1.2.5.1. Nội luật hóa của Hoa Kì về các Hiệp định Vòng Uruquay nói chung
Các hiệp định Vòng Uruguay 1994 đánh dấu sự thành công của cộng đồng quốc tế trong việc xây dựng một khuôn khổ pháp luật thương mại quốc tế. Tuy vậy, Vòng Uruguay cũng đưa đến cho cộng đồng thương mại quốc tế một khối lượng lớn các văn bản điều ước quốc tế cần phải thi hành. Với khuôn khổ pháp luật Hoa kỳ về điều ước quốc tế được trình bày trên đây thì việc thực hiện các hiệp định này đã gặp không ít khó khăn. Điều này được thể hiện không chỉ thông qua các tranh luận trong quá trình 18Tham khảo ý 2.4 của bài viết: “Lý luận chung về thực hiện Điều ước quốc tế và vấn đề nội luật hóa các Điều ước quốc tế mà Việt Nam kí kết hoặc gia nhập trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế”_PGS-TS Nguyễn Bá Diến - Đại học Quốc gia Hà nội.
thảo luận và thông qua Luật thi hành các Hiệp định Vòng Uruguay (URAA 1994).
Mặc dù Quốc hội Mỹ19 thông qua Luật 1988 cho phép Tổng thống đàm phán và ký kết
các hiệp định này nhưng kết quả bỏ phiếu thông qua Luật URAA cho thấy có không ít
phiếu chống20. Sự phản đối các hiệp định này không chỉ liên quan tới nội dung của các
điều khoản mà còn đụng chạm tới các vấn đề về quy trình, thủ tục, chẳng hạn như không cho hưởng thủ tục nhanh vì không dân chủ, hoặc các hiệp định phải được phê chuẩn theo thủ tục có sự phê chuẩn của 2/3 các thượng nghị sĩ thay vì quá bán đơn giản tại hai Viện. Đồng thời vấn đề chủ quyền quốc gia cũng được thảo luận rất sôi nổi và đi cùng theo đó là các vấn đề về môi trường và lao động trong thương mại quốc tế.
Giống như các hiệp định Vòng Tokyo, khi đồng ý phê chuẩn các hiệp định Vòng Uruguay, Quốc hội Mỹ đã có ý định rõ ràng là các hiệp định này không tự thi hành. Điều đó có nghĩa các hiệp định này phải được nội luật hoá thông qua đạo luật của Quốc hội (Luật URAA) và các quy định hành pháp được luật uỷ quyền. Luật URAA 1994 được xây dựng dựa theo mô hình của Luật Thi hành Hiệp định NAFTA được ban hành trước đó 1 năm (1993), trong đó khẳng định rõ pháp luật trong nước có giá trị ưu tiên áp dụng khi có quy định khác nhau trong các văn bản của pháp luật trong nước và quy định của các Hiệp định.
Việc thực thi các cam kết của Hoa kỳ với WTO đã được tiến hành thông qua 4 cách sau:
- Cách thứ nhất, soạn thảo văn bản của cơ quan hành pháp. Một số cam kết, nhất là các cam kết về cắt giảm thuế quan có thể được thi hành theo thẩm quyền được Quốc hội cho phép trước đó. Đây có thể được coi là thi hành qua con đường hành pháp
không cần có luật của Quốc hội. Tuy nhiên, việc thi hành vấn yêu cầu có chuyển hoá
các cam kết vào pháp luật trong nước, thông qua các văn bản dưới luật của cơ quan
hành pháp.
- Cách thứ hai, ban hành văn bản của Quốc hội: Nhiều cam kết của Vòng Uruguay đòi hỏi Hoa kỳ phải có sửa đổi, bổ sung một số văn bản luật. Để xử lý việc này, Hoa Kỳ chọn cách thông qua việc ban hành một luật chung sửa đổi, bổ sung
19 Đây chỉ là cách gọi tại VIệt Nam, thực chất tại Mỹ là Thượng viện và Hạ viện.
20 Theo nguồn thông tin không chính thức thì tỉ lệ phiếu thông qua và chống là 228/146 tại Hạ nghị viện và 76/24 tại Thượng nghị viện.
nhiều luật (Omnibus Law) - Luật thi hành các hiệp định Vòng Uruguay (URAA). Đây là phần quan trọng nhất của việc thi hành các hiệp định của WTO trong thực tiễn pháp luật Hoa kỳ bởi vì quá trình nội luật hóa được thực hiện thông qua việc ban hành một luật của Quốc hội.
