Bản
Qua kinh nghiệm của KTNN Nhật Bản, chỳng ta cú thể rỳt ra bài học trong việc tăng cường mối quan hệ giữa KTNN với bộ, ngành trong hoạt động kiểm toỏn như sau:
Thứ nhất, cần tăng cường mối quan hệ giữa KTNN với bộ, ngành trong việc xõy dựng chiến lược và cỏc kế hoạch kiểm toỏn trung và dài hạn. Một trong số những nhõn tố tỏc động đến chất lượng, hiệu lực và hiệu quả kiểm toỏn là cụng tỏc xõy dựng chiến lược kiểm toỏn và kế hoạch kiểm toỏn. Do vậy, sự phối hợp đồng bộ và kịp thời với bộ, ngành sẽ giỳp cho KTNN xỏc định một cỏch đỳng đắn và đầy đủ cỏc chiến lược hoạt động và mục tiờu cụng tỏc của mỡnh với cỏc nguồn lực hạn chế, đỏp ứng được yờu cầu của Quốc hội và nhõn dõn đặt ra cho KTNN.
Thứ hai, cần tăng cường mối quan hệ giữa KTNN với bộ, ngành trong việc tổ chức thực hiện cỏc cuộc kiểm toỏn. Bỏo cỏo kiểm toỏn của KTNN là căn cứ để cỏc cơ quan chức năng phờ chuẩn quyết toỏn và khẳng định vai trũ khụng thể thiếu được của KTNN trong việc nõng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Núi cỏch khỏc, bỏo cỏo kiểm toỏn của KTNN là cơ sở để giải toả trỏch nhiệm của cỏc cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN. Muốn vậy thỡ việc phối kết hợp giữa KTNN với bộ, ngành phải được thiết lập và duy trỡ trong cả 4 giai đoạn kiểm toỏn.
Một là: KTNN nờn dựa vào những yờu cầu, đề nghị và cỏc ý kiến của bộ, ngành để lập kế hoạch kiểm toỏn. Khi cần thiết, KTNN cú thể tổ chức tham khảo ý kiến của bộ, ngành để hoàn thiện, bổ sung kế hoạch kiểm toỏn năm đú dự thảo cũng như lựa chọn cỏc đầu mối kiểm toỏn cho cuộc kiểm toỏn.
Hai là: Trong quỏ trỡnh thực hiện kiểm toỏn, KTNN cú thể sử dụng kết quả hoạt động (kiểm toỏn) của kiểm toỏn nội bộ của bộ, ngành. Khi cần thiết,
62
KTNN cú thể sử dụng nguồn nhõn lực của bộ, ngành để tiến hành những nội dung kiểm toỏn đặc thự. Tăng cường việc trao đổi thụng tin giữa KTNN với bộ, ngành để hoạt động kiểm toỏn được diễn ra một cỏch thuận lợi, hiệu quả và đỳng mục tiờu đề ra.
Ba là: KTNN cần thụng bỏo cho bộ, ngành về mọi trường hợp cú dấu hiệu tội phạm hoặc cỏc hành vi gõy tổn thất tiền bạc, tài sản của Nhà nước đồng thời đưa ra những kiến nghị phự hợp, khả thi để giỳp bộ, ngành cú những biện phỏp khắc phục, phũng ngừa những sai phạm tương tự; gúp phần nõng cao hiệu quả quản lý và sử dụng NSNN của bộ, ngành.
Bốn là: Theo định kỳ, KTNN cần thụng bỏo kết quả kiểm toỏn cho bộ, ngành. Theo đú, bộ, ngành phải tiến hành kiểm tra cỏc kết quả kiểm toỏn của KTNN bằng cỏch thảo luận những kết quả kiểm toỏn đú trong phạm vi chức năng và quyền hạn của từng cấp; từ đú cú những biện phỏp thớch hợp để triển khai việc thực hiện cỏc kết quả và kiến nghị kiểm toỏn cho từng đầu mối; gúp phần nõng cao chất lượng và hiệu lực cụng tỏc kiểm tra, giỏm sỏt việc quản lý và sử dụng NSNN của bộ, ngành.
