6. CẤU TRÚC LUẬN VĂN
1.2.1.3. Quản lý tài chính
- Khái niệm về quản lý Tài chính công
Quản lý nói chung đƣợc quan niệm nhƣ một quy trình công nghệ mà chủ thể quản lý tiến hành thông qua việc sử dụng các công cụ và phƣơng pháp thích hợp nhằm tác động và điều khiển đối tƣợng quản lý hoạt động phát triển phù hợp với quy luật khách quan và đạt tới các mục tiêu đã định.
Trong hoạt động quản lý các vấn đề về: chủ thể quản lý, đối tƣợng quản lý, công cụ và phƣơng pháp quản lý, mục tiêu quản lý là những yếu tố trung tâm đòi hỏi phải đƣợc xác định đúng đắn. Quản lý tài chính nhà nƣớc là một nội dung của quản lý tài chính và là một mặt của quản lý xã hội nói chung, do đó trong quản lý TCNN các vấn đề kể trên cũng là các vấn đề cần đƣợc nhận thức đầy đủ.
Trong hoạt động TCNN, chủ thể quản lý TCNN là Nhà nƣớc hoặc các cơ quan nhà nƣớc đƣợc Nhà nƣớc giao nhiệm vụ thực hiện các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc. Chủ thể trực tiếp quản lý TCNN là bộ máy tài chính trong hệ thống các cơ quan nhà nƣớc.
Đối tƣợng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Nói cụ thể hơn đó là các hoạt động thu, chi bằng tiền của TCNN; hoạt động tạo lập và sử
38
dụng các quỹ TCNN diễn ra trong các bộ phận cấu thành của TCNN. Đó cũng chính là các nội dung chủ yếu của quản lý TCNN.
Trong quản lý TCNN, công cụ pháp luật đƣợc sử dụng thể hiện dƣới các dạng cụ thể là các chính sách, cơ chế quản lý tài chính; các chế độ quản lý tài chính, kế toán, thống kê; các định mức, tiêu chuẩn về tài chính, mục lục NSNN... Cùng với pháp luật, hàng loạt công cụ phổ biến khác đƣợc sử dụng trong quản lý TCNN nhƣ: các đòn bẩy kinh tế, tài chính; Kiểm tra, thanh tra, giám sát; các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý TCNN...
Từ những phân tích kể trên có thể có khái niệm tổng quát về quản lý Tài chính Nhà nƣớc nhƣ sau: Quản lý Tài chính Nhà nƣớc là hoạt động của các chủ thể quản lý TCNN thông qua việc sử dụng có chủ định các phƣơng pháp quản lý và các công cụ quản lý để tác động và điều khiển hoạt động của TCNN nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đã định.
- Đặc điểm của quản lý Tài chính nhà nƣớc
Quản lý TCNN là sự tác động của các chủ thể quản lý TCNN vào quá trình hoạt động của TCNN. Để quản lý TCNN có hiệu quả đòi hỏi phải nắm đƣợc đặc điểm của quản lý TCNN. Đến lƣợt nó, đặc điểm của quản lý TCNN lại chịu sự chi phối bởi đặc điểm của hoạt động TCNN - đối tƣợng quản lý và mô hình tổ chức hệ thống bộ máy quản lý TCNN – chủ thể quản lý. Từ đó có thể khái quát các đặc điểm cơ bản của quản lý TCNN là:
+ Đặc điểm về đối tƣợng quản lý TCNN
Đối tƣợng của quản lý TCNN là các hoạt động của TCNN. Tuy nhiên, các hoạt động của TCNN lại luôn gắn liền với các cơ quan nhà nƣớc - các chủ thể của TCNN. Các cơ quan này vừa là ngƣời thụ hƣởng nguồn kinh phí của TCNN, vừa là ngƣời tổ chức các hoạt động của TCNN. Do đó, các cơ quan này cũng trở thành đối tƣợng của quản lý TCNN. Lấy chất lƣợng, hiệu quả đã đạt đƣợc của các hoạt động TCNN làm cơ sở để phân tích đánh giá động cơ, biện pháp tổ chức, điều hành hoạt động TCNN của các cơ quan nhà nƣớc là đòi hỏi và là nguyên tắc của quản lý TCNN. Chỉ có nhƣ vậy mới đảm bảo cho các nguồn lực tài chính của nhà nƣớc đƣợc sử dụng hợp lý và có hiệu quả, tránh
39
đƣợc tình trạng thất thoát, lãng phí, tham nhũng công quỹ. Quản lý TCNN thực chất là quản lý các quỹ công, quản lý các hoạt động tạo lập (thu) và sử dụng (chi) các quỹ công, do đó sự kết hợp chặt chẽ giữa quản lý yếu tố con ngƣời với quản lý yếu tố hoạt động tài chính là đặc điểm quan trọng của quản lý TCNN.
+ Đặc điểm về việc sử dụng các phƣơng pháp và công cụ quản lý tài chính nhà nƣớc
Nhƣ đã đề cập ở trên, trong quản lý TCNN có thể sử dụng nhiều phƣơng pháp quản lý khác nhau (tổ chức, hành chính, kinh tế) và nhiều công cụ quản lý khác nhau (pháp luật, các đòn bảy kinh tế, thanh tra - kiểm tra, đánh giá). Mỗi phƣơng pháp, công cụ có đặc điểm riêng, có cách thức tác động riêng và có các ƣu, nhƣợc điểm riêng. Nếu nhƣ phƣơng pháp tổ chức, hành chính có ƣu điểm là đảm bảo đƣợc tính tập trung, thống nhất dựa trên nguyên tắc chỉ huy, quyền lực thì lại có nhƣợc điểm là hạn chế tính kích thích, tính chủ động của các cơ quan tổ chức hoạt động TCNN. Ngƣợc lại, các phƣơng pháp kinh tế, các đòn bảy kinh tế có ƣu điểm là phát huy đƣợc tính chủ động, sáng tạo nhƣng lại có nhƣợc điểm là hạn chế tính tập trung, thống nhất trong việc tổ chức các hoạt động TCNN theo cùng một hƣớng đích. Do đó, trong quản lý TCNN, tuỳ theo đặc điểm của đối tƣợng quản lý cụ thể mà có thể lựa chọn phƣơng pháp này hay phƣơng pháp khác làm phƣơng pháp nổi bật trên nguyên tắc chung là phải sử dụng đồng bộ và kết hợp chặt chẽ các phƣơng pháp và công cụ quản lý. Tuy nhiên, do đặc điểm của hoạt động TCNN là luôn gắn liền với quyền lực của nhà nƣớc, nên trong quản lý TCNN phải đặc biệt chú trọng tới các phƣơng pháp, công cụ mang tính quyền uy, mệnh lệnh để đảm bảo tính tập trung, thống nhất. Đó là các phƣơng pháp tổ chức, hành chính, các công cụ pháp luật, thanh tra, kiểm tra. Đây cũng là một đặc điểm quan trọng của quản lý TCNN.
+ Đặc điểm về quản lý nội dung vật chất của TCNN
Nội dung vật chất của TCNN là các nguồn tài chính, các quỹ tiền tệ thuộc sở hữu nhà nƣớc mà nhà nƣớc có thể chi phối và sử dụng trong một thời kỳ nhất định. Các nguồn tài chính đó có thể tồn tại dƣới dạng tiền tệ hoặc tài sản, nhƣng tổng số nguồn lực tài chính đó là biểu hiện về mặt giá trị, là đại diện
40
cho một lƣợng của cải vật chất của xã hội. Về lý thuyết cũng nhƣ thực tiễn, sự vận động của các nguồn tài chính phải ăn khớp với sự vận động của của cải vật chất mới đảm bảo cho sự phát triển cân đối của nền kinh tế. Điều đó càng có ý nghĩa và cần thiết bởi vì tổng nguồn lực tài chính mà Nhà nƣớc nắm giữ chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn lực tài chính của toàn xã hội. Do đó, trong quản lý TCNN, không những phải quản lý nguồn tài chính đang tồn tại cả dƣới hình thức tiền tệ, cả dƣới hình thức tài sản, mà còn phải quản lý sự vận động của tổng nguồn lực TCNN - sự vận động về mặt giá trị - trên cơ sở tính toán để đảm bảo cân đối với sự vận động của các luồng của cải vật chất và lao động - sự vận động về mặt giá trị sử dụng - trong đời sống thực tiễn. Nhƣ vậy, kết hợp quản lý, đảm bảo tính thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giá trị và giá trị sử dụng là một đặc điểm quan trọng khác của quản lý TCNN.
