4.2.1.1Tổ chức bộ máy nhà nước quản lý TNN
Tổ chức nhà nƣớc quản lý TNN qua các giai đoạn:
Giai đoạn trƣớc năm 1995: Theo Nghị định số 63/CP ngày 11/07/1994 của
Chính phủ về nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Bộ Thủy lợi quy định chức năng, nhiệm vụ của Bộ Thủy lợi là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nƣớc về TNN (trừ nƣớc nguyên liệu khoáng và nƣớc địa nhiệt); quản lý khai thác công trình thuỷ lợi và công tác phòng chống lụt bão, bảo vệ đê điều trong cả nƣớc.
Giai đoạn năm 1995 – 2002: Từ ngày 03/10 đến 28/10/1995, tại kỳ họp thứ 8
của Quốc hội khoá IX thông qua Nghị định về việc thành lập Bộ Nông nghiệp và Phát
triển nông thôn (PTNT) trên cơ sở hợp nhất 3 Bộ: Bộ Lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp
và Công nghiệp thực phẩm và Bộ Thuỷ lợi. Theo đó, chức năng quản lý Nhà nƣớc về TNN đƣợc Bộ Nông nghiệp và PTNT chịu trách nhiệm quản lý.
Căn cứ Luật TNN số 08/1998/QH10 năm 1998, Điều 58 quy định thẩm quyền quản lý nhà nƣớc về TNN đƣợc thể hiện nhƣ Hình 4.11.
Chương 4. Kết quả và thảo luận
SVTH: Nguyễn Thị Thùy Trang 33
Hình 4.11 Tổ chức bộ máy nhà nƣớc về quản lý TNN giai đoạn 1995 - 2002
Theo đó Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về TNN; Bộ Nông nghiệp và PTNT chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về TNN; Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về TNN theo sự phân công của Chính phủ; Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng chịu trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về TNN trong phạm vi địa phƣơng theo quy định của Luật TNN (1998), các quy định khác của pháp luật và sự phân cấp của Chính phủ.
Giai đoạn năm 2003 đến nay (năm 2013): Từ ngày 11 tháng 11 năm 2002
Nghị định số 91/2002/NĐ-CP đƣợc Chính phủ ban hành, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT. Theo đó: Bộ TN&MT là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về TNN; quản lý nhà nƣớc các dịch vụ công và thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn của nhà nƣớc tại doanh nghiệp có vốn nhà nƣớc trong lĩnh vực TNN.
Bên cạnh đó, ngày 21 tháng 6 năm 2012 Luật TNN 2012 đƣợc thông qua và đƣợc áp dụng từ ngày 01/01/2013, nhằm sửa đổi, bổ sung một số điều, khoản, thay thế cho Luật TNN 1998. Theo đó tổ chức bộ máy quản lý Nhà nƣớc về TNN đƣợc quy định nhƣ sau, Hình 4.12.
Hình 4.12 Tổ chức bộ máy nhà nƣớc về quản lý TNN giai đoạn 2002 đến nay
Tại khoản (1), (2), (3) Điều 70 của Luật có quy định: (1) Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về TNN; (2) Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện quản lý nhà nƣớc về TNN, quản lý lƣu vực sông trong phạm vi cả nƣớc; (3) Bộ, cơ quan ngang bộ có liên quan trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm phối hợp với Bộ TN&MT trong quản lý nhà nƣớc về TNN. Và Trách nhiệm quản lý nhà nƣớc về TNN của UBND các cấp cũng đã đƣợc ghi nhận tại Điều 71 Luật này.
4.2.1.2Các luật và chính sách liên quan đến tài nguyên NDĐ
Pháp luật TNN ở Việt Nam bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật khá phức tạp đƣợc ban hành bởi nhiều cấp. Nhiều quy định về tài nguyên NDĐ đƣợc ban hành trong các văn bản luật chung (Hình 4.13) và cũng có nhiều quy phạm pháp luật đƣợc hệ thống hóa và ban hành trong văn bản dƣới luật (nội dung quy định xem Phụ lục 5).
