Yếu tố thứ 3 của khuôn khổ phân tích 3 lĩnh vực để phát triển thị trường tài chính nông thôn là sự phát triển về định chế. Những yêu cầu đối với các định chế tài chính nông thôn (RFI) nhằm đạt được vùng hoạt động rộng lớn và sự bền vững đã được xác định như sau:
“Các RFI đòi hỏi sự quản lý thích hợp, điều đó yêu cầu phải xác định rõ ràng cũng như hạn chế vai trò và quyền lực của chính phủ, các nhà tài trợ, ngân hàng trung ương và các cơ quan khác. Sự quản lý tốt với quyền tự quyết cao cũng rất cần thiết, như các thủ tục quản lý sáng tạo và hiệu quả theo một hệ thống quản lý thông tin phát triển tốt” (Yaron, Benjamin và piprek, 1997, trang 99).
Các định chế có thể không tự hình thành chỉ vì môi trường và cơ sở hạ tầng tài chính chưa được cải thiện. Xây dựng định chế có thể cần thiết để tận dụng lợi thế từ những cơ hội và thị trường mới nảy sinh (Krahnen và Schmidt, 1994). Nếu các dịch vụ tài chính đa dạng, một số nhóm như phụ nữ, nông dân nhỏ và doanh nghiệp nhỏ có thể nhận thấy rằng họ ở thế bất lợi trong việc phản ứng với những cơ hội thị trường (Fernando, 1994). Hỗ trợ các định chế hướng vào các nhóm này, đặc biệt là trong giai đoạn đầu mới bước vào hoạt động, có thể đạt được lợi ích xã hội to lớn với điều kiện các khoản trợ cấp phải được sử dụng đúng cho các mục đích xây dựng định chế cụ thể, và phải rõ ràng, đúng thời hạn và phải liên kết chặt với hoạt động. Cuối cùng, từng định chế cần phải thử nghiệm nhiều phương án để tìm ra phương pháp hoạt động thích hợp với mục đích và khả năng của họ.
Bài học từ tài chính vi mô
May mắn là có rất nhiều bài học từ việc phát triển định chế trong vài năm gần đây do những sự đổi mới đã được kiểm nghiệm, đặc biệt là của MFO. Do đó một số nguyên tắc chung và thông lệ tốt đã sẵn có cho nhu cầu của từng địa phương. Những vấn đề này sẽ được thảo luận chi tiết trong Chương 5. hầu hết các MFO mạnh đều có những nhiệm vụ và kế hoạch kinh doanh mạnh mẽ, hướng rõ ràng vào
việc đạt được hiệu quả cao bằng cách cung cấp cho khách hàng những sản phẩm theo sự định hướng của thị trường. Họ có một mục tiêu rõ ràng trong việc đạt được sự bền vững và tự sống còn trong một giai đoạn ngắn. Qua thử nghiệm, họ đã phát triển các công nghệ và thủ tục tài chính có khả năng giải quyết một số chi phí và rủi ro cao trong việc cung cấp các khoản nợ nhỏ, ngắn hạn và không thế chấp cho người nghèo. Rất nhiều trong số đó là các tổ chức mới, có quyền tự do sáng tạo và có được sự hỗ trợ mạnh của các nhà tài trợ. Thành công của họ đã đem lại nhiều bài học về tài chính nông thôn. tuy nhiên, do nhiều tổ chức chuyên môn hóa vào việc cho vay ở thành thị hoặc những khu vực nông thôn đông dân cư nên vẫn còn hạn chế trong việc áp dụng những kinh nghiệm của họ cho nông thôn.
Định chế tài chính yếu: đóng cửa hay khôi phục?
