VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN KHU VỰC
2.2.1. Những bất cập trong việc đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng và sự giám sát của Hội đồng nhân dân
Tại tiểu mục 2.8 mục 2 Phần II Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị đã xác định:
Đảng lãnh đạo chặt chẽ hoạt động tư pháp và các cơ quan tư pháp về chính trị, tổ chức và cán bộ; khắc phục tình trạng cấp ủy Đảng buông lỏng lãnh đạo hoặc can thiệp không đúng vào hoạt động tư pháp… Phân công đồng chí cấp ủy viên có trình độ, năng lực, uy tín và bản lĩnh bổ nhiệm làm Viện trưởng Viện kiểm sát và Chánh án Tòa án các cấp. Xây dựng và hoàn thiện cơ chế lãnh đạo của cấp ủy Đảng trong việc chỉ đạo giải quyết những vụ, việc quan trọng, phức tạp; cơ chế phối hợp làm việc giữa các tổ chức đảng với các cơ quan tư pháp và các ban, ngành có liên quan theo hướng cấp ủy định kỳ nghe báo cáo và cho ý kiến định hướng về công tác tư pháp. Xác định rõ trách nhiệm tập thể và cá nhân cấp ủy viên trong lãnh đạo, chỉ đạo công tác tư pháp [16].
Chúng tôi nhận thấy từ khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 thì sự lãnh đạo của cấp ủy Đảng địa phương đối với các Viện kiểm sát nhân dân quận, huyện
trong thời gian qua là rất sâu sát. Cấp ủy Đảng ở địa phương thường xuyên quan tâm chỉ đạo các cơ quan tư pháp quán triệt và tổ chức thực hiện nghiêm túc, đồng thời báo cáo kết quả thực hiện về các trọng tâm công tác tư pháp, về việc thực hiện nhiệm vụ chính trị được giao, về củng cố kiện toàn tổ chức bộ máy, đào tạo bồi dưỡng nâng cao trình độ năng lực cho đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên. Hàng năm, Cấp ủy đều có báo cáo kết quả công tác cải cách tư pháp và đề ra nhiệm vụ trọng tâm của năm tới. Sự lãnh đạo của Cấp ủy hiện nay đối với các Viện kiểm sát là ổn định. Tuy nhiên, trong thời gian tới, nếu thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực thì khó khăn, vướng mắc đặt ra là cấp ủy nào sẽ lãnh đạo cơ quan này cũng như việc cơ cấu vào cấp ủy đối với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân khu vực.
Hiện nay, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện đang chịu sự lãnh đạo trực tiếp của cấp ủy huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp ủy huyện). Khi tổ chức Viện kiểm sát nhân dân khu vực, mối quan hệ công tác và vai trò của cấp ủy huyện đối với Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ có sự thay đổi, có thể bước đầu khi chưa có sự phối hợp tốt giữa Đảng ủy Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh với cấp ủy huyện sẽ có ảnh hưởng đến việc triển khai thực hiện các nhiệm vụ chính trị tại địa phương. Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/7/2010 của Bộ chính trị đã quy định sẽ tổ chức Đảng bộ tại Viện kiểm sát cấp tỉnh bao gồm tổ chức đảng của Viện kiểm sát nhân dân khu vực trên cùng địa bàn một tỉnh, trực thuộc Đảng bộ cấp tỉnh [18]. Vấn đề đặt ra là để đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác tư pháp thì Viện kiểm sát nhân dân khu vực chịu sự lãnh đạo của Đảng bộ Viện kiểm sát cấp tỉnh, còn Cơ quan điều tra cấp huyện chịu sự lãnh đạo của cấp uỷ kiểm cấp vì theo Kết luận 79-KL/TW, cơ quan điều tra vẫn giữ nguyên như hiện nay.
