòa án nhân dân thực hiện. Tòa án nhân dân giữ vị trí trung tâm trong hệ thống các cơ quan tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ pháp chế
xã hội chủ nghĩa, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ công lý, quyền con người, quyền công dân, bảo vệ lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Với chức năng xét xử, Tòa án nhân dân nhân danh nhà nước để phán quyết, ra các bản án, quyết định mang tính chất bắt buộc đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân. Từ chức năng, nhiệm vụ nêu trên cho thấy chức năng của Tòa án nhân dân khác với chức năng của cơ quan lập pháp và hành pháp. Do đó, nguyên tắc, cách thức tổ chức của Tòa án nhân dân không giống với nguyên tắc và cách thức tổ chức của cơ quan dân cử và cơ quan quản lý nhà nước. Về nguyên lý, Tòa án phải được tổ chức theo thẩm quyền xét xử; mỗi Tòa án chủ yếu chỉ thực hiện chức năng của một cấp xét xử (sơ thẩm hoặc phúc thẩm).
Yêu cầu cơ bản của Nhà nước pháp quyền đối với hoạt động tư pháp là đảm bảo tính độc lập của Tòa án và Viện kiểm sát. Nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án mang tính phổ biến của một nền tư pháp công bằng, dân chủ. Thể hiện tư tưởng này, Hiến pháp năm 1992 quy định: "Khi xét xử, Thẩm phán và Hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật" [35]. Việc tổ chức Tòa án theo cấp xét xử là một trong những điều kiện có ý nghĩa quyết định để thực hiện đầy đủ nguyên tắc nói trên. Vì vậy, cần tiến hành cải cách ở khâu then chốt nhất là cải cách tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân. Tòa án nhân dân được tổ chức hợp lý, đúng nguyên tắc thì chất lượng và năng lực xét xử sẽ được nâng lên. Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (trình Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 4 cho ý kiến) có quy định nguyên tắc hai cấp xét xử (sơ thẩm và phúc thẩm). Đây là tiền đề của việc tổ chức Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính như định hướng cải cách tư pháp của Đảng đã xác định. Việc tổ chức Tòa án nhân dân theo cấp xét xử sẽ đảm bảo cho việc thực hiện nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án, khi các quan hệ giữa các cấp Tòa án không phải là quan hệ mệnh lệnh, hành chính, mà là quan hệ pháp luật tố tụng, do pháp luật tố tụng điều chỉnh. Việc xây dựng, cơ cấu lại tổ chức Tòa án nhân dân theo cấp xét xử sẽ giải quyết được những vướng mắc hiện nay trong thực thi nguyên tắc độc lập xét xử.
Đối với một nền tư pháp hiện đại, việc tổ chức theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính là một nguyên tắc rất quan trọng. Phần lớn các nước trên thế giới đều tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử. Ở nước ta, việc tổ chức hệ thống Tòa án nhân dân theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính với mục tiêu "xây dựng nền tư pháp trong sạch, vững mạnh, dân chủ, nghiêm minh, bảo vệ công lý, từng bước hiện đại, phục vụ nhân dân, phụng sự Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa; hoạt động tư pháp mà trọng tâm là hoạt động xét xử được tiến hành có hiệu quả và hiệu lực cao" [16] là phù hợp với nguyên tắc tổ chức của hệ thống tư pháp trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Thứ hai, việc đổi mới tổ chức, hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân đã được xác định rõ tại nhiều văn kiện của Đảng. Nghị quyết
Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 8 (khóa VII) đã đặt ra yêu cầu: "Nghiên cứu tăng thẩm quyền xét xử cho tòa án nhân dân cấp quận, huyện theo hướng việc xét xử sơ thẩm được thực hiện chủ yếu ở Tòa án cấp này...". Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 3 (khóa VIII) tiếp tục đề ra yêu cầu: "Thực hiện nguyên tắc hai cấp xét xử. Tòa án nhân dân tối cao tập trung vào công tác tổng kết xét xử, hướng dẫn các Tòa án áp dụng pháp luật thống nhất và làm tốt chức năng giám đốc xét xử". Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đề ra chủ trương "sắp xếp lại hệ thống Tòa án nhân dân, phân định hợp lý thẩm quyền và tổ chức các Tòa án theo cấp xét xử; nâng cao tiêu chuẩn, năng lực, trách nhiệm công tác đối với những người làm công tác xét xử". Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị đề ra nhiệm vụ "khẩn trương chuẩn bị tốt điều kiện để thực hiện việc tăng thẩm quyền xét xử cho Tòa án cấp huyện; nghiên cứu mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính" [12]. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị (Khóa IX) đề ra các phương hướng:
Tổ chức hệ thống Tòa án theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc vào đơn vị hành chính, gồm: Tòa án nhân dân sơ thẩm
khu vực được tổ chức ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện; Tòa án phúc thẩm có nhiệm vụ chủ yếu là xét xử phúc thẩm và xét xử sơ thẩm một số vụ án... Viện kiểm sát nhân dân được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức của Tòa án [ 15].
Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/07/2010 của Bộ Chính trị nêu rõ: Tổ chức Tòa án theo tinh thần Nghị quyết 49-NQ/TW gồm 4 cấp: Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực xét xử sơ thẩm hầu hết các vụ, việc thuộc thẩm quyền của Tòa án (như Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay) và từng bước mở rộng thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính. Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thành lập ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện trong cùng một đơn vị hành chính cấp tỉnh... Tổ chức hệ thống Viện kiểm sát nhân dân thành 4 cấp, phù hợp với hệ thống tổ chức của Tòa án nhân dân: Viện kiểm sát nhân dân khu vực (số lượng và địa hạt tư pháp tương ứng với số lượng và địa hạt tư pháp của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực); Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Viện kiểm sát nhân dân cấp cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao [18].
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng tiếp tục khẳng định: Đẩy mạnh việc thực hiện chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020... Đổi mới hệ thống tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử, bảo đảm cải cách hoạt động xét xử là trọng tâm của cải cách hoạt động tư pháp; mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Viện kiểm sát được tổ chức phù hợp với hệ thống tổ chức Tòa án, bảo đảm tốt hơn các điều kiện để Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hiệu quả chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp [17].
Kết luận của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 5 (Khóa IX) về "tổng kết việc thi hành Hiến pháp năm 1992 và những nội dung cơ bản về sửa đổi Hiến pháp năm 1992" đã nêu rõ: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Sửa đổi, bổ sung một số quy định về nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân theo định hướng cải cách tư pháp.
Như vậy, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp đã được Đảng ta quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo nhất quán từ sau Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII đến nay. Việc thực hiện các chủ trương về tăng thẩm quyền xét xử cho Tòa án nhân dân cấp huyện, mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tiến tới tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực là thực hiện các bước trong lộ trình đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp.
Thứ ba, việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ tạo điều kiện để các Tòa án cấp huyện nâng cao năng lực xét xử, từng bước tiến tới thực hiện chủ trương Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực xét xử sơ thẩm hầu hết các vụ, việc thuộc thẩm quyền của Tòa án. Xét xử ở cấp sơ thẩm có vai trò đặc biệt quan trọng, tác động đến toàn bộ
hoạt động của hệ thống tư pháp. Nếu xét xử tốt, khách quan, đúng pháp luật, công lý được thực hiện ngay ở cấp xét xử đầu tiên, quyền lợi của người dân sẽ được thực hiện nhanh chóng, thuận lợi, hạn chế việc xét xử phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm. Việc nâng cao chất lượng xét xử ở cấp sơ thẩm là yêu cầu hàng đầu của cải cách tư pháp, là khâu đột phá có ý nghĩa quyết định đến tiến trình và các nội dung khác của cải cách tư pháp. Trước đây, Tòa án nhân dân cấp tỉnh xét xử, giải quyết theo trình tự sơ thẩm phần lớn các loại vụ việc; nay
thực hiện chủ trương tăng thẩm quyền xét xử sơ thẩm, các Tòa án nhân dân cấp huyện đã xét xử, giải quyết tới 80% các loại vụ việc..