Quá trình xây dựng hệ thống tài chính nông thôn ở Châu Á không phải bắt đầu từ con số không. Nhiều nước đã thành lập những ngân hàng chuyên môn hóa vào phát triển nông nghiệp (SADB) trong thập niên 1960 và 1970 với sự giúp đỡ của các nhà tài trợ. Các SADB có nhiều tính chất giống nhau (Pomareda, 1984; Gonzalez-Vega và Graham, 1995). Đó là những ngân hàng nhà nước có qui mô lớn chỉ phục vụ các khách hàng nông nghiệp, tập trung vào cho vay nông nghiệp, ít chú ý đến việc huy động tiền tiết kiệm và có mức lãi suất có trợ giá. SADB được cấp phép và quản lý một cách chú trọng vào mục đích bảo đảm đạt được các khoản cho vay hơn là sự an toàn và vững chắc. Chúng thường chịu sự ảnh hưởng về chính trị và do đó ít có khả năng siết chặt hợp đồng cho vay cũng như tịch thu tài sản thế chấp trong trường hợp không thanh toán được nợ. Nhiều ngân hàng đã bị đóng cửa, một số được khôi phục, và nhiều ngân hàng tồn tại với tầm hoạt động hạn chế và danh mục đầu tư nghèo nàn.
Khôi phục các SADB có hiệu quả về mặt chi phí không hay tốt hơn là đóng cửa chúng và thành lập một tổ chức mới? Những kinh nghiện cho đến nay về việc khôi phục đã được bổ sung thêm. Có lẽ trường hợp thành công nhất ở Châu Á được trình bày trong trường hợp nghiên cứu của Indonesia. Ngân hàng bị phá sản Rakyat Indonesia đã được tái cấu trúc để trở thành một hệ thống unit desa có lợi nhuận cao. Nhiều trường hợp thành công khác còn có Ngân hàng Pertanian Malaysia và BAGRICOLA của Cộng hòa Dominique (Adams, 1995). Cũng có nhiều thất bại, đặc biệt là ở Châu Mỹ Latinh, nơi mà các SADB bị đóng cửa sau nhiều lần cố gắng cứu vãn. Ngân hàng Agroprombank ở Cộng hòa Kyrgyz bị đóng cửa bởi vì nó bị cho là quá tốn kém nếu khôi phục lại so với những lợi ích dự kiến đạt được. Ngân hàng phát triển nông nghiệp ở Bangladesh, Nepal và Pakistan tiếp tục là những đơn vị cho vay kém hiệu quả nhất trong khu vực cho dù nhiều dự án tài trợ cố gắng khôi phục.
Quyết định đóng cửa hay khôi phục phụ thuộc vào lợi ích và chi phí ước tính của mỗi phương án. Đóng cửa một tổ chức có nghĩa là tiêu hủy những tài sản như là chi phí chìm đối với xã hội. Nó cũng có thể có nghĩa là phải thành lập một tổ chức mới trong một giai đoạn nhất định nếu không có một tổ chức nào gia nhập thị trường để
lấp khoảng trống của ngân hàng bị đóng cửa. Một vài SADB có thể sở hữu một lượng vốn thông tin, vốn nhân lực và cơ sở hạ tầng có giá trị. Vốn thông tin có thể tồn tại dưới dạng hiểu biết về khách hàng (lịch sử tín dụng và các lần hoàn nợ) và về môi trường địa phương mà rất có thể hữu dụng nếu được khôi phục. Phần nhiều vốn thông tin này có thể tồn tại trong nguồn nhân lực. Nhân viên ngân hàng có thể học được nhiều về cách đánh giá độ tin cậy của các khoản nợ, nhưng lại không được tạo cơ hội phát huy khả năng của họ như trường hợp của Cộng hòa Dominique (Gonzalez-Vega và Graham, 1995). Cơ sở hạ tầng dưới dạng hệ thống ngân hàng và trang thiết bị thu hồi được, và có thể có thiện chí đáng giá của khách hàng sẽ mất đi nếu đóng cửa. Không phải tất cả các khách hàng đều không trả được nợ, và người tiết kiệm đã bắt đầu quen với việc gửi tiền tại các SADB ở khu vực nông thôn sẽ không được phục vụ bởi các tổ chức tài chính khác.
Tuy nhiên, sự tồn tại đơn thuần của các tài sản này tự nhiên không có hàm ý rằng khôi phục lại là một phương án được ưa thích. Một số tiền đề cần phải được đáp ứng trước khi khôi phục có thể có cơ hội hợp lý cho sự thành công (Adams, 1995; Gonzalez-Vega và Graham, 1995). Những tiền đề này có thể được tóm tắt như sau:
• Môi trường tốt về khía cạnh ổn định kinh tế vĩ mô, giảm thiểu khủng hoảng tài chính, và một hệ thống pháp lý tạo điều kiện thuận lợi thực thi hợp đồng và giải quyết mâu thuẫn nhanh chóng.
