2.1. NHỮNG THUẬN LỢI CỦA VIỆC XÂY DỰNG VIỆN KIỂM SÁT NHÂN DÂN KHU VỰC NHÂN DÂN KHU VỰC
2.1.1. Sự quan tâm chỉ đạo kịp thời của Đảng
Sau khi có Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 26/05/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020; Kết luận số 79-KL/TW ngày 28/07/2011 của Bộ Chính trị về đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án, Viện kiểm sát và cơ quan điều tra, các cấp, các ngành ở Trung ương, đặc biệt là Ban chỉ đạo Cải cách tư pháp Trung ương đã quan tâm chỉ đạo sâu sát, kịp thời, từ đó nâng cao nhận thức của các cấp, các ngành, dư luận xã hội về chiến lược cải cách tư pháp. Đa số cấp ủy, tổ chức Đảng, các cơ quan nhà nước, các tổ chức ở trung ương và địa phương, các ngành tư pháp đều tán thành với chủ trương tổ chức Viện kiểm sát nhân dân khu vực; cho rằng đây là một chủ trương đúng đắn, phù hợp với thực tiễn của Việt Nam và đòi hỏi khách quan của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, cần được quán triệt thực hiện nghiêm túc và sớm triển khai thực hiện. Các cấp ủy đảng, chính quyền địa phương đã có chuyển biến mạnh mẽ về sự chỉ đạo sâu sát, kịp thời đối với các nhiệm vụ cải cách tư pháp ở địa phương, trong đó có công tác chuẩn bị thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực. Ban Chỉ đạo Cải cách tư pháp địa phương đã tích cực trong công tác chỉ đạo thực hiện kết luận số 79-KL/TW của Bộ Chính trị, chỉ đạo các cơ quan tư pháp trong việc xây dựng Đề án thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực của địa phương. Do đó, nhiều địa phương đã thực hiện xây dựng đề án và sớm được phê duyệt đề án.
Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương đã quán triệt và có nhận thức đúng đắn chủ trương cải cách tư pháp theo tinh thần Kết luận 79-KL/TW của Bộ Chính trị, do đó công tác chuẩn bị cho việc thành lập Viện kiểm sát nhân
dân khu vực đã được tích cực triển khai thực hiện một cách nghiêm túc, xây dựng các Đề án thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực của địa phương phù hợp với các điều kiện, tiêu chí của Viện kiểm sát nhân dân tối cao và tình hình thực tiễn của địa phương. Ở nhiều nơi giữa Viện kiểm sát nhân dân địa phương và các ngành Tòa án, Công an đã có sự phối hợp chặt chẽ, đồng bộ trong quá trình triển khai thực hiện. Theo Báo cáo số 38-BC/BCSĐ ngày 25/04/2012 của Ban cán sự Đảng Viện kiểm sát nhân dân tối cao về Công tác chuẩn bị thành lập Viện kiểm sát nhân dân khu vực, đã có 59 tỉnh thành có sự thống nhất giữa Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và Ban chỉ đạo cải cách tư pháp địa phương về số lượng Viện kiểm sát khu vực (xem phụ lục).
2.1.2. Phù hợp với bối cảnh đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước
Việc tổ chức Viện kiểm sát nhân dân khu vực diễn ra trong bối cảnh Đảng, Nhà nước ta đang triển khai thực hiện chủ trương "Đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại", tiến hành sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 và chuẩn bị cho việc sửa đổi, bổ sung các luật tổ chức bộ máy nhà nước và luật tố tụng. Đại hội XI (năm 2011) của Đảng họp vào lúc toàn Đảng, toàn dân ta kết thúc thập kỷ đầu của thế kỷ XXI, thực hiện thắng lợi nhiều chủ trương, nhiệm vụ của Nghị quyết Đại hội X và đã trải qua 25 năm đổi mới, 20
năm thực hiện Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội, 10 năm thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2001 - 2010. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã
hội (bổ sung, phát triển năm 2011) và các văn kiện khác của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã xác định mục tiêu, định hướng phát triển toàn diện, bền vững đất nước trong giai đoạn cách mạng mới nhằm xây dựng nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Vì vậy, cần sửa đổi Hiến pháp năm 1992 để bảo đảm đổi mới đồng bộ cả về kinh tế và chính trị, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; xây dựng và bảo vệ đất nước; tích cực và chủ động hội nhập quốc tế.