3.2 Phƣơng hƣớng hoàn thiện tổ chức kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành;
Để nõng cao chất lượng kiểm toỏn ngõn sỏch bộ ngành cần đổi mới, hoàn thiện tổ chức cụng tỏc kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành theo hướng sau:
(1) Tăng cường hoạt động kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành cả chiều rộng và chiều sõu theo hướng kiểm toỏn thường xuyờn đối với cỏc bộ ngành lớn; tăng qui mụ chọn mẫu khi kiểm toỏn bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch bộ, ngành; thực hiện nhiều cuộc kiểm toỏn chuyờn đề đi sõu vào những lĩnh vực trọng yếu của ngõn sỏch cỏc bộ ngành.
Việc kiểm toỏn thường xuyờn cỏc bộ, ngành hoàn toàn phự hợp với qui định của phỏp luật về NSNN và bảo đảm tớnh liờn tục trong hoạt động kiểm toỏn, tiết kiệm được chi phớ, nhõn lực cho việc khảo sỏt, thu thập thụng tin kết hợp với việc tăng qui mụ chọn mẫu sẽ cú điều kiện kiểm toỏn toàn diện bỏo cỏo
63
quyết toỏn ngõn sỏch, tăng bằng chứng để thực hiện xỏc nhận bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch bộ, ngành. Hiện tại việc kiểm toỏn thường xuyờn cỏc bộ, ngành cũng hạn chế, chưa được thực hiện trờn diện rộng. Nguyờn nhõn là do cỏc bộ, ngành vẫn cũng tõm lý e ngại khi được kiểm toỏn thường xuyờn đồng thời quan điểm chung của KTNN chuyờn ngành cũng chưa muốn thực hiện kiểm toỏn thường xuyờn vỡ khụng muốn việc kiểm toỏn tại cỏc đơn vị lặp đi lặp lại. Tuy nhiờn nếu sỏng tạo trong tổ chức kiểm toỏn thỡ sẽ khắc phục được nhược điểm này để kiểm toỏn thường xuyờn một cỏch linh hoạt. Cú thể căn cứ và qui mụ, đặc điểm hoạt động của từng bộ, ngành để chia thành 2 loại và tổ chức kiểm toỏn như sau:
- Đối với cỏc bộ, ngành cú qui mụ ngõn sỏch nhỏ thỡ thực hiện kiểm toỏn 2 năm 1 lần và mỗi lần kiểm toỏn thỡ tiến hành kiểm toỏn toàn bộ cỏc đơn vị dự toỏn trực thuộc, trừ nhưng đơn vị cú qui mụ quỏ nhỏ, khụng phức tạp, nhạy cảm. - Đối với bộ, ngành cú qui mụ ngõn sỏch lớn, nhiều đơn vị trực thuộc thỡ tiến hành kiểm toỏn thường xuyờn nhưng thay đổi cỏc mẫu lựa chọn kiểm toỏn (khụng kiểm toỏn thường xuyờn cỏc đơn vị trực thuộc bộ, ngành mà lựa chọn khụng lặp lại giữa 2 lần kiểm toỏn trừ những đơn vị cú qui mụ lớn và chất lượng bỏo cỏo quyết toỏn của đơn vị đú ảnh hưởng trực tiếp đến bỏo cỏo quyết toỏn của bộ, ngành hoặc những đơn vị cú những vấn đề nổi cộm cần thiết phải kiểm toỏn thường xuyờn) trờn cơ sở tăng cường cụng tỏc kiểm toỏn tổng hợp để đỏnh giỏ và xỏc nhận toàn bộ bỏo cỏo quyết toỏn.
