Kiểm toỏn Nhật Bản manh nha xuất hiện từ thời Minh trị vào năm 1869, ở thời điểm này cơ quan kiểm toỏn cũn chưa đủ mạnh và chưa được kiện toàn hoàn chỉnh về tổ chức song đú cũng là tiền đề để phỏt triển và hoàn thiện cơ quan Kiểm toỏn Nhật Bản ngày nay.
Đến năm 1947 với cỏc quy định liờn quan đến cơ quan kiểm toỏn trong Hiến phỏp, Luật Kiểm toỏn Nhật Bản đó được xõy dựng và ban hành, theo đú Kiểm toỏn Nhật Bản là cơ quan độc lập với Chớnh phủ, Toà ỏn và thực hiện
31
kiểm toỏn quyết toỏn việc chi tiờu của cỏc cơ quan nhà nước, cỏc tổ chức, đơn vị cụng và cỏc tổ chức khỏc được quy định bởi luật định cũng như giỏm sỏt tớnh đỳng đắn, chớnh xỏc trong việc sử dụng tài chớnh cụng. Đồng thời hiến phỏp cũng quy định cỏc khoản thu, chi của Nhà nước phải được kiểm toỏn bởi cơ quan Kiểm toỏn Nhật Bản. Nghị viện sẽ phờ chuẩn ngõn sỏch quốc gia trờn cơ sở bỏo cỏo của Chớnh phủ trỡnh cựng với bỏo cỏo kiểm toỏn.
Cơ quan Kiểm toỏn Nhật Bản là tổ chức kiểm toỏn chớnh thể lập hiến, độc lập khụng chỉ với Chớnh phủ mà cũng khụng thuộc Nghị viện và Toà ỏn tối cao đồng thời trong quỏ trỡnh thực hiện chức năng thỡ khụng chịu sự can thiệp bởi bất kể cơ quan, tổ chức nào.
- Về cơ cấu tổ chức: Kiểm toỏn Nhật Bản khụng tổ chức cỏc kiểm toỏn khu vực trực thuộc mà chỉ cú kiểm toỏn ở cấp TW. Ngoài Văn phũng kiểm toỏn, Kiểm toỏn Nhật Bản cú 5 vụ (Bureau), trong mỗi vụ chuyờn ngành được chia thành cỏc phũng (từ 10-11 phũng). Cỏc vụ cũng được phõn cụng thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm toỏn theo từng lĩnh vực trờn cơ sở cõn đối nhiệm vụ chung và chức năng, nhiệm vụ kiểm toỏn cũng được thay đổi, điều chỉnh trờn cơ sở phự hợp với tỡnh hỡnh thực tế kiểm toỏn. Cơ cấu tổ chức Kiểm toỏn Nhật Bản được thiết kế gồm:
+ Uỷ bản kiểm toỏn: gồm Tổng Kiểm toỏn và cỏc Phú Tổng Kiểm toỏn + Cơ quan điều hành kiểm toỏn: Tổng vụ điều hành; Tổng thư ký và Phú tổng thư ký;
+ Văn phũng và 5 vụ chuyờn ngành.
- Về lĩnh vực kiểm toỏn: cơ quan kiểm toỏn phõn loại thành 2 nhúm là kiểm toỏn thường niờn (permanent auditee) và lựa chọn cỏc đối tượng kiểm toỏn (selective auditee), trong đú việc lựa chọn đối tượng kiểm toỏn dựa trờn cơ sở khi cơ quan kiểm toỏn xột thấy cần thiết phải kiểm toỏn, cỏc đối tượng này là những tổ chức, cơ quan mà được nhận cỏc khoản hỗ trợ tài chớnh, khoản vay hoặc sự hỗ trợ khỏc dưới cỏc hỡnh tài chớnh của Nhà nước.
- Về mục tiờu kiểm toỏn: Kiểm toỏn Nhật Bản tập trung vào 5 khớa cạnh chớnh đú là:
32
+ Tớnh đỳng đắn (trung thực): xem xột liệu bỏo cỏo cú được phản ảnh một cỏch trung thực hay khụng.
+ Tớnh tuõn thủ: xem xột liệu cỏc cụng trỡnh, dự ỏn, chương trỡnh cú thực hiện đỳng với dũng ngõn sỏch, luật định và cỏc quy định hay khụng.
+ Tớnh kinh tế: xem xột cỏc cụng trỡnh, chương trỡnh, dự ỏn cú được quản lý với chi phớ thấp nhất hay khụng.