Về yêu cầu giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước đối với Viện kiểm sát, theo quy định hiện hành, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: "Viện trưởng các Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu trách nhiệm
báo cáo trước Hội đồng nhân dân về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương và trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân" [37]. Quy định này khởi nguồn từ nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Chức năng đại diện của Hội đồng nhân dân yêu cầu Viện trưởng Viện kiểm sát địa phương phải báo cáo tình hình thi hành pháp luật trên địa bàn. Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân yêu cầu Viện trưởng Viện kiểm sát địa phương phải trả lời chất vấn của đại biểu. Tinh thần này cho thấy dù hệ thống Viện kiểm sát được tổ chức theo mô hình khu vực hay đơn vị hành chính, thì sự giám sát của cơ quan đại diện phải được coi là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu. Đối với mô hình tổ chức theo đơn vị hành chính, mỗi năm hai lần theo kỳ họp, Viện trưởng các Viện kiểm sát địa phương trình bày báo cáo và trả lời chất vấn trước Hội đồng nhân dân địa phương, nhằm bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Tuy nhiên, vấn đề này lại trở nên phức tạp một khi hệ thống Viện kiểm sát tổ chức theo mô hình khu vực. Nếu thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực thì thẩm quyền giám sát của Hội đồng nhân dân cấp huyện đối với Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ không còn. Hội đồng nhân dân là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu, miễn nhiệm và bãi nhiệm theo các nguyên tắc: phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Do đó, hệ thống cơ quan này phải được tổ chức theo mô hình đơn vị hành chính lãnh thổ (tỉnh, huyện, xã). Như vậy, khi mô hình Viện kiểm sát nhân dân khu vực được tổ chức thì Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân khu vực có phạm vi địa hạt bao gồm một số đơn vị hành chính lãnh thổ, sẽ thực hiện việc báo cáo và trả lời chất vấn trước Hội đồng nhân dân địa phương nào. Nếu việc thay đổi cơ chế và thẩm quyền giám sát đối với Viện kiểm sát nhân dân khu vực không được thực hiện đồng bộ, Ban Pháp chế Hội đồng nhân dân tỉnh không được tăng cường tương ứng thì việc phát hiện các sai sót của Viện kiểm sát nhân dân khu vực trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao sẽ không kịp thời. Rõ ràng, quy phạm Hiến định này cần phải được xem xét, một khi lựa chọn mô hình tổ chức theo khu vực cho hệ thống
Viện kiểm sát. Và đây không chỉ là vấn đề của hệ thống Viện kiểm sát, mà còn có ý nghĩa quan trọng với hệ thống Tòa án - cơ quan được Đảng xác định là trọng tâm của nội dung hoàn thiện tổ chức, bộ máy các cơ quan tư pháp.
2.2.2. Sự thiếu đồng bộ trong việc đổi mới hệ thống các cơ quan tư pháp
Theo quy định của pháp luật tố tụng hiện hành thì việc giải quyết, xử lý các vụ án hình sự là một quy trình thống nhất, đồng bộ và kết quả hoạt động của cơ quan tiến hành tố tụng có liên quan mật thiết với nhau; từ khởi tố, điều tra của Cơ quan điều tra, đến việc truy tố của Viện kiểm sát và xét xử của Tòa án cho đến thi hành các bản án đã có hiệu lực pháp luật của Cơ quan thi hành án.
Tòa án là cơ quan xét xử, để đảm bảo tính độc lập của Tòa án trong hoạt động xét xử thì việc tổ chức hệ thống Tòa án như Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị là một phương án phù hợp, có tính khả thi do hoạt động xét xử mang tính độc lập cao và tương đối ổn định, lại không bị lệ thuộc vào hoạt động của các cơ quan tư pháp khác.