Đồng thời với việc cải cách nền hành chính nhà nước, việc đổi mới tổ chức, hoạt động của các cơ quan dân cử trong thời gian qua sẽ là thời cơ và điều kiện thuận lợi cho việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, tạo ra sự đổi mới đồng bộ giữa các cơ quan nhà nước được giao thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, bảo đảm thực hiện cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan này theo đúng chủ trương Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI của Đảng đã đề ra.
2.1.3. Phù hợp với chủ trương tăng thẩm quyền cho Tòa án nhân dân cấp huyện và Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện
Việc thực hiện chủ trương tăng thẩm quyền xét xử cho Tòa án nhân dân cấp huyện theo tinh thần Nghị quyết số 08-NQ/TW và Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị mang lại những bài học kinh nghiệm có giá trị. Theo đó, Tòa án nhân dân cấp huyện được xét xử, giải quyết theo trình tự sơ thẩm phần lớn các vụ, việc. Khi có kháng cáo, kháng nghị, Tòa án nhân dân cấp tỉnh xét xử phúc thẩm nên người dân không phải đến các Tòa phúc thẩm tại Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng như trước đây. Chủ trương nói trên đã tạo điều kiện cho người dân tiếp cận công lý dễ dàng, thuận lợi hơn, tiết kiệm được thời gian, công sức. Mặc dù khi thực hiện chủ trương này, lúc đầu các cơ quan tư pháp và cấp ủy địa phương còn nhiều băn khoăn, cho rằng năng lực cán bộ của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện còn nhiều yếu kém, bất cập, chưa đủ điều kiện để thực hiện. Tuy nhiên, với quyết tâm chính trị cao và sự phối hợp tốt trong việc khắc phục khó khăn, trở ngại, cùng với việc xác định lộ trình hợp lý, khoa học nên trong khoảng thời gian từ năm 2004 - 2009 đã thực hiện thành công chủ trương này, tạo điều kiện bước đầu quan trọng về cơ sở vật chất và đội ngũ cán bộ (cả về số lượng và năng lực,
trình độ), chuẩn bị cho việc tổ chức Tòa án nhân dân sơ thẩm khu vực và Viện kiểm sát nhân dân khu vực trong thời gian tới.
2.1.4. Tiếp thu kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân ở Việt Nam và kinh nghiệm của một số nước trên thế giới
Kinh nghiệm tổ chức Tòa án nhân dân ở nước ta trong giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1960 và tổ chức Tòa án quân sự khu vực, Viện kiểm sát quân sự khu vực trong Quân đội nhân dân từ năm 1988 đến nay là những kinh nghiệm quý để có thể nghiên cứu, vận dụng. Mặt khác, hiện nay trên thế giới hầu hết các nước đều tổ chức cơ quan Công tố/Kiểm sát theo khu vực, Việt Nam có thể tham khảo, học hỏi kinh nghiệm của các nước đi trước.
Ở một số nước trên thế giới như Nhật Bản, Anh, Cộng hòa Liên bang Đức, mô hình Viện kiểm sát (Viện Công tố) theo khu vực đã được tổ chức thành công và hoạt động có hiệu quả. Tại Nhật Bản, hệ thống Viện công tố được tổ chức tương ứng với hệ thống Tòa án và được chia thành 4 cấp [48, tr. 81], cụ thể như sau:
- Cấp cao nhất là Viện công tố trung ương, có thẩm quyền xử lý, thực hành quyền công tố đối với các vụ án hình sự bị kháng cáo, kháng nghị đưa ra xét xử tại Tòa án tối cao. Cơ cấu tổ chức của Cơ quan công tố Trung ương gồm: Văn phòng thư ký, Cục điều tra, Vụ giám sát điều tra, Vụ an ninh công cộng, Vụ xét xử.