- Cách thứ ba, đưa ra hướng dẫn nghiệp vụ. Một số cam kết mặc dù không yêu cầu sửa đổi, bổ sung pháp luật Hoa kỳ, nhưng đặt ra việc cấm các hành vi, quyết định của cơ quan hành chính và toà án trái với các cam kết. Điển hình là việc WTO cấm tất cả các nước thành viên áp dụng đơn phương các biện pháp theo Điều 301 của Luật Thương mại 1974 Hoa kỳ. Những cam kết này được Hoa kỳ lưu ý trong quá trình thực hiện và áp dụng luật mà không có đi kèm sửa đổi luật.
- Cách cuối cùng, thi hành sớm điều ước quốc tế. Nhiều cam kết của Hoa Kỳ trong WTO đã được thi hành từ trước đó trong thực tiễn pháp luật Hoa kỳ. Điều đó có nghĩa là nhiều quy định của pháp luật Hoa Kỳ đã được điều chỉnh ngay trong quá trình đàm phán cho phù hợp với các yêu cầu của các hiệp định WTO sau này.
Việc nội luật hoá các cam kết WTO của Hoa Kỳ theo cách thứ hai thông qua việc ban hành Luật thi hành các Hiệp định Vòng Uruguay (URAA) năm 1994 là mô hình được quan tâm nhiều.
Mô hình nội luật hóa đó được tiến hành chủ yếu thông qua các cơ chế sau:
a/ Cơ chế soạn thảo và thông qua Luật thi hành các Hiệp định Vòng Uruguay
Tổng thống thông báo cho Quốc hội về ý định ký kết các hiệp định Vòng Uruguay vào ngày 15/12/1993 - đây là ngày cuối cùng để tuân thủ yêu cầu có thông báo 120 ngày khi ký (ngày ký là 15/41994). Tiếp đó đại diện của cơ quan hành pháp và Quốc hội bắt đầu thảo luận về dự án luật thi hành các hiệp định này từ 1/1994, tiến hành điều trần, lấy ý kiến công chúng.
Thông thường, trách nhiệm chủ yếu đối với các hiệp định thương mại và việc áp dụng thủ tục thi hành nhanh rơi vào hai uỷ ban của Quốc hội đó là Uỷ ban Tài chính của Thượng nghị viện và Uỷ ban Ngân sách của Hạ nghị viện. Tuy nhiên, do phạm vi khổng lồ của các hiệp định Vòng Uruguay đã đem lại sự tham gia của nhiều uỷ ban: dự án luật đã được chuyển chính thức đến 6 uỷ ban của Thượng nghị viện và 8
uỷ ban của Hạ nghị viện12 để thảo luận và cho ý kiến. Dự thảo luật thi hành đầu tiên được bên hành pháp (Cơ quan đại diện thương mại Hoa kỳ - USTR) chuẩn bị, sau chuyển sang Hạ nghị viện và tiếp đến là Thượng nghị viện. Quá trình thảo luận tại 2 Viện đem lại nhiều vấn đề tranh cãi, trong đó có việc dự luật gắn cả vấn đề gia hạn thẩm quyền đàm phán và thi hành nhanh, mối liên hệ giữa thương mại với các vấn đề lao động và môi trường. Do các hiệp định Vòng Uruguay được trình ra Quốc hội theo thủ tục nhanh, nên các nghị sĩ Quốc hội, nhất là những người không là thành viên của uỷ ban liên quan nào có rất ít cơ hội tác động tới việc thi hành. Để đáp lại, một số nghị sĩ Quốc hội đã trình các dự án luật riêng của mình về các vấn đề liên quan tới việc thi hành các hiệp định này21.
Ngày 23/9/1994, dự luật được chuyển lại Tổng thống trong đó có những vấn đề mà các uỷ ban không giải quyết để Tổng thống quyết định (các vấn đề không trực tiếp liên quan tới việc thực hiện các hiệp định Vòng Uruguay mà chỉ là các vấn đề Tổng thống muốn nhân đây được Quốc hội cho phép.)
Ngày 27/9/1994 Tổng thống chính thức trình dự án Luật thi hành các Hiệp định vòng Urugoay ra Quốc hội. Hạ nghị viện bỏ phiếu thông qua ngày 29/11/1994 và Thượng nghị viện bỏ phiếu thông qua ngày 1/12/1994. Ngày 23/12/1994 Tổng thống chỉ đạo USTR thông báo việc chấp nhận các hiệp định Vòng Uruguay và cùng ngày Tổng thống thực hiện thẩm quyền của mình theo Luật 1988 và Luật URAA quyết định sửa đổi các dòng thuế cho phù hợp với các hiệp định; huỷ bỏ các hạn chế số lượng đối với hàng nông sản theo Luật điều chỉnh nông nghiệp cho phù hợp với Hiệp định Nông nghiệp của WTO.