Khác với Tòa án, Viện kiểm sát với chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp nên trong hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ phải gắn với Cơ quan điều tra hàng ngày để nghiên cứu hồ sơ, kiểm sát các hoạt động điều tra. Nếu tổ chức của Viện kiểm sát theo hệ thống tổ chức của Tòa án, thì tương ứng với Tòa án khu vực sẽ có Viện kiểm sát khu vực. Trường hợp Viện kiểm sát khu vực được tổ chức ở một đơn vị hành chính thì sẽ không có trở ngại gì, nhưng nếu Viện kiểm sát khu vực được tổ chức ở một số đơn vị hành chính cấp huyện, trong khi Cơ quan điều tra vẫn giữ nguyên theo mô hình hiện nay như Nghị quyết số 49-NQ/TW đã nêu thì hoạt động của Viện kiểm sát khu vực sẽ gặp rất nhiều khó khăn, nhất là ở vùng sâu, vùng xa. Thử hình dung một Kiểm sát viên cùng một lúc phải thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra đối với nhiều vụ án do Cơ quan điều
tra của các huyện khác nhau trong khu vực điều tra, thì khó có thể hoàn thành nhiệm vụ, vì sẽ không đủ thời gian để đi hết Cơ quan điều tra huyện này sang Cơ quan điều tra huyện khác để nghiên cứu hồ sơ và kiểm sát các hoạt động điều tra của Điều tra viên; đặc biệt là các hoạt động đòi hỏi tính kịp thời như kiểm sát khám nghiệm hiện trường, kiểm sát khám nghiệm tử thi, phê chuẩn lệnh bắt khẩn cấp... Và như vậy, sẽ khó có thể tăng cường trách nhiệm của công tố trong hoạt động điều tra như Nghị quyết số 49-NQ/TW yêu cầu. Tương tự Kiểm sát viên thuộc các khâu công tác khác như kiểm sát giam giữ, cải tạo; kiểm sát thi hành án cũng sẽ gặp khó khăn khi phải di chuyển nhiều và xa để làm nhiệm vụ; thời gian di chuyển sẽ chiếm phần lớn thời gian lao động và cũng sẽ tốn kém về chi phí đi lại (vì nhà tạm giữ của Công an huyện, Cơ quan thi hành án huyện vẫn giữ nguyên theo cấp hành chính).
Trên thực tế, việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân khu vực có những đặc thù riêng, phạm vi công tác rộng hơn so với Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực bởi lẽ quan hệ giữa Viện kiểm sát nhân dân khu vực với Cơ quan điều tra là hoạt động thường xuyên hàng ngày, phối hợp xử lý nhiều tình huống đột xuất như tham gia khám nghiệm hiện trường, khám nghiệm tử thi; kiểm sát tin báo tố giác tội phạm, kiểm sát các hoạt động điều tra, kiểm sát nhà tạm giữ... Viện kiểm sát nhân dân khu vực còn có quan hệ công tác thường xuyên với Chi cục thi hành án cấp huyện, tổ chức các hoạt động kiểm sát thi hành án đến địa bàn cấp xã. Ở những nơi sáp nhập 2 hay nhiều đơn vị Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện vào một khu vực mà địa bàn rộng, hàng ngày cán bộ, kiểm sát viên phải đi hàng chục km (trung bình khoảng 30 - 40 km) từ trụ sở Viện kiểm sát nhân dân khu vực đến các đơn vị Công an cấp huyện để thực hiện các hoạt động kiểm sát điều tra, kiểm sát nhà tạm giữ và có nơi phải đi hàng trăm km (như ở miền núi, vùng sâu, vùng xa) để thực hiện các hoạt động kiểm sát khám nghiệm hiện trường, khám nghiệm tử thi và các hoạt động kiểm sát hoạt động tư pháp khác nên sẽ gặp rất nhiều khó khăn, cần có giải pháp khắc phục. Đặc biệt,
việc thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực phải đảm bảo thuận lợi cho nhân dân khi liên hệ công việc với các cơ quan tiến hành tố tụng.