Chương 4. Kết quả và thảo luận
SVTH: Nguyễn Thị Thùy Trang 35
Hình 4.13 Các văn bản quy định quản lý chung về TNN và riêng cho quản lý NDĐ do Trung ƣơng ban hành
4.2.1.3Các mâu thuẫn pháp lý về TNN
Mặc dù hệ thống pháp luật về TNN đƣợc liên tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện và phù hợp với tình hình thực tế nhƣng vẫn tồn tại những bất cập giữa các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản dƣới luật về TNN. Theo kết quả phân tích của Loan (2010) cho thấy một số vấn đề nổi bật nhƣ sau:
Chƣa có sự thống nhất về đối tƣợng và phạm vi áp dụng giữa Luật TNN (1998), Luật Bảo vệ môi trƣờng (2005) và các văn bản dƣới luật khác. Theo Luật TNN 1998 thì quyền sở hữu TNN thuộc về toàn dân (là toàn thể nhân dân nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam). Nhƣng hầu hết các văn bản dƣới luật (Quyết định số 05/2003/QĐ-BTNMT và Nghị định số 149/2004/NĐ-CP, 34/2005/NĐ-CP) đều mở rộng phạm vi quyền sở hữu TNN bao gồm cả “tổ chức, cá nhân nƣớc ngoài”. Điều này cho thấy sự bất hợp lý và quy định thiếu chi tiết của các VBPL.
Sự mâu thuẫn về phạm vi trách nhiệm và quyền hạn giữa Bộ Nông nghiệp & PTNT và Bộ TN&MT, dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm của các cơ quan nhà
nƣớc. Nếu căn cứ Luật TNN 1998 thì Bộ Nông nghiệp & PTNT chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về TNN. Trái lại, theo quy định tại Điều 1, Nghị định số 91/2002/NĐ-CP thì Bộ TN&MT là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc trong các lĩnh vực bao gồm cả TNN.
Việc thiếu chính xác và giải thích chƣa rõ ràng các thuật ngữ, cụm từ trong các văn bản quy phạm pháp luật “quy mô nhỏ” và “phạm vi gia đình” dẫn đến sự hiểu nhầm, hiểu sai trong quá trình thực thi.
Thực tế thi hành Luật TNN năm 1998 trong thời gian qua cho thấy còn một số tồn tại và bất cập, cụ thể là:
Các quy định về khai thác, sử dụng, bảo vệ TNN, phòng chống và khắc phục hậu quả tác hại do nƣớc gây ra liên quan trực tiếp đến quy định của nhiều VBPL thuộc các lĩnh vực khác nhƣ : Đầu tƣ, bảo vệ môi trƣờng, đất đai, khoáng sản, thuế tài nguyên. Trong khi các VBPL thuộc các lĩnh vƣ̣c này đã đƣ ợc sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới thì các quy định có liên quan của pháp luật về TNN vẫn chƣa đƣợc điều chỉnh, bổ sung để đồng bộ. Nhiều quy định của Luật TNN 1998 đã không còn phù hợp với thực tế, gây khó khăn, bất cập trong quá trình thực hiện; một số quan hệ mới trong khai thác, sử dụng, bảo vệ TNN, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nƣớc gây ra phát sinh trong thực tiễn cần đƣợc bổ sung vào nội dung của Luật; nhiều quy định đã đƣợc kiểm nghiệm qua thực tiễn thi hành, nhƣng mới chỉ đƣợc thể hiện trong các văn bản dƣới luật nên tính pháp lý còn thấp. Các quy định về cấp phép TNN (về điều kiện cấp giấy phép, quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân đƣợc cấp giấy phép về TNN) chƣa chặt chẽ;
Luật chƣa quy định đầy đủ, toàn diện một số nội dung rất quan trọng của quản lý TNN, nhƣ: quy hoạch TNN; quản lý lƣu vực sông; điều hoà, phân bổ nguồn nƣớc một cách hợp lý, cân bằng lợi ích kinh tế - xã hội - môi trƣờng; sử dụng nƣớc tiết kiệm, hiệu quả; duy trì dòng chảy tối thiểu trên sông, ngƣỡng giới hạn khai thác NDĐ. Luật cũng chƣa điều chỉnh đầy đủ hoặc rõ các vật thể chứa nƣớc, các công trình điều tiết nƣớc và nguyên tắc vận hành các công trình đó. Chƣa có biện pháp, cơ chế quản lý phù hợp, chƣa thực sự xem TNN là một loại tài sản; thiếu các quy định, công cụ, biện pháp kinh tế, tài chính để tăng cƣờng trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong hoạt động khai thác, sử dụng và bảo vệ TNN nên tình trạng khai thác, sử dụng còn lãng phí, thiếu hiệu quả và không bền vững còn phổ biến. Chiến lƣợc quốc gia về TNN đến năm 2020 cũng đã đề cập đến quản lý tổng hợp TNN, tuy nhiên, Luật TNN 1998 chƣa thể hiện đầy đủ và đúng mức phƣơng thức quản lý này.