- Việc kiểm toỏn thường xuyờn hàng năm cú thể tiến hành bằng cỏch tăng cường cỏc cuộc kiểm toỏn chuyờn đề (hàng năm vẫn tiến hành kiểm toỏn thường xuyờn bộ, ngành đú nhưng theo chuyờn đề, mỗi năm kiểm toỏn 1 hoặc vài chuyờn đề) để đi sõu kiểm toỏn những lĩnh vực trọng yếu của ngõn sỏch bộ, ngành mà kiểm toỏn trờn diện rộng, toàn bộ quyết toỏn ngõn sỏch khú bảo đảm kết quả cao. Việc tiến hành kiểm toỏn chuyờn đề hiện nay của KTNN chưa nhiều, nhưng kết quả kiểm toỏn do cỏc cuộc kiểm toỏn chuyờn đề mang lại khỏ nổi bật, cần phỏt triển tăng qui mụ trờn diện rộng. Kết quả của cỏc cuộc kiểm toỏn chuyờn đề ngoài việc xử lý tài chớnh, cũng kiến nghị về việc sửa đổi chớnh sỏch, cơ chế tài chớnh khỏ sắc nột phự hợp với thực tiễn như kiểm toỏn chuyờn
64
đề Quản lý, sử dụng đất đai, phỏt triển nhà đụ thị năm 2012; kiểm toỏn chuyờn đề mua sắm, quản lý và sử dụng tài sản của cỏc BQLDA tại một số bộ, ngành và địa phương, kiểm toỏn chuyờn đề khai thỏc và chế biến tài nguyờn khoỏng sản, kiểm toỏn chuyờn đề quản lý, sử dụng kinh phớ sự nghiệp mụi trường giai đoạn 2009-2011... Nờn để nõng cao chất lượng kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành cần phải nghiờn cứu để tổ chức nhiều cuộc kiểm toỏn chuyờn đề đi sõu vào những lĩnh vực trọng yếu của ngõn sỏch bộ, ngành.
(2) Xỏc định đỳng đắn cả về nhận thức lẫn thực tiễn về phạm vi, đối tượng kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành để bao quỏt hết cỏc nhiệm vụ của bộ, ngành trong quản lý tài chớnh ngõn sỏch và toàn bộ hoạt động liờn quan đến sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước.
Đối tượng kiểm toỏn phải hiểu theo nghĩa rộng là toàn bộ cỏc hoạt động liờn quan đến việc quản lý, sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước của bộ, ngành. Đối tượng đú khụng chỉ đơn thuần là cỏc thụng tin tài chớnh mà cả những vấn đề, thụng tin nhỡn bề ngoài khụng liờn quan đến tài chớnh như cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành của bộ mỏy, nhõn sự, biờn chế... những nhõn tố này liờn quan đến việc sử dụng bao nhiờu tiền, tài sản và sử dụng như thế nào để tiết kiệm chi phớ nhất, hiệu quả nhất trong quản lý, điều hành ngõn sỏch. Như vậy đối tượng kiểm toỏn bao gồm việc tổ chức bộ mỏy để thực hiện nhiệm vụ (cả cụng tỏc tổ chức bộ mỏy để thực hiện nhiệm vụ chuyờn mụn cũng như tổ chức bộ mỏy kiểm soỏt nội bộ, bộ mỏy quản lý tài chớnh kế toỏn); trỏch nhiệm của cỏ nhõn, tập thể trong việc sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước; cụng tỏc quản lý, điều hành ngõn sỏch từ khõu lập, chấp hành đến kế toỏn quyết toỏn ngõn sỏch tại bộ, ngành và tại cỏc đơn vị trực thuộc; việc quản lý, sử dụng cỏc nguồn kinh phớ thuộc NSNN và tài sản nhà nước từ cấp bộ, ngành đến cỏc đơn vị cấp dưới.
Phạm vi kiểm toỏn thụng thường được hiểu là Bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch bộ, ngành của 1 năm ngõn sỏch và cỏc thời kỳ trước sau cú liờn quan. Tuy nhiờn phạm vi này chưa bao quỏt hết đối tượng kiểm toỏn tại cỏc bộ, ngành về kinh phớ được kiểm toỏn chỉ đơn thuần là phần kinh phớ do bộ ngành trực tiếp
65
quản lý, sử dụng chưa đề cập đến nhiệm vụ quản lý tài chớnh ngõn sỏch theo lĩnh vực. Đồng thời nếu hiểu một cỏch đơn thuần thỡ chỉ là bỏo cỏo quyết toỏn của bộ, ngành tổng hợp từ cỏc đơn vị trực thuộc cũng lại tiền và tài sản nhà nước thuộc trỏch nhiệm quản lý của bộ, ngành tại cỏc doanh nghiệp trực thuộc, tại cỏc đơn vị bờn ngoài bộ, ngành khụng thuộc phạm vi kiểm toỏn. Nờn để kiểm toỏn toàn diện ngõn sỏch, tiền và tài sản của bộ, ngành thỡ phạm vi kiểm toỏn phải là bỏo cỏo quyết toỏn và cỏc nội dung liờn quan đến ngõn sỏch, tiền và tài sản của một hoặc nhiều niờn độ ngõn sỏch (tựy thuộc vào qui mụ kiểm toỏn và quyết định kiểm toỏn nhất là đối với cỏc cuộc kiểm toỏn chuyờn đề) thuộc trỏch nhiệm quản lý của bộ, ngành. Tức là khụng gian kiểm toỏn là tất cả cỏc đơn vị cú liờn quan đến việc quản lý, sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước (kể cả cỏc doanh nghiệp trực thuộc và cỏc đơn vị khụng phải là đơn vị trực thuộc bộ ngành); thời gian kiểm toỏn tuy thuộc vào qui mụ, tớnh chất của cuộc kiểm toỏn cú thể là một năm ngõn sỏch hoặc nhiều năm ngõn sỏch.