b/ Cơ chế đưa Luật thi hành các hiệp định Vòng Uruguay vào thực tiễn
Luật thi hành các hiệp định Vòng Uruguay (URAA) là đạo luật phức tạp, trong đó khoảng hơn 1/4 số trang đề cập tới các quy định về chi thu ngân sách, có những quy định để bảo đảm thi hành có hiệu quả các cam kết với WTO và biện pháp bảo hộ kinh tế trong nước không vi phạm các quy định WTO. Luật URAA gồm 8 phần, quy định
21 Một số nghị sĩ trình dự án Luật Báo cáo về thương mại và môi trường; Thượng nghị sĩ Kerry trình dự án Luật Hài hoà Thương mại và Môi trường, hay Thượng nghị sĩ Deconcini trình dự án Luật Thi hành các quyền sở hữu trí tuệ liên quan tới thương mại.
về việc phê chuẩn và cho thi hành các hiệp định Vòng Uruguay; về chống bán phá giá và chống trợ cấp; về tự vệ, dệt may, mua sắm chính phủ và các rào cản kỹ thuật đối với thương mại; về thi hành các hiệp định nông nghiệp và việc áp dụng các biện pháp vệ sinh và dịch tễ; về Hiệp định TRIPS về sở hữu trí tuệ; về thương mại và sửa đổi thủ tục và phí hải quan nhưng không phải là theo yêu cầu của WTO và về thu chi ngân sách không liên quan trực tiếp tới WTO hay thương mại quốc tế nhưng có ý định là bù đắp những thâm hụt ngân sách do việc cắt giảm thuế của Vòng Uruguay.
Với việc thông qua Luật URAA, Quốc hội một lần nữa khẳng định sự kiểm soát của mình đối với quá trình thi hành các hiệp định WTO tại Hoa kỳ và các nước thành viên khác. Quốc hội cũng yêu cầu Tổng thống phải có báo cáo, tham vấn và tiến hành các biện pháp trong các tình huống cần thiết. Không giống đạo luật thi hành kết quả Vòng Tokyo, Luật URAA 1994 không quy định việc thay đổi về tổ chức bộ máy nhà nước hay thiết chế thực thi.
Để đảm bảo thực thi Luật URAA 1994, Hoa Kỳ đã chọn giải pháp quy định các điều ước quốc tế trong lĩnh vực hội nhập kinh tế quốc tế không có giá trị tự thi hành tại Hoa Kỳ. Để khẳng đỉnh rõ điều đó, Tờ trình của Tổng thống nêu trõ là các Hiệp định của Vòng Urugoay không có giá trị tự thi hành Quốc hội mặc dù phê chuẩn các hiệp định đó nhưng cũng đồng thời khẳng định: mọi quy định của các Hiệp định vòng Urugoay và việc áp dụng chúng sẽ không có hiệu lực đối với Hoa Kỳ nếu các quy định
và việc áp dụng đó trái với pháp luật Hoa Kỳ22. Quốc hội cũng khẳng định trong Luật
URAA là không ai ngoài chính quyền liên bang Hoa kỳ "được khởi kiện hay bảo vệ theo bất kỳ Hiệp định nào của Vòng Uruguay..." Việc phản đối, kiện lại "bất kỳ hành động hay không hành động nào của Hoa kỳ, bất kỳ bang hay chính quyền địa phương nào trên cơ sở là các hành động hay không hành động đó đều không phù hợp" với các hiệp định này. Nghiên cứu quy định đó cho thấy Hoa Kỳ không thừa nhận áp dụng trực tiếp các quy định của Hiệp định WTO trong các vụ kiện, trừ các vụ kiện do Hoa kỳ khởi kiện.
Để xử lý vấn đề này, các cơ quan hành chính và toà án Hoa Kỳ được khuyến cáo cố gắng giải thích ở mức độ tối đa có thể để áp dụng pháp luật Hoa kỳ phù hợp với
các hiệp định của WTO trong chừng mực không được trái với bất kỳ ý định rõ ràng nào của Quốc hội. Đồng thời, Quốc hội quy định trong quá trình thi hành các Hiệp định của WTO, các đạo luật được Quốc hội ban hành sau về cùng vấn đề sẽ có giá trị ưu tiên áp dụng so với các đạo luật được ban hành và điều ước quốc tế được ký trước đó.
Ngoài ra, Luật URAA đã uỷ quyền cho Tổng thống và các cơ quan hành pháp "bảo đảm thi hành đầy đủ các nghĩa vụ của Hoa kỳ...". Tuy nhiên, do ngôn ngữ của URAA không rõ ràng về phạm vi uỷ quyền nên các cơ quan hành pháp phải dựa vào các quy định cụ thể của các luật trước đó hoặc các quy định cụ thể của URAA hoặc Tờ trình để thực hiện đúng yêu cầu.
