Tại Việt Nam, việc hoạch định chính sách thương mại quốc tế do Bộ
thương mại quốc tếđang được thực hiện tại Việt Nam (nhưđã phân tích ởcác phần trước) song về mặt tên gọi, Bộ Thương mại hiện không sử dụng thuật ngữ “chính sách thương mại quốc tế” để chỉ các chính sách công cụ và biện pháp mà Bộsửdụng đểđiều chỉnh các hoạt động thương mại quốc tếcủa Việt Nam. Các văn bản được coi là chiến lược và quy hoạch vềphát triển thương mại quốc tếcủa Việt Nam phải kểđến bao gồm chính sách xuất nhập khẩu và chính sách hội nhập. Ngoài ra, những nội dung trong chính sách thương mại nội địa cũng có liên quan tới các hoạt động thương mại quốc tế.
Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Thương mại
được quy định tại Nghị định 29/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 1 năm 2004. Theo nghị định này, các cục, vụ, viện liên quan trực tiếp tới việc hoạch định
và thực hiện chính sách thương mại quốc tế ở Việt Nam là Vụ xuất nhập khẩu, Vụ Thị trường Châu Á – Thái Bình Dương, Vụ Thị trường châu Âu, VụThị trường châu Hoa Kỳ, VụChính sách thương mại đa biên, Vụ
Kế hoạch và Đầu tư, Vụ Pháp chế, Cục Quản lý thị trường, Cục Quản lý cạnh tranh, Cục xúc tiến thương mại và Viện Nghiên cứu Thương mại trong
đó VụChính sách thương mại đa biên là vụ trực tiếp tham gia vào việc hoạch
định và đàm phán thương mại của Việt Nam với các tổchức quốc tế.
Phần “Tổ chức thực hiện” trong Đề án Phát triển xuất khẩu
giai đoạn
2006-2010 của Bộ Thương mại đề xuất đưa vấn đề về đẩy mạnh
phối hợp giữa các bộ, ngành, hiệp hội ngành hàng như là biện pháp quan trọng nhất trong việc thực hiện. Tuy nhiên, việc đề xuất này nằm trong khuôn khổ thực hiện đề án do Bộ Thương mại đề xuất. Bộ Công nghiệp cũng đã có đề xuất tương tự khi đệ trình Chính phủ phê duyệt đề án liên quan đến nâng cao năng
lực cạnh tranh các sản phẩm công nghiệp. Hai Bộđều nhận thấy rõ ràng phải phối hợp nhưng ai là đầu mối thực hiện thì lại là vấn đềchưa giải quyết. Hơn nữa, nhận thức về công việc phối hợp thực hiện mới chỉ chủ yếu tập trung ở
thời điểm bắt đầu triển khai và thời điểm sơ kết, tổng kết. Công việc này cần được chú trọng thực hiện trong suốt quá trình thực hiện các nhiệm vụ, công việc được giao cho các bộngành.
Bộ Thương mại được Chính phủ giao thường trực và đảm bảo cơ sở vật chất cho hoạt động của Uỷban quốc gia vềhợp tác kinh tếquốc tế.
Về cơ chế phối hợp, chính sách thương mại quốc tế chỉ là một trong số
các chính sách kinh tếxã hội của quốc gia nên nó không thểđặt ngoài hay đặt cao hơn các chính sách kinh tếxã hội khác. Uỷban quốc gia về hợp tác kinh tế quốc tế và các bộ ngành như Bộ Công nghiệp, Bộ Tài chính, Bộ
Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, BộThuỷsản, BộLao động – Thương binh và
Xã hội đang đóng vai trò quan trọng cùng với BộThương mại trong việc hoàn thiện chính sách thương mại quốc tếcủa Việt Nam.
Quy chế làm việc của Uỷ ban Quốc gia về hợp tác kinh tế quốc tế được quy định tại quyết định số 118/1998/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 8 tháng 7 năm 1998 và quyết định số 20/QĐ-UBQG của Chủ tịch uỷ ban quốc gia về hợp tác kinh tế quốc tế ban hành ngày 19 tháng 2 năm 2003. Uỷ ban có trách nhiệm kiểm tra, chỉ đạo, theo dõi, chủ trì, phối hợp cơ
quan liên quan trong quá trình Việt Nam tham gia và hoạt động trong các tổ
chức kinh tế- thương mại quốc tếvà khu vực.
Hàng năm hoặc trên cơsởyêu cầu của Uỷban, các Bộngành phải báo cáo công tác triển khai và kết quảthực hiện hội nhập kinh tếquốc tế.
Dựa trên nghiên cứu của công ty McKinsey, Hội nghị Bộtrưởng ASEAN
đã quyết định năm 2004 là năm ký kết Hiệp định khung về hội nhập ngành của ASEAN trên 11 lĩnh vực. Chiến lược hội nhập của Việt Nam ở giai đoạn hiện nay là dựa trên những kinh nghiệm hội nhập ngành trong quá khứđểđưa ra một lộ trình hội nhập trong các cuộc đàm phán song phương và mở rộng
ASEAN. Riêng đối với Trung Quốc, Bộ Thương mại cân nhắc kỹ càng hơn các thếmạnh và ngành mạnh của Trung Quốc nhưô tô, xe máy, dệt may. Hai
điều được các nhà hoạch định chính sách thương mại ở Việt Nam quan tâm là các ngành của Việt Nam đang được bảo hộcao và tình hình buôn lậu từTrung Quốc. Nếu hàng hoá Trung Quốc vẫn tiếp tục tràn vào Việt Nam một cách phi pháp thì việc bảo vệcác nhà sản xuất trong nước không có tác dụng.
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về lộ trình hội nhập 11 ngành của ASEAN được ban hành vào tháng 3 năm 2005. Bộ Thương mại có trách nhiệm truyền tải thông tin tới các Bộkhác. Do tình hình đàm phán vẫn đang tiếp tục diễn ra cho nên việc truyền tải thông tin và quảng bá thông tin này tới các đơn vị liên quan vẫn chưa được thực hiện. Thực tế, có rất ít các chuyên viên của các bộkhác biết vềcông tác triển khai này.
Các doanh nghiệp nhà nước có tiếng nói quan trọng trong việc quyết định lộ trình hội nhập và đàm phán hội nhập. Tuy nhiên, đây lại là khu vực kém hiệu quả nên ngay cả khi thực hiện bảo hộ, lợi ích thu được cũng là vấn đề
cần phải nghiên cứu. Câu chuyện về bảo hộ các ngành mà doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tham gia lại là một câu chuyện khác. Các ngành mà doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được lựa chọn thường là những ngành được bảo hộ cao [110]. Ban đầu Chính phủ Việt Nam cam kết thực hiện bảo hộ lâu dài song do sức ép hội nhập, việc bảo hộcác ngành này ngày càng giảm (ô tô, xe máy, thép).
Thủ tướng Chính phủ có Chỉ thị số 47/2004/CT-TTg ngày 22 tháng 12 năm 2004 về các giải pháp nâng cao sức cạnh tranh các sản phẩm công nghiệp xuất khẩu. Bộ Công nghiệp là cơ quan dự
thảo chỉ thị này với mong muốn phối hợp giữa các Bộ khi thực hiện hội nhập và nâng cao sức cạnh tranh. Tuy nhiên, hiện tại các cơ quan bộ và ngang bộtại Việt Nam đều thực
hiện quản lý ngành theo chức năng, nhiệm vụ được chính phủ giao. Những vấn đề nêu ra trong Chỉ thị của Chính phủ đã được các bộ thực hiện trên thực tế do đó tác dụng của Chỉ thị không lớn. Nói cách khác, các công cụ thuế
quan và phi thuếquan đã không được vận dụng đểthực hiện Chỉ thị này.
Thứ hai là vấn đề phối hợp hoàn thiện chính sách thương mại
quốc tế
nhằm đạt các mục tiêu về nâng cao sức cạnh tranh của hàng công nghiệp chế
tao và tăng cường xuất khẩu, đặc biệt là xuất khẩu của khu vực FDI.
Xuất khẩu của Việt Nam đang ởtrong giai đoạn đầu với các sản phẩm chủ
yếu sử dụng công nghệ thấp và sử dụng nhiều lao động. Các nhà đầu tư hướng về xuất khẩu thích lựa chọn các khu chế xuất và khu công nghiệp làm nơi xây dựng cơ sở sản xuất. Trên giác độ chính sách thương mại quốc tế, về
thủ tục hành chính, doanh nghiệp FDI hướng vào xuất khẩu gặp ít khó khăn hơn các doanh nghiệp FDI hướng vào thay thế nhập khẩu. Về cơ sở hạ tầng, không chỉ các doanh nghiệp FDI mà các doanh nghiệp tại Việt Nam đều mong muốn một hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ xuất khẩu tốt hơn (đường xá, cảng, điện, nước).
Cụm từ“công nghiệp chế tạo”, “công nghiệp chế biến, chếtác” và “công nghiệp chếbiến” được sửdụng đồng thời tại Việt Nam19. Nếu sửdụng cụm từ
“công nghiệp chế biến” thì tỷ trọng công nghiệp chế biến trong tổng giá trị
sản xuất công nghiệp là 83,2% vào năm 2005 [4]. Nếu sử dụng cụm từ “công nghiệp chếtạo”20 hay “chếbiến, chếtác” thì tỷlệnày sẽchỉ khoảng 50%. Dệt may, giày dép là những lĩnh vực xuất khẩu chủ lực. Các ngành dây và cáp
19
Bộ Công nghiệp Việt Nam chia các ngành công nghiệp thành 3 nhóm: nhóm ngành công nghiệp có lợi thế
cạnh tranh, nhóm ngành công nghiệp nền tảng, và nhóm ngành công nghiệp có tiềm năng. Nhóm thứ nhất bao gồm các ngành chế biến nông lâm thuỷ sản, dệt may, da giày, lắp ráp cơđiện tử, đóng tàu. Nhóm thứ hai gồm các ngành điện, dầu khí, than, hoá chất cơ bản, khai khoáng, cơ khí. Nhóm thứ ba gồm các ngành sản xuất linh kiện điện tử, phần mềm; hoá dược, hoá mỹ phẩm, chất tẩy rửa; cơ khí chế tạo; nhóm sản phẩm từ
công nghệ mới. Các ngành công nghiệp chế tạo được xếp vào nhóm thứ nhất hoặc nhóm thứ ba.
20
điện, linh kiện điện tử máy tính, sản phẩm nhựa, một số sản phẩm cơ khí chế
tạo (ô tô, xe máy, máy động lực, máy nông nghiệp, đóng và sửa tàu thuyền, xe
đạp phụtùng, ...) được BộCông nghiệp Việt Nam coi là những sản phẩm xuất khẩu chủlực mới [5].
Đầu tư của khu vực FDI vào Việt Nam cần phân biệt (i) các ngành FDI hướng vào xuất khẩu và (ii) các ngành FDI tập trung khai thác thị trường nội
địa. Martin và cộng sự[51] cho rằng xuất khẩu của Việt Nam tăng trưởng dựa trên sựtăng lên nhanh chóng của khu vực FDI. Nghiên cứu của nhóm tác giả
cũng đềcập đến việc dòng vốn FDI ban đầu đổvào những ngành nội địa được bảo hộ nhưbất động sản, khách sạn và công nghiệp nặng (ô tô, sắt thép và xi măng) dưới hình thức liên doanh. Một trong những động lực khuyến khích xuất khẩu là việc tự do hóa hơn các quy định về đầu tư nước ngoài từ cuối thập kỷ 1990. Khi bảo hộ nhập khẩu giảm xuống cũng là lúc mà xuất khẩu tăng nhanh hơn.
Để thúc đẩy xuất khẩu, các công cụ thuế quan và phi thuế quan cần tập trung bảo hộ những sản phẩm cuối cùng chứ không phải những sản phẩm trung gian. Tuỳ theo ngành, các công cụ thuế quan cần
được áp dụng một cách linh hoạt.
Chính sách thương mại quốc tếcủa Việt Nam còn lúng túng trong việc hỗ
trợ các doanh nghiệp ở khu vực thay thế nhập khẩu. Mặc dù các chính sách, cơ chế cho xuất nhập khẩu đã thông thoáng hơn và rõ ràng hơn theo hướng hướng vào xuất khẩu song các ngành ở khu vực thay thế nhập khẩu như ô tô,
điện tử, thép còn thể hiện nhiều bất cập ở công tác điều hành như biểu thuế
xuất nhập khẩu và các chính sách hỗ trợ khác. Chẳng hạn, vấn đề thuếtrong ngành công nghiệp điện tửhay vấn đềtính tỷlệ nội địa hoá trong ngành ô tô. Một số doanh nghiệp trong ngành công nghiệp điện tử kiến nghị với chính
phủ về thuế đầu vào có nguồn gốc ASEAN và ngoài ASEAN. Các doanh nghiệp này mong muốn được nhập khẩu các đầu vào từ nguồn tốt nhất trên
thế giới chứ không phải chỉ trong ASEAN. Các doanh nghiệp trong ngành ô tô lại mong muốn áp dụng tính tỷ lệ nội địa hoá theo quy định của ASEAN chứkhông phải theo quy định của Việt Nam.
Báo cáo vào tháng 4 năm 2006 của Diễn đàn Phát triển Việt Nam (VDF) về công nghiệp phụ trợ cho thấy việc việc liên kết giữa khu vực trong nước với các nhà đầu tưNhật Bản trong ngành xe máy tương đối chặt chẽ. Mối liên kết này tương đối thấp ở ngành ô tô và đang tăng dần lên ở ngành điện tử21
.
Để phát triển các mối liên kết ở các ngành công nghiệp này, Chính phủ và doanh nghiệp Việt Nam cần thực hiện hàng loạt các biện pháp như tăng cường nhận thức và kỹ năng thực hiện QCDM (Quality – Cost – Delivery – Management); chính sách thuế hợp lý; môi trường chính sách ổn định; phát triển nguồn nhân lực. Chính sách thuếcho đầu vào và đầu ra của sản xuất cần được rà soát đểhợp lý hoá [156].
Vấn đề đặt ra là nếu thực hiện bảo hộ ngành công nghiệp phụ trợ thì các nhà sản xuất và lắp ráp không có cơ hội tìm được nguồn cung cấp tốt nhất từ
các khu vực trên thếgiới. Nếu không thực hiện hỗ trợ các ngành công nghiệp phụ trợ thì Việt Nam khó có thể đạt được mục tiêu phát triển bền vững. Bên cạnh đó, chính phủ Việt Nam mong muốn các doanh nghiệp FDI tìm đầu ra ở
thị trường xuất khẩu song các doanh nghiệp FDI có thể theo đuổi các chiến lược khác nhau nhưtập trung khai thác thị trường nội địa (ô tô, xe máy, điện tử) hay khai thác thị trường nước ngoài (điện tử, dệt may). Ở giai đoạn khi mới vào thị trường, các doanh nghiệp FDI có xu hướng tập trung ở những công đoạn cuối của quá trình sản xuất và phân phối.
21