5. Cấu trúc của luận văn
2.3 Quy định về nguồn vốn thực hiện dự án
Trước năm 2006, nhiều dự án BOT đã bị biến dạng về mục tiêu, tính chất cũng như hiệu quả kinh tế, xã hội bởi việc quy định về nguồn vốn tự có thuộc sở hữu doanh nghiệp phải tối thiểu bằng 30% nguồn vốn đầu tư thực hiện dự án. Vì về phía Nhà nước thì việc quy định này nhằm đảm bảo năng lực tài chính của doanh nghiệp và tính khả thi của dự án. Nhưng thực tế thi hành cho thấy, nhiều doanh nghiệp có khả năng tài chính rất hạn chế, tích lũy vốn của chủ thể đầu tư trong nước chưa nhiều thì việc quy định tỉ lệ vốn như thế này đã tạo ra rào cản quá lớn đối với các doanh nghiệp dân doanh trong việc tiếp cận, thực hiện các dự án đầu tư cũng như khả năng huy động vốn của các doanh nghiệp này. Bởi vì Ngân hàng chỉ cho phép vay không quá 15% vốn tự có của Doanh nghiệp.18
Trong khi đó, với quy định bắt buộc phải có cam kết của các ngân hàng hoặc các nhà cấp vốn khác khi nộp hồ sơ đề nghị thực hiện dự án BOT khó thực hiện vì các ngân hàng, nhà cho vay luôn đòi hỏi phải có dự án khả thi đã được phê duyệt, có phương án vay và trả nợ rõ ràng thì mới cho vay. Thực tế, hầu hết doanh nghiệp không thể đáp ứng được yêu cầu này và đề nghị giảm tỉ lệ này xuống ở một con số thấp hơn. Theo đó, tính khả thi của phương án tài chính mà doanh nghiệp đề xuất mới là quan trọng và đảm bảo tính hiệu quả của dự án. Hơn nữa, quy định đó cũng không cần thiết vì chính các tổ chức tín dụng mới là người xem xét tính khả thi của dự án. Do sự thiếu linh hoạt trong quy định này nên không tạo điều kiện thuận lợi để nhà đầu tư thu xếp vốn tự có từ nhiều nguồn khác nhau cũng như việc không thiết lập được cơ chế kiểm soát hiện hữu của Nhà nước đối với cam kết từ phía nhà đầu tư về vấn đề này. Thực tiễn cho
17 Nghị định số 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 Về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (sửa đổi, bổ sung năm 2011), Điều 4, Khoản 1.
18
Quyết định số 1627/2001/QĐ-NHNN ngày 31 tháng 12 năm 2001 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Về việc ban hành Quy chế cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng, Điều 18, Khoản 1.
thấy, quy định trên trong một vài trường hợp chỉ mang tính hình thức nên đã gây ra nhiều khó khăn và chậm trể trong triển khai Dự án BOT, nhất là đối với dự án giao thông đường bộ.
Hơn nữa, số đông nhà đầu tư hiện nay là các Doanh nghiệp Nhà nước thuộc các Bộ, Ngành nên thường xin phép thực hiện nhiều dự án cùng một lúc để chia sẻ những rủi ro có thể xảy ra. Để khắc phục những hạn chế đó và nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng quá trình soạn thảo Quy chế đầu tư mới còn nhiều ý kiến không thống nhất xoay quanh vấn đề quy định về tỉ lệ vốn tự có bắt buộc 30% của nhà đầu tư trên tổng vốn đầu tư của dự án. Ý kiến đầu tiên là của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam: “Vẫn giữ nguyên tỉ lệ vốn tự có ở tỉ lệ 30% nhưng cần quy định thêm những trường hợp đặc biệt mà tỉ lệ vốn này có thể thấp hơn 30% nhằm đảm bảo sự chặt chẽ và tránh tạo kẻ hở trong việc lựa chọn nhà đầu tư”. Một ý kiến khác từ Ngân hàng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: “Tỉ lệ tham gia vốn tự có của nhà đầu tư nên chia theo qui mô dự án”. Còn Ủy ban nhân dân Hải Phòng thì đề nghị rằng: “Nhà đầu tư có thể là hộ kinh doanh, cá nhân nên quy định vốn sở hữu của nhà đầu tư để thực hiện dự án không được thấp hơn 30% tổng vốn đầu tư của dự án là không phù hợp và khó có khả năng triển khai trên thực tế”. Bộ Kế hoạch và Đầu tư - cơ quan chủ trì thực hiện dự thảo soạn thảo Quy chế mới thì cho rằng: “Để phù hợp với thông lệ quốc tế và nâng cao hiệu quả thực hiện dự án, cần áp dụng quy định này một cách linh hoạt theo hướng cho phép áp dụng một tỉ lệ thấp hơn 30% tùy thuộc vào tính chất, qui mô của dự án và theo quyết định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền”.