- Cấp thứ hai là 8 Viện công tố cấp cao được tổ chức ở 8 vùng: Tokyo, Osaka, Nagoya, Hiroshima, Fukuoka, Sendai, Sapporo, Takamatsu. Cơ quan công tố cấp cao giải quyết các bản án, quyết định hình sự bị kháng cáo, kháng nghị của Tòa án địa phương, Tòa án gia đình và được đưa ra xét xử tại 8 Tòa án cấp cao.
- Cấp thứ ba là 50 Viện công tố cấp Quận (District) đặt tại các tỉnh. Về nguyên tắc, mỗi tỉnh có một Viện công tố cấp Quận nhưng riêng tỉnh Hokaido ở phía Bắc do diện tích rộng nên được tổ chức 4 cơ quan công tố: Hokaido,
Kushiro, Asakhikawa, Hakodate). Cơ quan công tố cấp Quận xử lý và thực hành quyền công tố đối với các vụ án hình sự (và các vụ việc khác) thuộc thẩm quyền của Tòa án cấp quận và Tòa gia đình (District and Family Courts).
- Cấp thứ 4 là 438 Viện công tố khu vực (local) có nhiệm vụ xử lý và thực hành quyền công tố đối với các vụ án hình sự (và các việc khác) tại các Tòa án giản lược (Summary Courts). Tòa án giản lược là cấp tòa có thẩm quyền xét xử đối với các vụ án hình sự mà hình phạt cao nhất có thể áp dụng không quá 3 năm tù.
Các chức danh pháp lý trong Viện công tố Nhật Bản bao gồm: Tổng trưởng công tố, Phó Tổng trưởng công tố; Công tố viên trưởng; Công tố viên và Trợ lý Công tố viên. Tổng trưởng công tố với tư cách là người đứng đầu Viện công tố trung ương có nhiệm vụ điều hành công việc, kiểm tra, giám sát cán bộ trong Viện công tố trung ương và hệ thống Viện công tố cấp dưới. Phó Tổng trưởng công tố chịu trách nhiệm trước Tổng trưởng công tố, giúp việc cho Tổng trưởng công tố, thực hiện các chức năng của Tổng trưởng công tố trong trường hợp Tổng trưởng công tố bị cấm đảm nhiệm chức vụ hoặc vị trí Tổng trưởng công tố vẫn đang chưa có người đảm nhiệm. Công tố viên trưởng tại Viện công tố cấp cao có nhiệm vụ điều hành công việc trong cơ quan, kiểm tra, giám sát hoạt động của các cán bộ, viên chức trong cơ quan và của các cơ quan công tố cấp dưới trong phạm vi thẩm quyền khu vực mình quản lý. Công tố viên trưởng các Viện công tố cấp quận có nhiệm vụ điều hành công việc trong cơ quan, kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, viên chức thuộc quyền quản lý và các Viện công tố khu vực trong phạm vi thẩm quyền địa phương quản lý. Công tố viên được phân công công tác tại Viện công tố trung ương, Viện công tố cấp cao hoặc Viện công tố cấp quận và cấp khu vực. Trợ lý Công tố viên được phân công công tác tại các Cơ quan công tố khu vực, điều tra các vụ án hình sự, truy tố hoặc giám sát thi hành án.