+ Tớnh hiệu quả: xem xột cỏc cụng trỡnh, chương trỡnh, dự ỏn cú đạt được kết quả cao nhất và hiệu quả giữa chi phớ với đầu ra hay khụng.
+ Tớnh hiệu lực: xem xột cỏc cụng trỡnh, chương trỡnh, dự ỏn cú đạt được mục tiờu, kế hoạch đó xỏc định hay khụng.
- Về quy trỡnh kiểm toỏn: Quy trỡnh kiểm toỏn của Kiểm toỏn Nhật Bản gồm cú 3 bước là: Chuẩn bị kiểm toỏn, thực hiện kiểm toỏn và lập bỏo cỏo kiểm toỏn. Tại khõu thực hiện kiểm toỏn: Kiểm toỏn Nhật Bản ỏp dụng 2 hỡnh thức là kiểm toỏn chứng từ tại trụ sở và kiểm toỏn thực địa.
Riờng với kiểm toỏn tại trụ sở: Đõy cú thể được coi là mụ hỡnh lý tưởng và rất mạnh của cơ quan Kiểm toỏn Nhật Bản nhờ sự hỗ trợ đắc lực của việc tin học hoỏ hệ thống kế toỏn, ngõn sỏch của quốc gia. Cỏc đơn vị phải trỡnh toàn bộ cỏc bỏo cỏo, chứng từ về trụ sở Kiểm toỏn Nhật Bản mà khụng cú bất kỳ giới hạn nào về tiếp cận thụng tin, tài liệu liờn quan để nhằm mục tiờu kiểm toỏn tớnh trung thực, tuõn thủ và hợp lý của bỏo cỏo quyết toỏn (với phương thức kiểm toỏn này, năm 2006 cú khoảng 160 ngàn bỏo cỏo quyết toỏn và hơn 52.340 ngàn chứng từ, tài liệu gửi về cơ quan Kiểm toỏn Nhật Bản phục vụ cho việc kiểm toỏn. Sau khi thực hiện kiểm toỏn quỏ trỡnh phõn tớch, thẩm định (soỏt xột) kiểm toỏn rất được quan tõm, trong giai đoạn này Kiểm toỏn Nhật Bản gửi yờu cầu cỏc đơn vị kiểm toỏn giải trỡnh hoặc xem xột cỏc đỏnh giỏ kỹ thuật, cỏc thụng tin, tài liệu từ bờn thứ 3 hoặc chuyờn gia trước khi đưa ý kiến của mỡnh trong bỏo cỏo kiểm toỏn. Cụ thể quy trỡnh thẩm định kết quả kiểm toỏn được thực hiện là:
+ Phũng kiểm toỏn yờu cầu đơn vị được kiểm toỏn giải trỡnh và gửi bằng văn bản giải trỡnh về Phũng kiểm toỏn.
33
+ Phũng kiểm toỏn trỡnh Hội đồng cấp vụ (do Vụ trưởng chủ trỡ cựng với cỏc trưởng phũng).
+ Hội đồng cấp vụ trỡnh hội đồng ngành. + Hội đồng ngành trỡnh Tổng thư ký.
+ Tổng thư ký trỡnh Tổng điều hành cấp vụ + Tổng điều hành cấp vụ trỡnh uỷ ban kiểm toỏn + Cuối cựng là phỏt hành bỏo cỏo kiểm toỏn
Việc thẩm định bỏo cỏo của cỏc hội đồng được thực hiện theo hỡnh thức hệ thống soỏt xột chộo, tức là mỗi thành viờn của hội đồng sẽ thực hiện việc soỏt xột tớnh trung thực, cỏc điểm phỏt hiện kiểm toỏn và bỏo cỏo trực tiếp tới hội đồng để đảm bảo tớnh khỏch quan, tin cậy trong việc xử lý kiểm toỏn. Bờn cạnh đú, Kiểm toỏn Nhật Bản thường xuyờn quan tõm đến cỏc cuộc thảo luận tại Nghị viện và đưa ra cỏc đề nghị với Nghị viện về cỏc vấn đề quan trọng, cần thiết phải kiểm soỏt và nghiờn cứu.