Ngoài ra, việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân khu vực với các cơ quan tư pháp ở địa phương, cụ thể là cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án dân sự và Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn trong việc thi hành các hình phạt ngoài tù, nếu không tổ chức phân công nội bộ tốt và không được đầu tư, trang bị phương tiện làm việc tương xứng với nhiệm vụ, các Viện kiểm sát nhân dân khu vực sẽ gặp khó khăn trong thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp đối với những việc nêu trên khi cơ quan điều tra và cơ quan thi hành án dân sự cấp huyện không tổ chức theo khu vực.
Như vậy có thể thấy tính chất, đặc điểm của hoạt động thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp hoàn toàn khác với hoạt động xét xử của Tòa án chỉ là nghiên cứu hồ sơ và tổ chức xét xử tại chỗ nên sẽ là thách thức lớn nếu cơ quan điều tra không được tổ chức theo mô hình của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Do đó, cần thiết phải nghiên cứu mô hình tổ chức của cơ quan điều tra, trong đó có việc thành lập cơ quan điều tra khu vực nhằm tạo sự gắn kết giữa điều tra và công tố, bảo đảm đồng bộ trong việc thực hiện các hoạt động tố tụng hình sự; đồng thời, đảm bảo sự rành mạch giữa cơ quan điều tra tố tụng với cơ quan công an làm nhiệm vụ quản lý hành chính.
2.2.3. Sự thiếu thống nhất trong việc xây dựng số lượng và địa hạt tư pháp của Viện kiểm sát khu vực ở một số địa phương
Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/07/2010 của Bộ Chính trị xác định Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực thành lập ở một hoặc một số đơn vị hành chính cấp huyện trong cùng một đơn vị hành chính cấp tỉnh; Viện kiểm sát nhân dân khu vực có số lượng và địa hạt tư pháp tương ứng với số lượng và địa hạt tư pháp của Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực. Có thể nói cho đến nay,
liên ngành tư pháp trung ương vẫn chưa có sự phối hợp hướng dẫn thống nhất về tiêu chí thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Để triển khai việc khảo sát và đề xuất phương án thành lập, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều có những văn bản hướng dẫn riêng, trong đó đưa ra các tiêu chí về khối lượng công việc, về đặc điểm địa lý, chính trị, xã hội và các điều kiện cụ thể của địa phương. Các tiêu chí này chưa được đánh giá, sắp xếp theo một thứ tự ưu tiên và việc áp dụng linh hoạt đối với các vùng miền chưa được coi trọng đúng mức. Vì chưa có sự thống nhất về nhận thức, nên phương án thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực và phương án thành lập Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực do hai ngành đưa ra thường khác nhau về số lượng và địa hạt. Phương án đề xuất của ngành Kiểm sát thường có số lượng khu vực nhiều hơn và địa hạt hẹp hơn so với phương án của ngành Tòa án.
Thời gian đầu nhận thức, quan điểm và cách thức chỉ đạo về việc chuẩn bị thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực có sự khác nhau giữa các ngành, các cấp và giữa các địa phương trong cả nước. Nhiều địa phương lấy tiêu chí số lượng vụ việc làm căn cứ để xác định địa hạt tư pháp và do đó có xu hướng xây dựng phương án sát nhập nhiều Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện vào một khu vực, trong đó có nhiều nơi là địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa, điều kiện giao thông đi lại rất khó khăn, khoảng cách từ địa điểm dự kiến đặt trụ sở đến các đơn vị hành chính cấp xã rất xa. Cho đến nay quan điểm của Ban Chỉ đạo cải cách tư pháp Trung ương và lãnh đạo Viện kiểm sát nhân dân tối cao cũng đã thống nhất là các địa phương cần tùy tình hình thực tế để xác định số lượng và địa hạt Viện kiểm sát nhân dân khu vực một cách hợp lý, phù hợp với thực tiễn. Tiếp thu tinh thần này, hiện nay về cơ bản các địa phương đã có sự thống nhất về số lượng và địa hạt tư pháp Viện kiểm sát