Người viết có nhận xét, để đảm bảo tính khả thi của dự án đầu tư BOT bằng việc quy định tỉ lệ vốn chủ sở hữu bắt buộc là 30% trên tổng mức đầu tư mà không tính đến qui mô của từng loại dự án cũng như năng lực tài chính, quản lý của chủ thể đầu tư (nhất là đối với hộ kinh doanh, cá nhân) là không thực tế. Phải chăng nó vô tình đi ngược lại với mục tiêu huy động mọi nguồn lực trong xã hội cho phát triển hạ tầng cơ sở? Ngoài ra, thành công của dự án không chỉ được đảm bảo về tỉ lệ vốn mà còn là vấn đề tài trợ dự án, về quy định cho phép các nhà đầu tư được huy động những loại vốn nào để thực hiện dự án của mình. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là nên cho phép các công ty BOT được huy động vốn dưới nhiều hình thức khác nhau như thông qua phát hành trái phiếu công ty, cổ phiếu,…
Quy định của pháp luật được thiết kế theo hướng này khi cho phép: Nhà đầu tư hay Doanh nghiệp dự án thỏa thuận trong hợp đồng phải tự thu xếp các nguồn vốn để thực hiện dự án theo đúng tiến độ đã cam kết và phải chịu mọi trách nhiệm liên
quan đến việc thay đổi tổng vốn đầu tư (trừ trường hợp bất khả kháng). Tùy thuộc vào qui mô của từng loại dự án và không bắt buộc phải đạt một tỉ lệ tối thiểu như trước đây, cụ thể trước đây Nghị định 78/2007/NĐ-CP của Chính Phủ quy định:
“2. Vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư để thực hiện Dự án được huy động theo tiến độ thỏa thuận trong Hợp đồng Dự án và phải đạt tỷ lệ tối thiểu sau:
a) Ðối với Dự án có tổng vốn đầu tư dưới 75 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư không được thấp hơn 30% tổng vốn đầu tư của Dự án.
b) Ðối với Dự án có tổng vốn đầu tư từ 75 tỷ đồng đến dưới 1.500 tỷ đồng, vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư không được thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư của Dự án;
c) Ðối với Dự án có tổng vốn đầu tý từ 1.500 tỷ đồng trở lên, vốn chủ sở hữu của Nhà đầu tư không được thấp hơn 10% tổng vốn đầu tư của Dự án.”19
Quy định này được xem là mới nhất và tiến bộ nhất so với hai Quy chế đầu tư trước đây, tạo điều kiện cho các nhà đầu tư tiếp cận với dự án BOT đặc biệt là đối với nhà đầu tư nước ngoài khi năng lực tài chính không hẳn là mức vốn sở hữu mà còn là khả năng huy động vốn của họ đồng thời để phù hợp với quy định của Luật Doanh nghiệp năm 2005 về quyền được lựa chọn hình thức, phương thức huy động, phân bố và sử dụng vốn của Doanh nghiệp như quy định công ty cổ phần được phát hành chứng khoán để huy động vốn… Trong quá trình xây dựng dự thảo Luật Đầu tư (sửa đổi), vấn đề được quan tâm nhất chú ý nhất là việc xác định đâu là nguồn vốn hỗ trợ của Nhà nước đâu là nguồn vốn góp của Nhà nước và khống chế mức vốn góp trực tiếp của Ngân sách Nhà nước trong các Dự án BOT. Vì trên thực tế trong thời gian qua, dù ít hay nhiều thì đều có sự tham gia của Doanh nghiệp Nhà nước và được thực hiện bằng nguồn vốn thực chất của Nhà nước. Sở dĩ có sự xuất hiện của vấn đề này là do sự quy định thiếu rõ ràng trong các văn bản của cơ quan có thẩm quyền. Ngoài ra, nó còn do sự hạn chế về tài chính của các Doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân.