Những năm gần đõy, KTNN Nhật Bản coi trọng và tập trung nhõn lực, vật lực vào việc kiểm toỏn tớnh kinh tế, tớnh hiệu quả của cỏc cụng trỡnh cụng. Đõy được xem là một trong những nội dung kiểm toỏn, là vấn đề được Chớnh phủ cũng như Quốc hội Nhật Bản rất quan tõm do những năm gần đõy nền kinh tế của Nhật Bản cú sự giảm sỳt. Xuất phỏt từ những yờu cầu đú, hàng năm ngoài việc kiểm toỏn thường niờn, Kiểm toỏn Nhật bản cũn thực hiện rất nhiều cuộc kiểm toỏn theo yờu cầu của Quốc hội và Chớnh phủ. Việc tổ chức thực hiện kiểm toỏn cỏc cụng trỡnh cụng cộng được thực hiện hầu hết trờn cỏc lĩnh vực nếu như cú sự đầu tư, hỗ trợ từ Chớnh phủ Nhật Bản cho cỏc dự ỏn, cụng trỡnh. Việc lập kế hoạch kiểm toỏn, Kiểm toỏn Nhật Bản chỉ căn cứ vào quy định của Luật Kiểm toỏn là trước khi bỏo cỏo quyết toỏn của cỏc bộ, ngành được Quốc hội thụng qua thỡ phải được kiểm toỏn để xỏc định tớnh chớnh xỏc, tuõn thủ, tớnh kinh tế trong việc quản lý và sử dụng cỏc nguồn lực của Chớnh phủ. Theo đú, hàng năm sau khi kết thỳc niờn độ tài chớnh cỏc bộ, ngành phải gửi bỏo cỏo quyết toỏn về cơ quan kiểm toỏn Nhật Bản. Kiểm toỏn Nhật Bản sẽ lập kế hoạch nội dung,
34
đối tượng kiểm toỏn để đỏp ứng mục tiờu và yờu cầu được quy định trong Luật Kiểm toỏn.
Với cỏc cụng trỡnh cụng cộng cụ thể: Kiểm toỏn Nhật Bản tập trung vào mục tiờu kiểm toỏn tớnh tuõn thủ và tớnh kinh tế (nghiờng về tớnh kinh tế nhiều hơn) của cỏc cụng trỡnh. Theo chớnh sỏch hiện hành của Chớnh phủ Nhật Bản thỡ nguồn lực tài chớnh đảm bảo thực hiện cỏc cụng trỡnh thường được thực hiện dưới dạng 3 nhúm: Ngõn sỏch của Chớnh phủ; tổ chức được uỷ quyền và tư nhõn thực hiện. Tương ứng với 3 nhúm, chớnh sỏch hỗ trợ nguồn lực tài chớnh của Chớnh phủ sẽ là 2/3 cho nhúm cỏc cụng trỡnh cụng cộng được tổ chức bởi cỏc tổ chức uỷ quyền là đơn vị sự nghiệp cụng và 1/3 cho nhúm cỏc tổ chức cỏ nhõn thực hiện. Tuy nhiờn, điểm đỏng lưu ý là ở một số cuộc kiểm toỏn cú thể thực hiện bởi chỉ 1 kiểm toỏn viờn (kiểm toỏn viờn này được đào tạo chuyờn mụn về kinh tế chứ khụng phải là kỹ sư). Về kỹ thuật kiểm toỏn, kiểm toỏn viờn thực hiện kiểm toỏn chứng từ và thực nghiệm tại hiện trường (kiểm toỏn viờn chụp ảnh, dựng cỏc thiết bị kiểm tra để thu thập cỏc sai phạm, cỏc phỏt hiện kiểm toỏn làm bằng chứng). Sau khi cú sơ bộ phỏt hiện kiểm toỏn, Kiểm toỏn viờn thảo luận với cỏc đối tượng liờn quan về cỏc phỏt hiện kiểm toỏn này, tiếp đú tổ chức cuộc thảo luận với cỏc Bộ, ngành chủ trỡ về cỏc cụng trỡnh, dự ỏn đú, trong đú nờu rừ cỏc vấn đề đơn vị phải giải trỡnh trước khi hoàn tất và phỏt hành bỏo cỏo kiểm toỏn.
Về kết quả kiểm toỏn: Trong bỏo cỏo kiểm toỏn năm 2007 mà Kiểm toỏn Nhật Bản gửi Chớnh phủ đề cập đến cỏc phỏt hiện kiểm toỏn về tớnh trung thực, tuõn thủ và tớnh kinh tế (nguyờn tắc 3 E) cũng liệt kờ tờn đơn vị với cỏc nội dung sai phạm được phỏt hiện qua kiểm toỏn. Cụ thể một số phỏt hiện kiểm toỏn liờn quan đến:
+ Tớnh trung thực và tuõn thủ như mua sắm khụng đỳng với chức năng nhiệm vụ, khụng đầy đủ chứng từ, tài liệu chứng minh, thanh toỏn vượt quy định, sử dụng cỏc khoản hỗ trợ của Chớnh phủ khụng đỳng mục đớch hoặc chi tiờu vượt định mức...