- Nội dung cơ bản của quản lý TCNN
Quản lý TCNN có nội dung đa dạng và phức tạp. Xét theo các bộ phận cấu thành các quỹ TCNN, nội dung chủ yếu của quản lý TCNN bao gồm: quản lý NSNN và quản lý các quỹ TCNN ngoài NSNN.
+ Quản lý Ngân sách nhà nƣớc Quản lý quá trình thu của NSNN
Thu ngân sách Nhà nƣớc đƣợc thực hiện bằng các hình thức: bắt buộc bao gồm thuế, phí, lệ phí; bán tài nguyên, tài sản quốc gia, các khoản thu trong các doanh nghiệp nhà nƣớc. Ngoài ra, tuỳ theo điều kiện cụ thể còn có các hình thức động viên khác nhƣ hình thức trƣng thu, trƣng mua... Quản lý quá trình thu NSNN chính là quản lý các hình thức động viên đó. Yêu cầu cơ bản quản lý quá trình thu NSNN là:
Đảm bảo tập trung một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nƣớc để trang trải các khoản chi phí cần thiết của Nhà nƣớc trong từng giai đoạn lịch sử. Việc động viên một bộ phận nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nƣớc là yêu cầu cơ bản, không thể thiếu đƣợc đối với mọi Nhà nƣớc. Mức độ tập trung nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nƣớc tuỳ thuộc vào chức năng nhiệm vụ mà Nhà nƣớc đảm nhận, tuỳ thuộc vào cách thức sử dụng nguồn
41
lực tài chính của Nhà nƣớc cũng nhƣ khả năng tạo ra nguồn lực tài chính của nền kinh tế. Thông thƣờng, đứng trên góc độ kinh tế, mức động viên nguồn lực tài chính quốc gia vào tay Nhà nƣớc thƣờng chịu sự tác động của các yếu tố sau đây: Mức thu nhập GDP bình quân đầu ngƣời; Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế; Khả năng khai thác và xuất khẩu tài nguyên thiên nhiên; Tỷ lệ tiết kiệm của khu vực tƣ nhân để đầu tƣ; Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nƣớc; Tổ chức bộ máy thu nộp.
Do đó, nội dung quản lý quá trình thu NSNN không đơn thuần là quản lý các hình thức thu và số thu NSNN mà phải tổ chức quản lý các yếu tố quyết định đến số thu của NSNN. Đảm bảo khuyến khích, thúc đẩy sản xuất phát triển, tạo ra nguồn thu của NSNN ngày càng lớn hơn.
Quản lý quá trình chi của NSNN
Chi NSNN có quy mô và mức độ rộng lớn, bao gồm nhiều lĩnh vực, ở nhiều địa phƣơng, ở tất cả các cơ quan công quyền. Mặt khác, trong điều kiện kinh tế thị trƣờng chi NSNN vừa mang tính chất không hoàn trả trực tiếp, lại vừa có tính chất hoàn trả trực tiếp. Vì vậy, việc quản lý các khoản chi NSNN hết sức phức tạp. Xét theo yếu tố thời hạn của các khoản chi NSNN, có thể hình dung nội dung cụ thể quản lý các khoản chi NSNN bao gồm: Quản lý các khoản chi đầu tƣ phát triển; Quản lý các khoản chi thƣờng xuyên; Quản lý các khoản chi trả nợ; Quản lý chi dự phòng.