(3) Ngoài việc kiểm toỏn tuõn thủ phải nõng cao chất lượng kiểm toỏn để xỏc nhận được BCTC và đẩy mạnh việc kiểm toỏn để đỏnh giỏ tớnh kinh tế, hiệu quả, hiệu lực (kiểm toỏn hoạt động)
Để cú thể xỏc nhận được toàn bộ BCTC ngoài việc tăng qui mụ chọn mẫu, kiểm toỏn kỹ để xỏc nhận được BCTC của cỏc đơn vị dự toỏn trực thuộc cũng phải đẩy mạnh và nõng cao chất lượng kiểm toỏn tổng hợp (chi thường xuyờn, chi đầu tư, cỏc nguồn thu) cũng như tăng cường đối chiếu việc tổng hợp số liệu lập bỏo cỏo quyết toỏn cú như vậy mới xỏc nhận được toàn bộ bỏo cỏo quyết toỏn ngõn sỏch bộ, ngành. Đồng thời kiểm toỏn tổng hợp cần tập trung kiểm toỏn việc quản lý, điều hành ngõn sỏch, việc phõn cấp, ủy quyền về quản lý thu, chi ngõn sỏch, giao quyền tự chủ tài chớnh, giao kinh phớ tự chủ cho cỏc đơn vị trực thuộc (cỏc cơ quan hành chớnh nhà nước, cỏc đơn vị sự nghiệp, cỏc tổ chức khoa học cụng nghệ); đi sõu nghiờn cứu cơ chế chớnh sỏch bộ, ngành đang ỏp dụng để kiến nghị bổ sung hoặc sửa đổi những cơ chế cũng thiếu hoặc bất cập cho phự hợp thực tiễn.
66
Đẩy mạnh kiểm toỏn hoạt động để đỏp ứng được một trong những mục tiờu chớnh của cuộc kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành là kiểm toỏn để đỏnh giỏ tớnh kinh tế, hiệu quả, hiệu lực trong quản lý sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước đối với bộ, ngành và cỏc đơn vị dự toỏn và đưa hoạt động kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành lờn tầm cao mới, nõng cao chất lượng kiểm toỏn.
(4) Xõy dựng riờng qui trỡnh kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành để ỏp dụng thống nhất trong quỏ trỡnh kiểm toỏn. Qui trỡnh phải chi tiết, cụ thể để chỉ dẫn đầy đủ cỏc bước cụng việc cho hoạt động kiểm toỏn từ việc xỏc định mục tiờu, nội dung, phương phỏp kiểm toỏn trong kế hoạch kiểm toỏn tổng quỏt cũng như kế hoạch kiểm toỏn chi tiết và quỏ trỡnh kiểm toỏn. Đặc biệt phải chỉ dẫn rừ nội dung, cỏch thức, rủi ro thường gặp khi tiến hành kiểm toỏn tổng hợp tại cỏc đơn vị trực thuộc và tại bộ, ngành; cỏch thức cũng như nội dung cú thể tiến hành kiểm toỏn hoạt động; cỏch thức tiến hành những nội dung kiểm toỏn mang tớnh đặc thự của bộ, ngành như kiểm toỏn cỏc đơn vị dự toỏn cấp II, kiểm toỏn vốn sự nghiệp cú tớnh chất đầu tư, kiểm toỏn cỏc CTMT quốc gia... Qui trỡnh phải bao quỏt hết cỏc nội dung cần kiểm toỏn tại bộ, ngành kể cả việc quản lý tài chớnh ngõn sỏch theo lĩnh vực do bộ, ngành phụ trỏch.