35
+ Tớnh kinh tế (tớnh kinh tế, hiệu quả và hiệu lực): Kiểm toỏn viờn sử dụng cỏc thủ tục phõn tớch, đối chiếu, tớnh toỏn, quan sỏt ... như xem xột giữa chi phớ bỏ ra với kết quả đầu ra; tớnh khả thi của mục tiờu đầu ra; mức độ sử dụng nú; cựng với mục tiờu đú thỡ cú thể thực hiện bằng phương ỏn khỏc với chi phớ rẻ hơn khụng; hoặc với mục tiờu nhiệm vụ đặt ra thỡ mức tối đa chi phớ cần thiết bỏ ra là bao nhiờu để so sỏnh với thực tế đơn vị đang thực hiện; hoặc với phương ỏn (cụng việc) đang thực hiện của đơn vị được kiểm toỏn thỡ tỏc động, ảnh hưởng đến cỏc kết quả, hiệu ứng của xó hội như thế nào.
Với cỏc định hướng kiểm toỏn đú, phỏt hiện kiểm toỏn đó được bỏo cỏo tới Chớnh phủ như: tỡnh trạng thực hiện thay đổi so với thiết kế, mục tiờu ban đầu làm giảm năng lực, kết quả đặt ra; sử dụng cỏc loại thuốc với chi phớ quỏ đắt vỡ thương hiệu, trong khi thành phần, tỏc dụng của thuốc là giống nhau; tỡnh trạng ỏp dụng sai đối tượng để hưởng mức ưu đói chiết khấu trong cỏc hợp đồng dịch vụ độc quyền; dự trữ vật tư quỏ mức cần thiết mà khụng cú phương ỏn bỏn làm giảm giỏ trị, gõy lóng phớ; đầu tư lớn nhưng mức độ sử dụng quỏ thấp (hệ thống thiết bị hội thảo trực tuyến video) hoặc ĐTXD nhà ở, trụ sở và cỏc cụng trỡnh khỏc nhưng mức độ sử dụng thấp gõy lóng phớ.
Ngoài cỏc nhiệm vụ thực hiện kiểm toỏn thường niờn và lựa chọn cỏc đối tượng, nội dung kiểm toỏn. Kiểm toỏn Nhật Bản cũn thực hiện kiểm toỏn theo yờu cầu đột xuất của Chớnh phủ và Nghị viện để cung cấp cỏc thụng tin khỏch quan cho cỏc nhà hoạch định và điều hành.
So với Việt Nam, việc kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành của Nhật Bản cú một số ưu điểm, như:
- Về cơ cấu tổ chức được thiết kế gồm Ủy ban kiểm toỏn gồm Tổng Kiểm toỏn và cỏc Phú Tổng kiểm toỏn (chế độ tập thể).
- Về mục tiờu kiểm toỏn, Kiểm toỏn Nhật Bản đó coi trọng và tập trung nhõn lực, vật lực vào lĩnh vực kiểm toỏn hoạt động (tớnh kinh tế, hiệu quả, hiệu lực).
- Quy trỡnh kiểm toỏn được hoàn thiện gồm 03 bước: Chuẩn bị kiểm toỏn, thực hiện kiểm toỏn và lập bỏo cỏo kiểm toỏn.
36
- Áp dụng mụ hỡnh kiểm toỏn tại trụ sở cơ quan Kiểm toỏn Nhật Bản nhờ sự hỗ trợ đắc lực của việc tin học húa hệ thống kế toỏn, ngõn sỏch quốc gia.
- Việc thẩm định bỏo cỏo kiểm toỏn của hội đồng được thực hiện theo hỡnh thức hệ thống soỏt xột chộo.
37
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Trờn đõy là những nghiờn cứu tổng quỏt về kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành TW của Kiểm toỏn Nhà nước: những khỏi niệm, những nguyờn tắc, nội dung, cỏch thức tổ chức thực hiện... Đồng thời cũng nờu ra những yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành và những kinh nghiệm cú thể học hỏi từ Kiểm toỏn Nhà nước Nhật Bản. Trờn cơ sở lý luận của Chương này để phõn tớch đỏnh giỏ thực trạng cụng tỏc kiểm toỏn ngõn sỏch bộ, ngành TW của Kiểm toỏn Nhà nước.
38
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG CễNG TÁC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH BỘ, NGÀNH CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC