6. CẤU TRÚC LUẬN VĂN
1.2.1.2. Tài chính
- Khái niệm về tài chính
Tài chính Nhà nƣớc là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia. Nó ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nƣớc và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nƣớc xuất hiện đòi hỏi phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nƣớc và thực hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó. Trong nền kinh tế hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã đƣợc tiền tệ hoá mà còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những điều kiện nhƣ vậy, tài chính Nhà nƣớc mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính Nhà nƣớc, không chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính của xã hội tạo nên sức mạnh tài chính của Nhà nƣớc mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi hoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự tồn tại, phát triển tài chính Nhà nƣớc là một đòi hỏi khách quan và hết sức cần thiết.
25
Gắn với chủ thể là Nhà nƣớc, các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc đƣợc tạo lập và sử dụng gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nƣớc và việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc. Nói một cách khác, các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc là tổng số các nguồn lực tài chính đã đƣợc tập trung vào trong tay Nhà nƣớc, thuộc quyền nắm giữ của Nhà nƣớc và đƣợc Nhà nƣớc sử dụng cho việc thực hiện các sứ mệnh xã hội của mình. Trên quan niệm đó, quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc, có thể đƣợc xem nhƣ là sự tổng hợp của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nƣớc và quỹ tiền tệ của các doanh nghiệp thuộc sở hữu Nhà nƣớc. Các quỹ tiền tệ chung của Nhà nƣớc lại bao gồm: Quỹ ngân sách nhà nƣớc (NSNN) và các quỹ ngoài NSNN.
Quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc kể trên chính là quá trình Nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài chính thông qua các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nƣớc. Các hoạt động thu, chi bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nƣớc, còn các quỹ tiền tệ Nhà nƣớc nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của TCNN.
Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nƣớc tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nƣớc quy định đã làm nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc với các chủ thể khác trong xã hội. Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nƣớc tham gia phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tài chính Nhà nƣớc, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính Nhà nƣớc.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính Nhà nƣớc nhƣ sau: Tài chính Nhà nƣớc là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà nƣớc tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc. Tài chính Nhà nƣớc phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nƣớc với các chủ thể khác trong xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nƣớc tham gia phân phối các nguồn tài chính.
26
+ Đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nƣớc
Tài chính Nhà nƣớc thuộc sở hữu Nhà nƣớc, do đó Nhà nƣớc là chủ thể duy nhất quyết định việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc. Việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc, đặc biệt là Ngân sách Nhà nƣớc, luôn luôn gắn liền với bộ máy Nhà nƣớc nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nƣớc, cũng nhƣ thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội mà Nhà nƣớc đảm nhận.
Các nhiệm vụ kinh tế - chính trị - xã hội của một quốc gia trong từng thời kỳ phát triển đƣợc quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nƣớc - Quốc hội, do đó, Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các thu, chi Ngân sách Nhà nƣớc - quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nƣớc - tƣơng ứng với các nhiệm vụ đã đƣợc hoạch định nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả nhất các nhiệm vụ đó.
+ Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nƣớc
Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nƣớc bao gồm các quỹ tiền tệ thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nƣớc. Các quỹ tiền tệ đó là một lƣợng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã đƣợc tập trung vào tay Nhà nƣớc, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nƣớc, trong đó NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nƣớc. Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nƣớc mà đại diện tiêu biểu là NSNN có các đặc điểm chủ yếu là:
Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nƣớc có thể đƣợc lấy từ nhiều nguồn khác nhau, cả trong nƣớc và ngoài nƣớc; từ nhiều lĩnh vực hoạt động khác nhau, cả sản xuất, lƣu thông và phân phối, nhƣng nét đặc trƣng là luôn gắn chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nƣớc và sự vận động của các phạm trù giá trị khác nhƣ: giá cả, thu nhập, lãi suất…
Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nƣớc đƣợc đánh giá bằng các chỉ tiêu chủ yếu nhƣ: mức tăng trƣởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế... Đó là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính Nhà nƣớc. Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng giảm mức động viên của tài chính Nhà nƣớc, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý các
27
công cụ thu tài chính Nhà nƣớc để điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội cho phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị.
Thứ hai, Thu nhập của tài chính Nhà nƣớc có thể đƣợc lấy về bằng nhiều hình thức và phƣơng pháp khác nhau, có bắt buộc và tự nguyện, có hoàn trả và không hoàn trả, ngang giá và không ngang giá… nhƣng, nét đặc trƣng là luôn gắn liền với quyền lực chính trị của Nhà nƣớc, thể hiện tính cƣỡng chế bằng hệ thống luật lệ do Nhà nƣớc quy định và mang tính không hoàn trả là chủ yếu.
+ Đặc điểm về tính hiệu quả của chi tiêu tài chính Nhà nƣớc
Chi tiêu tài chính Nhà nƣớc là việc phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ (vốn) của Nhà nƣớc. Các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc đƣợc đề cập ở đây bao gồm quỹ NSNN và các quỹ tài chính nhà nƣớc ngoài NSNN, không bao gồm vốn và các quỹ của doanh nghiệp nhà nƣớc. Đối với hoạt động SXKD ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu quả của việc sử dụng vốn thƣờng đƣợc đánh giá bằng các chỉ tiêu định lƣợng nhƣ: Tổng số lợi nhuận thu đƣợc trong kỳ, số vòng quay của vốn lƣu động trong kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí).
Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa vào các chỉ tiêu định lƣợng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính Nhà nƣớc sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện. Bởi vì, chi tiêu của tài chính Nhà nƣớc không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những chi tiêu gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc, tức là gắn liền với việc đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nƣớc trên những khía cạnh cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lƣợng nhƣ vay nợ, một số vấn đề xã hội… nhƣng xét về tổng thể, hiệu quả đó thƣờng đƣợc xem xét trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc phải đƣợc xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính Nhà nƣớc phải đảm nhận. Thông thƣờng việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà
28
nƣớc dựa vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt đƣợc và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây đƣợc hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián tiếp.
+ Đặc điểm về phạm vi hoạt động của tài chính Nhà nƣớc
Gắn liền với bộ máy Nhà nƣớc, phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc và vai trò quản lý vĩ mô của nhà nƣớc đối với toàn bộ nền kinh tế, phạm vi ảnh hƣởng của tài chính Nhà nƣớc rất rộng rãi, TCNN có thể tác động tới các hoạt động khác nhau nhất của mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội. Thông qua quá trình phân phối các nguồn tài chính, TCNN có khả năng động viên, tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia vào tay Nhà nƣớc từ mọi lĩnh vực hoạt động, từ mọi chủ thể kinh tế xã hội; đồng thời, bằng việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc, TCNN có khả năng tác động tới mọi lĩnh vực hoạt động kinh tế - xã hội, đạt tới những mục tiêu đã định.
- Chức năng của tài chính Nhà nƣớc
Nhƣ đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà nƣớc cũng có những chức năng khách quan nhƣ vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn gắn liền với Nhà nƣớc và phát huy vai trò của Nhà nƣớc trong quản lý vĩ mô nền kinh tế, vậy có ba chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát.
+ Chức năng phân bổ nguồn lực
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nƣớc là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của Nhà nƣớc đƣợc tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lƣợc và kế hoạch phát triển kinh tế xã hội. Đƣơng nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi nhƣ ở nƣớc ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do TCNN thực hiện
29
mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác. Xu hƣớng chung là chức năng này đối với TCNN đang có chiều hƣớng giảm dần.
Ở nƣớc ta, trong những năm trƣớc thời kỳ đổi mới, nền kinh tế vận hành theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nƣớc thực hiện chế độ bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội. Trong điều kiện đó, có ngƣời đã lầm tƣởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách Nhà nƣớc ta là Ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra, khi đó Ngân sách Nhà nƣớc chỉ giữ vai trò nhƣ một cái túi đựng số thu của Nhà nƣớc về để rồi chia nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệu quả của nó. Cũng chính trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của TCNN, tƣởng nhƣ một chức năng rất quan trọng, bao trùm của TCNN, nhƣng lại không phải là một khả năng để phát huy vai trò thực sự quan trọng của TCNN đối với các hoạt động kinh tế - xã hội dƣới sự điều khiển của Nhà nƣớc.
Chuyển sang nền kinh tế thị trƣờng, với việc Nhà nƣớc từ bỏ dần những sự can thiệp trực tiếp vào các hoạt động kinh tế - xã hội, để chủ yếu thực hiện chức năng quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, việc bao cấp nguồn tài chính từ Ngân sách Nhà nƣớc cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng giảm dần. Trong điều kiện mới đó, chức năng phân bổ của TCNN cho các hoạt động kinh tế xã hội cũng đƣợc sử dụng theo cách khác hơn. Các nguồn lực tài chính từ Ngân sách đƣợc phân bổ có sự lựa chọn, cân nhắc, tính toán hơn, có trọng tâm, trọng điểm hơn. Điều đó thể hiện xu hƣớng mới trong việc sử dụng chức năng này của TCNN.
Vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực của TCNN vào đời sống thực tiễn, con ngƣời tổ chức quá trình động viên các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nƣớc để tạo lập các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc và quá trình phân phối, sử dụng các quỹ tiền tệ đó cho các mục đích đã định.
Trong các quá trình kể trên, Nhà nƣớc là chủ thể phân bổ với tƣ cách là ngƣời có quyền lực chính trị, hoặc là ngƣời có quyền sở hữu, hoặc là nguời có quyền sử dụng các nguồn tài chính và các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nƣớc chính là đối tƣợng phân bổ.
30
Kết quả trực tiếp của việc vận dụng chức năng phân bổ nguồn lực qua tài chính Nhà nƣớc là các quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc đƣợc tạo lập, đƣợc phân phối và đƣợc sử dụng. Đến lƣợt nó, việc tạo lập, phân phối và sử dụng một cách đúng đắn, hợp lý các quỹ tiền tệ đó, tức là sự phân bổ một cách tối ƣu các nguồn lực tài chính thuộc quyền chi phối của Nhà nƣớc lại có tác động mạnh mẽ tới việc sử dụng có hiệu quả các nguồn lực tài chính; thúc đẩy hoàn thiện cơ cấu sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội bằng việc tính toán, sắp xếp các tỷ lệ cân đối quan trọng trong phân bổ các nguồn tài chính. Một sự phân bổ nhƣ thế sẽ là nhân tố có ảnh hƣởng quan trọng tới sự phát triển vững chắc và ổn định của nền kinh tế.
Những kết quả cần phải đạt đƣợc đó của sự phân bổ có thể coi là những tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng công cụ tài chính Nhà nƣớc trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên cạnh các tiêu chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải đƣợc tính toán trên cơ sở thực lực nguồn tài chính của toàn xã hội và của Nhà nƣớc, có cân nhắc cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của đất nƣớc trong từng thời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nƣớc cũng là một tiêu chuẩn không kém phần quan trọng.
Chức năng phân bổ nguồn lực của TCNN là chức năng đƣợc đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối. Phân bổ nguồn lực tài chính qua TCNN mà Nhà nƣớc là chủ thể phải nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển.
Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của TCNN phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nƣớc và khu vực tƣ nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của Nhà nƣớc, từ