Tại Cộng hòa liên bang Đức, giống như hệ thống Tòa án, cơ quan công tố chủ yếu được tổ chức ở cấp Bang, gồm có 116 Văn phòng công tố cấp
tỉnh thực hành quyền công tố tại các Tòa án sơ cấp và các Tòa án cấp tỉnh; 25 Văn phòng công tố cấp Khu vực thực hành quyền công tố tại các Tòa án phúc thẩm Bang. Các Văn phòng công tố cấp tỉnh là cấp dưới của Văn phòng công tố cấp khu vực; các Văn phòng công tố cấp khu vực là cấp dưới của Bộ Tư pháp Bang. Văn phòng công tố Liên bang được tổ chức ngang cấp với Tòa án Phúc thẩm Liên bang. Các cơ quan công tố Liên bang và Bang không có quan hệ qua lại, các cơ quan này chỉ cùng tiến hành hoạt động trong một số ít trường hợp. Cơ quan công tố Liên bang chủ yếu có trách nhiệm đại diện cho Nhà nước trước Tòa án Phúc thẩm Liên bang. Tuy nhiên, Công tố viên Liên bang cũng có trách nhiệm điều tra một số tội nghiêm trọng nhất định chống lại nhà nước như tội khủng bố và có thể nộp bản luận tội đối với những vụ án này lên Toà án phúc thẩm bang có thẩm quyền. Việc trùng lặp thẩm quyền giữa Công tố viên Liên bang và Bang cũng phát sinh khi Công tố viên cấp Bang muốn kháng cáo một phán quyết của Tòa án cấp tỉnh. Tuy nhiên, chỉ Văn phòng công tố Liên bang mới có toàn quyền đại diện cho nhà nước trước Tòa án Phúc thẩm Liên bang. Nếu Công tố viên Liên bang cho rằng kháng nghị không có lợi, do sự độc lập trong quan hệ giữa công tố Liên bang và Bang, người này không thể rút kháng nghị hoặc ra lệnh cho Công tố viên cấp Bang làm việc này. Công tố viên Liên bang có thể yêu cầu Tòa án phúc thẩm Liên bang từ chối kháng nghị, nhưng Tòa án phúc thẩm Liên bang không buộc phải thực hiện yêu cầu này. Tại cấp Liên bang chỉ có một cơ quan công tố là Văn phòng công tố Liên bang do Tổng công tố Liên bang đứng đầu. Tại cấp bang, viên chức cao cấp nhất là Tổng trưởng công tố tại Tòa án phúc thẩm Bang. Mỗi văn phòng công tố do một Công tố viên trưởng đứng đầu, Công tố viên trưởng chịu trách nhiệm trước Tổng công tố cấp Bang [48, tr. 76].
Tại Anh, cơ quan Công tố là cơ quan độc lập, thuộc nhánh hành pháp. Sự ra đời của cơ quan công tố bắt nguồn từ ý tưởng phân định chức năng điều tra tội phạm với chức năng truy tố tội phạm vốn trước đây đều thuộc chức năng của cảnh sát. Đứng đầu cơ quan công tố Hoàng gia Anh là Tổng công tố.
Tổng Công tố do Tổng Chưởng lý bổ nhiệm và thực hiện chức năng của mình dưới sự giám sát của Tổng Chưởng lý. Tổng Chưởng lý là người chịu trách nhiệm trước Nghị viện về các vấn đề pháp lý, về hoạt động của một số cơ quan như cơ quan công tố, cơ quan Công tố Hải quan và Công tố Thuế, cơ quan giải quyết các vụ án gian lận nghiêm trọng và bộ phận Luật sư của Chính phủ… Tổng Chưởng lý do Chính phủ bổ nhiệm, mang hàm Bộ trưởng và thường là thành viên của Nghị viện, là cố vấn pháp lý của Chính phủ, đại diện cho Nhà nước và Chính phủ trước Tòa án và trong các thủ tục tố tụng tư pháp liên quan đến lợi ích công. Tuy vậy, Tổng Chưởng lý độc lập với Chính phủ trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến thực hiện chức năng công tố. Tương tự như vậy, mặc dù Tổng Công tố do Tổng Chưởng lý bổ nhiệm, chịu sự giám sát của Tổng Chưởng lý nhưng Tổng Công tố cũng độc lập trong công tác của mình. Hệ thống cơ quan công tố Hoàng gia Anh bao gồm:
- Cơ quan công tố trung ương;
- Cơ quan công tố cấp khu vực và các chi nhánh.
Hiện nay, hệ thống cơ quan công tố có trụ sở chính tại London, York và Birmingham và 42 cơ quan công tố khu vực trên địa giới hành chính của nước Anh và xứ Wales. Cơ cấu này tương ứng với hệ thống 43 cơ quan cảnh sát trên lãnh thổ Anh và xứ Wales, trong đó cơ quan Công tố khu vực London phụ trách hoạt động của khu vực thành phố London và lực lượng cảnh sát thủ đô [48, tr. 66].
Dưới mỗi văn phòng Công tố khu vực có chi nhánh công tố. Chi nhánh công tố này do một Công tố viên phụ trách gồm một số cán bộ làm án và luật sư. Chi nhánh công tố có liên hệ chặt chẽ với cảnh sát địa phương và các cơ quan bảo vệ pháp luật khác trên địa bàn.