Các khoản chi kể trên đƣợc trang trải bằng các nguồn tài chính khác nhau, mang tính chất khác nhau. Do đó trong việc hoạch định các phƣơng pháp và nguyên tắc quản lý cụ thể cũng khác nhau. Trong quản lý các khoản chi của NSNN phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản là đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao theo đúng đƣờng lối, chính sách, chế độ của Nhà nƣớc.
Quản lý và thực hiện các biện pháp cân đối thu, chi NSNN
Cân đối thu chi NSNN là một mặt cân đối lớn trong nền kinh tế quốc dân, nó vừa là nguyên nhân vừa là kết quả của các mặt cân đối khác trong nền kinh tế quốc dân. Trong thực tiễn, do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ
42
quan mà hoạt động thu, chi NSNN không phải lúc nào cũng cân đối. Về khách quan, hoạt động thu, chi NSNN bắt nguồn từ hoạt động sản xuất kinh doanh trong nền kinh tế. Trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả, đạt tốc độ tăng trƣởng cao, bền vững, nền kinh tế có tỷ lệ lạm phát thấp thì khả năng cân đối thu, chi NSNN đƣợc thực hiện tƣơng đối thuận lợi. Ngƣợc lại, trong điều kiện hoạt động sản xuất kinh doanh có dấu hiệu suy thoái, lạm phát ở tốc độ cao thì khả năng cân đối thu, chi của NSNN gặp nhiều khó khăn. Về chủ quan, do những tác động của chính sách kinh tế xã hội của Nhà nƣớc làm nảy sinh sự mất cân đối thu, chi của NSNN. Một hệ thống chính sách kinh tế xã hội phù hợp có tác động tích cực đến phát triển kinh tế xã hội và dựa trên khả năng của nguồn lực tài chính quốc gia thì khả năng cân đối thu - chi NSNN có điều kiện thực hiện. Ngƣợc lại, một hệ thống chính sách chế độ kinh tế, xã hội mang ý chí chủ quan, không xuất phát từ thực trạng kinh tế - xã hội, không dựa trên khả năng nguồn lực tài chính quốc gia, thì vấn đề cân đối thu - chi NSNN khó đảm bảo. Tuỳ theo cách tiếp cận nguyên nhân của sự mất cân đối mà có các phƣơng pháp giải quyết khác nhau. Tuy nhiên, phƣơng pháp phổ biến hiện nay là: Thực hiện hình thức tín dụng Nhà nƣớc vay nợ trong và ngoài nƣớc để đảm bảo sự cân đối thu - chi NSNN, hình thành quỹ dự trữ, quỹ dự phòng tài chính...Việc quản lý cân đối thu - chi NSNN thực chất là việc quản lý thực hiện các biện pháp đó.
+ Phân cấp quản lý Ngân sách nhà nƣớc
Phân cấp quản lý NSNN đƣợc nhìn nhận nhƣ là một biện pháp quản lý hoạt động của NSNN. Thực chất của việc phân cấp là việc phân chia trách nhiệm quản lý hoạt động của NSNN theo từng cấp chính quyền nhằm làm cho hoạt động của NSNN lành mạnh và đạt hiệu quả cao. Phân cấp hoạt động quản lý thu, chi NSNN đƣợc thực hiện theo nguyên tắc thống nhất, tập trung dân chủ, có phân công rành mạch theo quyền hạn, trách nhiệm của các cấp chính quyền. Quan điểm trong phân cấp quản lý NSNN theo Luật Ngân sách nhà nƣớc là:
43
+ Phân định rành mạch nhiệm vụ thu chi của từng cấp, cụ thể: chia nguồn thu thành 3 loại: Trung ƣơng 100%; Địa phƣơng 100%; Điều tiết theo tỷ lệ giữa TW và địa phƣơng.
+ Tập trung đại bộ phận nguồn thu tài chính lớn, ổn định cho NSTW, tạo cho NSĐP có nguồn thu gắn với địa bàn.