Trên đây là một số vấn đề về TNN nói chung, riêng về tài nguyên NDĐ có thể kể đến vấn đề quy định về việc cấp phép thăm dò, khai thác và hành nghề khoan NDĐ.
Chương 4. Kết quả và thảo luận
SVTH: Nguyễn Thị Thùy Trang 37
Bảng 4.4 Những tồn tại và bất cập trong thi hành các VBPL về NDĐ
Vấn đề Luật TNN (số
08/1998/QH10)
Văn bản dƣới luật về
TNN Phân tích Quy định về việc cấp phép thăm dò, khai thác và hành nghề khoan NDĐ Điều 12: Bảo vệ NDĐ. 1. Tổ chức, cá nhân khoan thăm dò địa chất, khoan thăm dò NDĐ, xử lý nền móng công trình phải thực hiện các biện pháp để bảo vệ tài nguyên NDĐ theo quy định của pháp luật.
2. Tổ chức, cá nhân khai thác NDĐ phải tuân theo các quy trình, quy phạm về an toàn kỹ thuật và chống sụt lún; về bảo vệ các tầng chứa nƣớc và môi trƣờng liên quan; về san, lấp sau khi khai thác. 3. Tổ chức, cá nhân khai khoáng, xây dựng công trình ngầm dƣới đất, thi công công trình khai thác NDĐ phải tuân thủ theo quy trình, quy phạm về an toàn kỹ thuật, chống suy thoái, cạn kiệt nguồn NDĐ và gây sụt lún nghiêm trọng mặt đất. - Quyết định của Bộ TN&MT số 05/2003/QĐ-BTNMT ngày 04/09/2003 ban hành quy định về cấp phép thăm dò, khai thác và hành nghề khoan NDĐ. - Nghị định của Chính phủ số 149/2004/NĐ- CP ngày 27/07/2004 quy định việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng TNN, xả thải vào nguồn nƣớc; - Quyết định của Bộ TN&MT số 13/2007/QĐ-BTNMT ngày 04/09/2007 ban hành quy định về việc điều tra, đánh giá tài nguyên NDĐ.
- Quyết định của Bộ TN&MT số 15/2008/QĐ-BTNMT ngày 31/12/2008 quy định về việc bảo vệ tài nguyên NDĐ. - Thông tƣ của Bộ TN&MT số 02/2005/TT-BTNMT ngày 24/06/2005 hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 149/2004/NĐ-CP. - Những quy định khác nhau về trình tự, thủ tục cấp phép thăm dò, khai thác và hành nghề khoan NDĐ. - Những quy định khác nhau về thời hạn, gia hạn và điều chỉnh nội dung giấy phép thăm dò, khai thác và hành nghề khoan NDĐ.
+ Thời hạn của giấy phép thăm dò NDĐ không quá 3 năm và đƣợc xem xét gia hạn không quá 2 năm (Điều 7 Nghị định 149/2004/NĐ- CP). + Thời hạn giấy phép thăm dò NDĐ từ 1 đến 3 năm tùy thuộc vào quy mô khai thác và mức độ phức tạp về điều kiện địa chất thủy văn của vùng thăm dò. Trƣờng hợp phải kéo dài thăm dò so với thời gian ghi trong giấy phép thì tố chức, cá nhân phải làm đơn gia hạn. Thời gian gia hạn không quá 1 năm (Điều 10, khoản 1 & 2 Quyết định 05/2003/QĐ-
BTNMT).
Thực tế cho thấy, Luật TNN 1998 quy định quá chung chung và trừu tƣợng, gây ra nhiều khó khăn cho các cơ quan thi hành pháp luật trong quá trình áp dụng và thực thi các văn bản. Do vậy Luật TNN 1998 không đƣợc sử dụng nhƣ là Luật cơ bản nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh trong các văn bản dƣới luật của chính nó.
Ngày 01 tháng 01 năm 2013 Luật TNN 2012 bắt đầu có hiệu lực, nhằm thay thế, giải quyết những bất cập cho Luật TNN 1998. Đây là VBPL cao nhất về quản lý TNN, trong đó các quan điểm, đƣờng lối của Đảng, chiến lƣợc phát triển đất nƣớc có liên quan đến TNN đã đƣợc thể chế hoá; bƣớc đầu tiếp cận quan điểm hiện đại của thế giới về quản lý tổng hợp TNN. Song, hiện tại Chính phủ vẫn chƣa ban hành các văn bản hƣớng dẫn thực hiện; gây khó khăn trong việc thi hành luật của các cơ quan chức năng và tổ chức, cá nhân có khai thác, sử dụng TNN và xả nƣớc thải vào nguồn nƣớc.
4.2.1.4Những điểm mới của Luật TNN năm 2012 so với Luật TNN năm 1998
Lần đầu tiên, quy hoạch tổng thể điều tra cơ bản TNN đƣợc quy định nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, quy hoạch vùng, chiến lƣợc TNN và làm căn cứ cho điều tra cơ bản TNN, phục vụ lập quy hoạch TNN. Các nguyên tắc quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nƣớc gây ra tại Điều 3 đƣợc bổ sung và chỉnh sửa rõ ràng hơn, trong đó kế thừa quy định việc quản lý TNN phải bảo đảm thống nhất theo lƣu vực sông, TNN phải đƣợc quản lý, bảo vệ, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả; bảo đảm nƣớc cho sinh hoạt của nhân dân, phục vụ sự phát triển bền vững của đất nƣớc.
Luật bổ sung quy định việc quản lý TNN phải theo nguồn nƣớc, kết hợp với quản lý theo địa bàn hành chính; quản lý tổng hợp, thống nhất về số lƣợng và chất lƣợng nƣớc; giữa nƣớc mặt và NDĐ. Bổ sung các nguyên tắc về bảo vệ, khai thác, sử dụng TNN, phòng, chống tác hại do nƣớc gây ra, hạn chế ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt nguồn nƣớc. Chính sách của Nhà nƣớc về TNN có nhiều điểm mới nhằm thực hiện chủ trƣơng kinh tế hóa lĩnh vực TNN, khai thác, sử dụng nƣớc tiết kiệm, hiệu quả. Nhà nƣớc đầu tƣ và có cơ chế khuyến khích tổ chức, cá nhân đầu tƣ nghiên cứu, ứng dụng khoa học, công nghệ tiên tiến để quản lý, bảo vệ, phát triển các nguồn nƣớc, xử lý nƣớc thải đạt tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật để tái sử dụng, xử lý nƣớc mặn, nƣớc lợ thành nƣớc ngọt, thu gom, sử dụng nƣớc mƣa, bổ sung nhân tạo NDĐ, khôi phục nguồn nƣớc bị ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt.
Lần đầu tiên trong Luật, TNN đƣợc coi là tài sản bằng việc quy định nguồn thu từ TNN và quy định tiền cấp quyền khai thác TNN. Tiền cấp quyền khai thác TNN đƣợc quy định trong Luật này với ý nghĩa TNN là tài sản thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nƣớc đại diện chủ sở hữu, tƣơng tự nhƣ đối với đất đai và khoáng sản. Nhà nƣớc có quyền hƣởng lợi khi cấp quyền khai thác cho các tổ chức, cá nhân. Đó là khoản thu của chủ sở hữu khi cho các chủ thể khác sử dụng tài sản của mình. Hơn nữa, việc thu tiền cấp quyền khai thác TNN góp phần nâng cao ý thức và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong khai thác, sử dụng nƣớc tiết kiệm, hiệu quả và bảo đảm công bằng trong việc sử dụng tài sản của Nhà nƣớc.
Chương 4. Kết quả và thảo luận
SVTH: Nguyễn Thị Thùy Trang 39