* Cơ sở thực tiễn
Việc tổ chức Viện kiểm sát nhân dân khu vực là một yêu cầu cấp thiết của thực tiễn tổ chức, hoạt động của các cơ quan tư pháp nhằm có điều kiện để nâng cao năng lực và cải thiện điều kiện hoạt động cho cơ quan này theo hướng chuyên môn hóa và hiện đại hóa nền tư pháp. Trong khi tình hình tội phạm gia tăng về số lượng và phức tạp về tính chất, các tranh chấp về dân sự, thương mại, lao động, hành chính ngày càng đa dạng, phức tạp, đội ngũ cán bộ của Tòa án nhân dân cấp huyện,Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện, đặc biệt là đội ngũ thẩm phán, kiểm sát viên lại thiếu về số lượng, hạn chế về chất lượng và được bố trí dàn trải theo đơn vị hành chính cấp huyện. Việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực, Viện kiểm sát nhân dân khu vực với quy mô lớn hơn (nơi nào số lượng vụ, việc ít thì sáp nhập từ 2 đơn vị trở lên), với số lượng án giải quyết nhiều hơn sẽ là điều kiện để tổ chức lại hoạt động tư pháp theo hướng tập trung đội ngũ thẩm phán, kiểm sát viên, chuyên môn hóa hoạt động xét xử ở cấp sơ thẩm, tăng cơ hội tự đào tạo cho thẩm phán, kiểm sát viên thông qua việc cọ xát thực tiễn, trao đổi, học tập lẫn nhau, có điều kiện tích lũy được nhiều kinh nghiệm trong thực tiễn xét xử, từng bước nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ.
Hiện nay, cả nước 695 đơn vị Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện. Trong số đó có tới một nửa đơn vị có số lượng án không nhiều nên việc đầu tư cơ sở vật chất, phương tiện, trang thiết bị làm việc cho Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện dàn trải, manh mún; đồng thời đòi hỏi một lượng kinh phí lớn cho việc duy tu, bảo dưỡng thường xuyên các trụ sở. Do số lượng đầu mối đơn vị quá lớn, nhất là tại các đơn vị có số lượng vụ việc giải quyết ít nhưng theo yêu cầu vẫn phải được bảo đảm về trụ sở làm việc, tổ chức bộ máy và bố trí cán bộ đầy đủ cho các bộ phận chuyên môn nên gây ra sự lãng phí. Do đó,
việc thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ giảm được đầu mối, nâng cao hiệu quả đầu tư, tập trung được nguồn lực về vật chất và con người, các điều kiện để hiện đại hóa hệ thống tư pháp, cải thiện điều kiện làm việc cho Viện kiểm sát nhân dân.
Ngoài ra, thực tiễn về mối quan hệ trong việc quản lý hành chính ở địa phương cho thấy: Cơ quan hành pháp có vai trò quản lý hành chính trên phạm vi địa phương về những lĩnh vực như đất đai, xây dựng, trật tự công cộng... mà ít nhiều Viện kiểm sát địa phương hoặc phải trông cậy hoặc phải tuân thủ sự quản lý đó. Hiện nay, Viện kiểm sát nhân dân địa phương được tổ chức theo đơn vị hành chính, mỗi tỉnh có một Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, mỗi huyện có một Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện. Như vậy, giữa Viện kiểm sát và các cơ quan hành pháp ít nhất cũng có mối quan hệ về quản lý hành chính, tổ chức và ngân sách. Mặc dù chính quyền địa phương không có thẩm quyền quyết định về tổ chức và nhân sự của Viện kiểm sát nhân dân địa phương nhưng cấp ủy địa phương lại có vai trò quan trọng trong công tác tổ chức và cán bộ của các cơ quan địa phương, trong đó có Viện kiểm sát. Thành phần cấp ủy địa phương có sự tham gia của đại diện chính quyền địa phương. Do đó trên thực tế Viện kiểm sát địa phương khó có thể độc lập với chính quyền địa phương. Thực tế giải quyết các vụ án hành chính đã cho thấy có sự lệ thuộc của Tòa án cấp huyện, Viện kiểm sát cấp huyện đối với chính quyền địa phương. Do một bên trong vụ án hành chính là cơ quan nhà nước hoặc