• Khu vực nông nghiệp năng động với các chính sách ổn định hợp lý, các chính sách nông trại có lợi, và các dịch vụ hỗ trợ nông thôn phát triển tốt. • Các vấn đề không hoàn trả được trước đây phần lớn là do can thiệp của
chính phủ hơn là do năng lực kém cỏi hay tham nhũng của đội ngũ cán bộ. • Xứ mệnh lớn hơn đối với định chế là làm cho nó có thể phát triển một danh
mục dịch vụ đa dạng và bao gồm cả cho các danh nghiệp phi nông nghiệp vay vốn, huy động tiền gởi, chuyển tiền, và các dịch vụ khác mà các khách hàng ở vùng nông thôn có nhu cầu.
• Cam kết của chính phủ về một chính sách không can thiệp trong quá trình cho vay và thu hồi tiền vay.
• Hình thành một ban lãnh đạo với giám đốc là một người có chuyên môn ngân hàng (thường là Bộ trưởng tài chính), với phần lớn các thành viên là đại diện các ngân hàng khu vực tư nhân, và giao ban lãnh đạo quyền thiết lập các chính sách nhằm đến sự ổn định, an toàn, và đúng đắn của thể chế. • Thuê một điều hành trưởng có kinh nghiệm lĩnh vực ngân hàng và cho
người này quyền thuê các quản lý cấp cao và sa thải đội ngũ cán bộ ngân hàng hiện tại không còn phù hợp sứ mệnh ngân hàng vận hành theo cơ chế thị trường.
• Các chính sách bù đắp nhằm thu hút đội ngũ cán bộ chất lượng cao, và thiết lập một hệ thống khen thưởng để khích lệ nhiệt huyết (thành quả) của các cán bộ ở mọi cấp.
• Hỗ trợ tài chính phù hợp để hình thành một hệ thống quản lý thông tin và điều chỉnh hệä thống kế toán minh bạch theo các tiêu chuẩn quốc tế.
Có lẽ các vấn đề lôi thôi nhất và nguy kịch nhất liên quan đến việc sắp xếp lại và quản lý, việc tái hình thành vốn (recapitalization), và các nguồn tài trợ tương lai. Để giảm thiểu hóa sự can thiệp có thể của chính phủ và đẩy mạnh tiềm năng cho việc quản lý hữu hiệu, chính phủ cần chuyển giao việc quản lý và kiểm soát một cách hữu hiệu cho các cá nhân có kinh nghiệm trong lĩnh vực ngân hàng và theo hướng ủng hộ khu vực tư nhân. Đồng thời, các nguồn lực công đủ phải được cung cấp để xóa sổ các khoản nợ xấu. Việc sử dụng các nguồn lực công và các khoản trợ cấp cần phải được xiết chặt theo đặc điểm dựa vào thành quả để tránh phụ thuộc quá nhiều vào trợ cấp. Nếu nguồn tài trợ được sử dụng, thì nó nên được chuyển vào vào việc cải thiện năng lực về định chế hơn là cho các khách hàng mục tiêu vay. Nguồn quỹ chủ yếu cho tương lai nên thu hút từ những người tiết kiệm. Hành vi của định chế sẽ thay đổi nếu nguồn quỹ của nó được huy động từ những người tiết kiệm hơn là từ các nhà tài trợ hay chính phủ, và những người tiết kiệm sẽ giám sát hoạt động của định chế. Để thu hút tiền gởi, định chế sẽ phải thuyết phục chính phủ, người cho vay khôn ngoan, và điều này đòi hỏi các hoạt động rõ ràng, sử dụng các tiêu chuẩn kế toán quốc tế, và kiểm toán các báo cáo tài chính. Như vậy phải thiết kế các công cụ tiết kiệm hấp dẫn khách hàng, và quá trình này sẽ góp phần tạo nên một định chế vận hành theo cơ chế thị trường (Adam, 1995). Qua được quá trình kiểm tra của thị trường này là bước đầu tiên trên con đường phát triển thị trường tài chính bền vững.