Xét về vấn đề khống chế vốn Ngân sách Nhà nước và Doanh nghiệp Nhà nước trong các Dự án BOT, có ý kiến không đồng tình với quan điểm này. Vì họ cho rằng quy định như thế sẽ làm cản trở sự tham gia của Doanh nghiệp nhà nước vào lĩnh vực này. Theo người viết thì đây là quyền lợi bình đẳng và đương nhiên của Doanh
19Nghị định số 78/2007/NĐ-CP của Chính Phủ ngày 11 tháng 5 năm 2007 Về đầu tư theo hình thức Hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh, Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao, Điều 4, Khoản 2.
nghiệp Nhà nước cũng như các doanh nghiệp khác thuộc mọi thành phần kinh tế, các doanh nghiệp trong và ngoài nước.
Để cải thiện tình hình đầu tư theo Hợp đồng BOT nói trên khi có sự tham gia của các Doanh nghiệp Nhà nước và nhằm khắc phục những điểm bất cập chưa hợp lí của hai Quy chế đầu tư trước đây, góp phần hơn nữa việc thu hút đầu tư tư nhân vào xây dựng công trình kết cấu hạ tầng cơ sở, Nghị định 108/2009/NĐ-CP ngày 27 tháng 11 năm 2009 (sửa đổi, bổ sung năm 2011) có những quy định cụ thể về vấn đề trên. Cụ thể, nó được khái quát qua Điều 6 Nghị định này về Sử dụng vốn Nhà nước để thực hiện dự án.
Có thể khẳng định quy định này đánh dấu một bước tiến quan trọng trong quá trình hoạch định chính sách quan trọng về đầu tư theo Hợp đồng BOT và phù hợp với thực tiễn triển khai một số dự án trong thời gian qua. Được đánh giá là có nhiều tiến bộ, tuy nhiên, người viết vẫn cho rằng quy định này có một số vướng mắc cần được giải quyết: Đó là Doanh nghiệp Nhà nước tham gia góp vốn với tỉ lệ không quá 49% vốn chủ sở hữu nhà đầu tư tùy từng trường hợp cụ thể và là phần vốn góp trực tiếp từ Ngân sách Nhà nước. Nhưng nhà đầu tư theo các Hợp đồng BOT trên thực tế vẫn có thể là Doanh nghiệp Nhà nước, trong trường hợp Doanh nghiệp Nhà nước chính là nhà đầu tư thì việc áp dụng quy định trên sẽ không phù hợp và rất có thể dẫn đến sự không minh bạch trong việc xác định đâu là vốn của Doanh nghiệp - với tư cách là chủ đầu tư. Người viết đề nghị nên xem xét, cân nhắc lại quy định sau: Trong trường hợp dự án có vốn của Doanh nghiệp Nhà nước thì tổng giá trị vốn góp trực tiếp từ Ngân sách và vốn góp của Doanh nghiệp Nhà nước không được vượt quá 49% vốn sở hữu nhà đầu tư để đảm bảo tính tư nhân hóa và hiệu quả sử dụng vốn của chủ thể kinh doanh.