1.2.5.2. Nội luật hóa các Điều ước quốc tế của Cộng hòa Pháp
Thứ nhất, các cơ quan có thẩm quyền đàm phán, ký kết, nội luật hóa điều ước quốc tế:
Theo quy định của Hiếp pháp Pháp, cơ quan hành pháp nắm quyền đàm phán, ký kết điều ước quốc tế. Trên thực tế, nhiệm vụ này chủ yếu do Bộ Ngoại giao và các Bộ hữu quan các thực hiện. Bộ Ngoại giao giữ vai trò trung tâm trong công tác điều ước quốc tế, là cơ quan đàm phán chính thức, và điều phối, bảo quản, lưu chiểu.Còn
thẩm quyền phê duyệt điều ước quốc tế thuộc về Tổng thống23.
Cơ quan thẩm định điều ước quốc tế là Bộ Ngoại giao. Bộ Ngoại giao (cụ thể là Vụ Pháp chế) có nhiệm vụ thẩm định đối với các điều ước quốc tế do các Bộ khác đề xuất đàm phán, ký kết. Khi có ý kiến khác nhau giữa Bộ Ngoại giao và các Bộ hữu quan thì Ban Tổng thư ký của Chính phủ sẽ đứng ra làm trọng tài. Ban Tổng thư ký của Chính phủ là một thiết chế đặc biệt trong Bộ máy nhà nước Pháp. Về bản chất, đây là một cơ quan liên Bộ, bao gồm khoảng 50 chuyên gia, có nhiệm vụ tư vấn cho Thủ tướng Chính phủ trong công tác lập pháp (bao gồm cả công tác điều ước quốc tế).
Theo quy định của Hiến pháp thì các chính quyền địa phương không có thẩm quyền đàm phán, ký kết điều ước quốc tế mà chỉ có thẩm quyền ký kết các thỏa thuận quốc tế với các đơn vị hành chính tương đương của các quốc gia khác trong khuôn khổ các hoạt động giao lưu, hợp tác kinh tế, văn hóa, khoa học, kỹ thuật.
Thứ hai, vấn đề xem xét tính hợp hiến của điều ước quốc tế trong pháp luật của Pháp:
Nói chung, Pháp thường cố gắng tránh đưa vào dự thảo điều ước quốc tế những điều khoản có nội dung trái Hiến pháp. Chỉ trong những trường hợp đặc biệt vì lí do chính trị, Pháp chấp nhận đưa vào điều ước quốc tế những điều khoản trái Hiến pháp. Từ trước đến nay Pháp mới chỉ chấp nhận 04 trường hợp như vậy, đối với Hiệp ước Max-xtrích; Hiệpước Am-tecdam; Hiệp ước thành lập Tòa hình sự quốc tế; Hiến chương về các ngôn ngữ trong khu vực;
Tuy nhiên, trong các trường hợp này, thủ tục yêu cầu hết sức chặt chẽ để đảm bảo tính tối thượng của Hiến pháp trong khuôn khổ một quốc gia có chủ quyền. Trước khi trình Nghị viện phê chuẩn, yêu cầu đặt ra là phải sửa đổi Hiến pháp trước thông qua trưng cầu dân ý. Điều 54 Hiến pháp quy định: “Trong trường hợp Hội đồng Bảo hiến, theo đề nghị của Tổng thống, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Thượng nghị viện hoặc Hạ nghị viện, 60 thượng nghị sĩ hoặc 60 hạ nghĩ sĩ, tuyên bố rằng một điều ước quốc tế có chứa một điều khoản trái với Hiến pháp, thì chỉ có thể phê chuẩn hoặc phê duyệt điều ước quốc tế đó sau khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp”. Quy định này cho phép rút ra một nhận xét là giả sử việc sửa đổi Hiến pháp bị thất bại (kết quả trưng cầu dân ý đạt dưới 50%), thì điều ước quốc tế có điều khoản trái Hiến pháp sẽ không thể được phê chuaản hoặc phê duyệt, sẽ không có hiệu lực pháp lý ràng buộc đối với Pháp với tư cách là một bên ký kết.
Thứ ba, vấn đề xem xét tính hợp thời của điều ước quốc tế:
Vì điều ước quốc tế có giá trị cao hơn luật, do đó Chính phủ có toàn quyền đàm phán, ký kết một điều ước quốc tế trong trường hợp điều ước đó có chứa điều khoản trái với luật quốc gia. Tuy nhiên, trong trường hợp đó, việc thực hiện điều ước quốc tế thường kéo theo hệ quả phải sửa đổi hệ thống luật trong nước, nói cách khác sẽ gây