(5) Tổ chức hợp lý cụng tỏc kiểm toỏn từ phõn cụng nhiệm vụ đến khõu kiểm tra, soỏt xột chất lượng kiểm toỏn. Phõn cụng hợp lý nhiệm vụ giữa cỏc chuyờn ngành, qui định rừ trỏch nhiệm của phú trưởng đoàn kiểm toỏn theo hướng gắn chặt với chuyờn mụn. Thay đổi và nõng cao chất lượng kế hoạch kiểm toỏn chi tiết để kế hoạch kiểm toỏn chi tiết thực sự là căn cứ, chỉ dẫn cho hoạt động của tổ kiểm toỏn; tăng cường cụng tỏc kiểm toỏn tổng hợp, đối chiếu việc tổng hợp số liệu, lập bỏo cỏo ở cỏc đơn vị trực thuộc cũng như tại bộ, ngành. Tăng cường mối quan hệ và gắn kết giữa kiểm toỏn chi thường xuyờn, chi đầu tư phỏt triển, cỏc khoản thu vỡ đối với ngõn sỏch bộ, ngành cỏc lĩnh vực này cú mối liờn hệ, ảnh hưởng đến nhau và khả năng của nguồn thu được cõn đối khi cấp ngõn sỏch cho hoạt động thường xuyờn.
(6) Tăng cường soỏt xột, kiểm soỏt để nõng cao chất lượng kiểm toỏn. Việc kiểm soỏt chất lượng kiểm toỏn phải được đẩy mạnh thực hiện ở nhiều cấp
67
độ với sự tham gia của nhiều bộ phận (giỏc độ ngành là kiểm soỏt của Lónh đạo KTNN và cỏc vụ tham mưu; đối với cỏc KTNN chuyờn ngành hoặc khu vực là kiểm soỏt của Kiểm toỏn trưởng và Phũng Tổng hợp; đối với Đoàn kiểm toỏn là trưởng đoàn kiểm toỏn và cỏc tổ trưởng) trong đú nõng cao vai trũ, trỏch nhiệm soỏt xột chất lượng kiểm toỏn của tổ trưởng tổ kiểm toỏn vỡ tổ kiểm toỏn là nơi trực tiếp tiến hành kiểm toỏn, thu thập bằng chứng kiểm toỏn, lập biờn bản kiểm toỏn làm căn cứ lập bỏo cỏo kiểm toỏn. Đồng thời thực hiện tốt chế độ bỏo cỏo thụng tin trong quỏ trỡnh kiểm toỏn (bỏo cỏo của tổ trưởng đối với trưởng đoàn, trưởng đoàn với Kiểm toỏn trưởng và với Lónh đạo KTNN); nõng cao chất lượng hoạt động của Hội đồng thẩm định bỏo cỏo kiểm toỏn cấp vụ; soỏt xột chất lượng hồ sơ, tài liệu, biờn bản kiểm toỏn và bỏo cỏo kiểm toỏn.
3.3 Giải phỏp hoàn thiện tổ chức cụng tỏc kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành: ngành:
3.3.1. Xỏc định đỳng đắn đối tượng, phạm vi và mục tiờu kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành sỏch bộ, ngành
Đối tượng kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành: Theo qui định tại điều 5 Luật KTNN, đối tượng kiểm toỏn của KTNN là hoạt động cú liờn quan đến quản lý, sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước. Như vậy toàn bộ cỏc hoạt động liờn quan đến việc quản lý, sử dụng ngõn sỏch, tiền và tài sản nhà nước của bộ, ngành đều là đối tượng kiểm toỏn. Đối tượng kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành phải hiểu theo nghĩa rộng, đối tượng đú khụng chỉ đơn thuần là cỏc thụng tin tài chớnh mà cả nhưng vấn đề, thụng tin nhỡn bề ngoài khụng liờn quan đến tài chớnh như cơ cấu tổ chức, cơ chế vận hành của bộ mỏy, nhõn sự, biờn chế... những